¿Cómo se generan y sostienen políticas públicas progresistas, que buscan reducir las desigualdades? Las oportunidades políticas y el trabajo relacional entre burócratas activistas y ciudadanía organizada.

Escuela de la Bici, mayo 2023, Manzana del

Cuidado de Manitas, Localidad de Ciudad 

Bolívar. Foto tomada por la Facultad de Artes        

y Humanidades  para el proyecto Change Stories. 

  

  

El Sistema Distrital de Cuidado de Bogotá, creado en 2020, busca reconocer, reducir y redistribuir el trabajo de cuidado no remunerado que recae desproporcionadamente sobre las mujeres. En la ciudad hay cerca de dos millones de personas dedicadas de tiempo completo al cuidado, mayoritariamente mujeres, además de muchas otras que combinan altas responsabilidades de cuidado con empleos remunerados. Su principal innovación son las Manzanas del Cuidado, espacios que reúnen servicios públicos gratuitos, especialmente en barrios populares, donde las cuidadoras pueden estudiar (muchas no han podido terminar la primaria o la secundaria por cuidar y hoy pueden hacerlo en el programa de educación flexible, empezando donde hayan interrumpido su educación y graduandose en las ceremonias más emocionantes que haya visto), lavar la ropa, hacer ejercicio, descansar o recibir atención médica, jurídica o psicológica mientras sus familiares dependientes son cuidados. Esta simultaneidad de servicios es clave. Actúan como un banco de tiempo. De otro modo, muchas mujeres no podrían participar. Se trata de una política que busca reducir y redistribuir desigualdades de género y de clase, reconociendo que el cuidado es un trabajo que no debe ser responsabilidad exclusiva de las mujeres y que el Estado debe ser co-responsable de él. 

La voluntad política de la primera alcaldesa mujer electa Claudia López (2020-2023), fue fundamental para convertir esta iniciativa en una política pública concreta, con recursos, infraestructura y visibilidad. Su capacidad de gestión junto a un equipo de lujo para abrir 25 manzanas de cuidado en cuatro años fue admirable. Pero detrás de su creación hay una historia mucho más larga, que no comienza con su llegada al gobierno. Durante décadas, organizaciones feministas, lideresas sociales y mujeres que trabajaban dentro del propio Estado fueron construyendo una agenda de equidad de género, abriendo espacios de participación y logrando que sus demandas se tradujeran en decisiones públicas. Nuestra investigación busca recuperar esa historia política menos visible y mostrar cómo las relaciones entre estas mujeres, dentro y fuera del Estado, contribuyeron a hacer posible el cambio.

Durante cinco años, con un equipo multidisciplinario de ciencias sociales, epidemiología e ingeniería industrial realizamos un proyecto de investigación aplicada en colaboración con ciudadanas y el gobierno local, de enseñanza (con participación de investigadores jovenes de grado y posgrado), multimétodo con un fuerte componente etnográfico, y con un doble objetivo: por un lado analizar efectos en las participantes que van a las manzanas y, por otro, entender la historia de la política pública. En esta nota comparto los principales resultados de este segundo objetivo. 

¿Cómo llegó una ciudad a adoptar una política de este tipo? ¿Quiénes hicieron posible ese cambio? La pregunta se relaciona con una preocupación que me acompaña desde hace años y que tiene que ver con la relación sociedad civil y estado y sus huellas en la ciudad. En mi libro Política en los Márgenes, sobre la construcción de la ciudad informal en Montevideo, estudié cómo distintos niveles de organización popular generaban distintos tipos de asentamientos irregulares, unos más planificados que otros, a través de distintos tipos de conexiones con las instituciones estatales (u otros actores como la iglesia sobre todo durante la dictadura), muchas veces a partir de relaciones cara a cara con representantes de los partidos políticos. La ciudad que hoy tenemos es resultado de fuerzas económicas, sobre todo el mercado de trabajo, de suelo y de vivienda, de la política pública o su falta, pero también de unas mediaciones políticas y organizacionales. No es resultado solamente de decisiones tomadas desde arriba ni de la acción autónoma de los movimientos sociales, sino de las relaciones, negociaciones y conflictos entre ambos. En la política de género de Bogotá encontramos algo parecido, pero con unas protagonistas a las que solemos prestar menos atención: las burócratas activistas o militantes y las ciudadanas organizadas. 

Las burocracias militantes/activistas

Solemos pensar que los activistas están en la calle y los burócratas detrás de un escritorio. Pero esa frontera es mucho más porosa de lo que parece. La politóloga Rebecca Abers (2015) y sus colegas, estudiando las políticas de salud de las mujeres en Brasil, han mostrado cómo algunas personas llegan al Estado desde los movimientos sociales y siguen defendiendo sus causas desde adentro, aprovechando los recursos y las oportunidades que ofrece la burocracia. Son lo que la literatura llama burócratas activistas. Tatiana Andia (2016) también mostró cómo funcionarios y expertos comprometidos con ampliar el acceso a los medicamentos han impulsado cambios en las políticas farmacéuticas de Colombia y Brasil, incluso enfrentándose a resistencias dentro del propio Estado. Estas investigaciones nos invitan a dejar de ver la burocracia como un bloque homogéneo y reconocer que también allí hay disputas, compromisos políticos y personas que trabajan para transformar las instituciones.

