El Estado uruguayo como agente regulador y la “Estrategia por la vida y la convivencia”


Desde que entré a la escuela pública hasta que salí, recuerdo haber participado de múltiples jornadas anti-tabaco. Las maestras se tomaban al menos un día de clase para explicar lo dañino que resulta el cigarrillo para nuestra salud. Recuerdo haber desfilado con pancartas junto a otros compañeros y compañeras de clase, diciéndole “No, al humo de tabaco”. Un hecho curioso es que apenas entramos a la adolescencia, muchos de esos niños y niñas que antes portaban aquellos carteles, empezaron a fumar. Las múltiples jornadas de concientización y educación sobre los problemas que genera fumar, nunca fueron tan eficientes y eficaces para luchar contra ese problema como lo es la Ley 18.2561 antitabaco vigente desde el 1 de marzo de 2006. ¿Qué hizo el Estado uruguayo mediante esa ley? Reguló el comportamiento de sus ciudadanos.

En Uruguay hay una creencia bien extendida de que casi todos los problemas que nos afectan sólo se pueden arreglar con una mejor “educación”. Se cree que el tránsito es caótico porque la gente no ha sido bien educada para manejar de una mejor forma. Se sugiere una y otra vez que los beneficiarios de las políticas sociales no necesitan ayudas monetarias del Estado sino ser reeducados para ganarse la vida por ellos mismos. Se dice hasta el cansancio que los problemas de seguridad y violencia en general, sólo podrán ser solucionados mediante una reforma educativa. Y en esa dirección hay innumerables ejemplos.

Estas ideas, sin embargo, son problemáticas en muchos sentidos. Primero, porque el sistema educativo ya tiene sus propios problemas para resolver. Segundo, porque no se tiene claro quiénes son los agentes (instituciones, organizaciones) que deben educarnos para ser mejores ciudadanos. ¿Acaso la ley antitabaco no tiene un efecto educativo muy efectivo y deseado sobre todos nosotros? Decir que los problemas se arreglan con más y mejor educación es una formula tan correcta como vacía, si no se explica cuál es el mecanismo que nos llevará a corregir nuestro comportamiento de la forma buscada. Finalmente, al situar la educación como la cura de todos nuestros males, se tienden a desprestigiar otros instrumentos que el Estado puede utilizar para regular nuestro comportamiento en formas que nos benefician a todos. Esa última frase usualmente dispara luces rojas en varios lectores. Porque también se cree, de forma extendida, que en una sociedad liberal democrática el Estado no debe regular nada. Si queremos fumar, fumamos. Si queremos manejar de una manera arriesgada lo hacemos. Si no queremos vacunarnos no nos vacunamos, y si queremos pagar los impuestos los pagamos, y si no, problema del Estado.

Afortunadamente, esas ideas no son difíciles de rebatir. Por ejemplo, las economías de mercado de hoy en día están plagadas de regulaciones. Estados con economías liberales regulan algunos comportamientos de los agentes económicos para garantizar cierta eficiencia, estabilidad y a veces justicia en el sistema. Aceptar la premisa de que la mejor ley de transito es una que nos hace libre de manejar como queramos pero que acaba donde empieza la libertad de otros conductores, es una receta para el caos generalizado. Y lo mismo podemos decir de varias otras situaciones en donde el Estado regula nuestro comportamiento con el fin de alcanzar ciertos objetivos públicamente conocidos y legitimados. El problema es que rara vez se discute sobre cómo el Estado debe regular las acciones de individuos, organizaciones e instituciones.[i] Desafortunadamente, en Uruguay los debates sobre regulación son usualmente descartados o bien por ser considerados iliberales, o bien por creer falsamente que la educación (la cual es también un instrumento regulativo) es la solución a todos nuestros males.

La “Estrategia por la vida y la convivencia” impulsada por el gobierno pretende actuar sobre la motivación y agencia de los ciudadanos. Es decir, intenta influir sobre las motivaciones que los ciudadanos tenemos para actuar de una forma u otra, y sobre nuestra capacidad para tomar decisiones autónomas. En especial, se reconoce de forma correcta que la situación de la violencia y la seguridad que vive el país es multicausal y que como tal no puede ser solucionada con un antídoto mágico (léase, más represión, más políticas sociales, mas educación, etc).