La participación institucionalizada

Otra pieza fundamental de esta historia son los espacios de participación institucionalizada, como el Consejo Consultivo de Mujeres de Bogotá (o los consejos vecinales en Montevideo), donde representantes de organizaciones sociales pueden dialogar con el gobierno e incidir en las decisiones públicas. Estos espacios no reemplazan la movilización social ni garantizan por sí mismos que las demandas ciudadanas sean escuchadas. A veces son escenarios de frustración, desigualdad y desgaste, especialmente para mujeres populares que deben encontrar tiempo para participar mientras trabajan y cuidan. A veces pueden convertirse en espacios de cooptación política. Sin embargo, también pueden convertirse en lugares donde se construyen propuestas, se negocian prioridades y se ejerce presión para que las promesas políticas se traduzcan en decisiones concretas. Pueden también ser espacios de resistencia o de la más invisible latencia (Taylor 1989) en la organización social durante gobiernos antagónicos o períodos de desmovilización que aún así mantengan las redes y la memoria de la movilización para activarla en períodos de oportunidades políticas favorables (Tarrow 1994). 

El trabajo relacional

¿Y cómo se construyen esos puentes entre las organizaciones sociales y el Estado? Aquí nos resulta útil una idea de la socióloga Viviana Zelizer (2012): el trabajo relacional. Zelizer desarrolló este concepto para mostrar cómo las personas construyen, negocian y mantienen relaciones en la vida económica. Nosotras lo retomamos para entender la política (Álvarez Rivadulla et. al. 2026). Las alianzas entre activistas y funcionarias no aparecen por arte de magia ni se sostienen únicamente porque compartan ideales. Requieren reuniones, conversaciones, confianza, traducciones entre el lenguaje de las organizaciones y el de la burocracia, acuerdos y también manejo de desacuerdos. Es un trabajo cotidiano, muchas veces invisible, que permite que una demanda social termine convertida en un artículo de un acuerdo distrital, un programa o un servicio público. Nuestra contribución es mostrar que ese trabajo relacional es uno de los mecanismos concretos mediante los cuales se construye el enraizamiento entre Estado y sociedad civil del que habla Benjamin Bradlow (2024), quien retoma ideas de la economía política de Karl Polany y Peter Evans, y que puede contribuir a generar políticas más igualitarias.

Detrás de las "buenas prácticas": la historia larga de la política. 

Bogotá está ganando premios por sus manzanas del cuidado, como el de Innovación Urbana de Guangzhou en 2023, o la primera capital mundial del tiempo en América Latina en 2025. Expertos llegan todo el tiempo a Bogotá a ver cómo funcionan las manzanas para llevarlas a distintos lugares del mundo, desde Chile a Sierra Leona. Es importante aprender de buenas prácticas. Ojalá en Uruguay se implementaran sistemas locales de cuidado pensando más en cómo el espacio y el tiempo afectan negativamente al bienestar de las mujeres y cómo reducir y compartir mejor el trabajo de cuidado que ellas realizan desproporcionadamente (Aguirre et. al 2014, Hernández & Rosell 2022). Cómo podemos facilitar desde la proximidad traslados de los cuidados? Cómo hacer que mujeres que no terminaron sus estudios puedan terminarlos y lograr autonomía económica a partir de llevar educación flexible cerca? Cómo implementar escuelas de cuidado que incluyan hombres para que empecemos a pensar en los cuidados como tareas compartidas? 

Sin embargo, en esas circulaciones internacionales de políticas, casi siempre se pierden historias institucionales que pueden ser claves para el éxito de una política pública (Montero 2020). Se traslada la punta del iceberg pero no lo que está en el fondo del mar. 

El sistema de cuidado  fue posible en Bogotá por muchas razones. Una razón es que distintos gobiernos anteriores habían construido la infraestructura física y social para que las manzanas hoy existan como coordinaciones de servicios preexistentes, cercanos, y sin demasiado presupuesto adicional. Hubiera sido imposibe construir de cero 25 manzanas. Se usaron centros comunitarios de la alcaldía de distinto tipo para anclar las clases de educación flexible o de natación. Se usaron los profesionales de deporte y cultura para cuidar a las infancias mientras las madres están en su consulta jurídica. Pero aún menos visible es que en el estado local había funcionarias sensibilizadas con los temas de género y ciudadanas desde el Consejo Consultivo de Mujeres eran responsables de impulsar y ejercer veeduría en ellos.  

Los 80 e inicios de los 90 son una época de oportunidad política para los movimientos sociales en Colombia,  paradojicamente combinada con con grandes niveles de violencia política (e.g., estatuto de seguridad de Turbay Ayala y genocidio del partido político Unión Patriótica) (Archila 2003; Grupo de Memoria Histórica, 2013). En el cambio de una década a otra se combinan dos fuerzas relacionadas y democratizadoras: el proceso constituyente que termina en 1991 con una nueva constitución garantista de derechos y promotora de la participación ciudadana y el proceso descentralizador que incluye elección popular de alcaldes por primera vez, en lugar de designación directa, así como la apertura de una multiplicidad de espacios para la participación ciudadana a nivel municipal, local y barrial.  Aunque cuando pensamos en participación institucionalizada solemos pensar en Brasil y sus presupuestos participativos, Bogotá tiene una multiplicidad de instancias de participación y veeduría que tienen su orígen en estos procesos. Entre ellos, está el Consejo Consultivo de Mujeres (2007), que fue clave para iniciar y sostener el sistema de cuidado. Mucho antes del sistema de cuidado, durante la Alcaldía de Luis Eduardo Garzón (2004-2007), de izquierda y con una relación cercana con los movimientos sociales de la ciudad, mujeres vinculadas al movimiento feminista ingresaron a la administración y trabajaron con las organizaciones en la elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades. Esa es la base para que tiempo después se abriera la Secretaría de la Mujer (2012) en el gobierno local encargada de liderar todas las políticas para la equidad de género. Esas funcionarias y esas ciudadanas que entran al estado en aquel momento y siguen entrando en distintos momentos desde entonces cuando desde el estado local se abren oportunidades para ello, hicieron posible que hoy Bogotá tenga un sistema local de cuidado. 

Esa historia política es clave para entender las transformaciones urbanas recientes en Bogotá, tanto a nivel macro, el de las oportunidades políticas, como a nivel micro, el del trabajo relacional de funcionarias y ciudadanas  para generar y sostenter los cambios. Esto no quiere decir que para realizar transformaciones similares se requieran condiciones idénticas, pero sí que debemos prestar atención a lo que hay debajo de la punta del iceberg para que las transferencias tengan más probabilidad de ser exitosas y para, en definitiva, entender mejor los procesos.  

Nota: El proyecto Change Stories compara historias de cambio urbano en Belfast, Bogotá y Belo Horizonte y la comparación va mucho más allá de que las tres ciudades comiencen con B. Nuestra PI es Helen Pineo y nuestro financiador fue la Robert Wood Johnson Foundation.

 

Referencias

Abers, Rebecca Neaera, and Luciana Tatagiba (2015) “Institutional Activism: Mobilizing for Women’s Health from Inside the Brazilian Bureaucracy.” In Social Movement Dynamics: New Perspectives on Theory and Research from Latin America, edited by Federico M. Rossi and Marisa von Bülow, 73–101. 

Aguirre, R., Batthyány, K., Genta, N., & Perrotta, V. (2014). Los cuidados en la agenda de investigación y en las políticas públicas en Uruguay. Íconos: Revista de Ciencias Sociales, (50), 43-60.

Álvarez Rivadulla, M. J.., Fandiño, S. O. E., Fleischer, F., Carvajal, M. J. G., & Tarazona, A. H. (2026). Relational Work and Policy Change: Feminizing the Local State from Within in Bogotá. Latin American Politics and Society, 1-18.

Andia, Tatiana Samay (2016) Bureaucrats Against the State: The Making of Pharmaceutical Policy in Latin America. Tesis doctoral, Brown University.

Archila, M. (2003). Idas y venidas, vueltas y revueltas: Protestas sociales en Colombia, 1958–1990. Instituto Colombiano de Antropología e Historia y Centro de Investigación y Educación Popular.

Bradlow, Benjamin H. (2024)Urban Power: Democracy and Inequality in São Paulo and Johannesburg. Princeton: Princeton University Press.

Grupo de Memoria Histórica. (2013). ¡Basta ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad. Centro Nacional de Memoria Histórica. https://centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/informeGeneral/

Montero, S. (2020). Leveraging Bogotá: Sustainable development, global philanthropy and the rise of urban solutionism. Urban studies, 57(11), 2263-2281.

Hernandez, D., & Rossel, C. (2015). Inequality and access to social services in Latin America: space–time constraints of child health checkups and prenatal care in Montevideo. Journal of Transport Geography, 44, 24-32.

Zelizer, Viviana A. (2012) “How I Became a Relational Economic Sociologist and What Does That Mean?” Politics & Society 40, no. 2 (2012): 145–174. 

Tarrow, Sidney (1994) Power in Movement: Social Movements, Collective Action and Politics. Cambridge: Cambridge University Press.

Taylor, V. (1989). Social movement continuity: The women's movement in abeyance. American sociological review, 761-775.

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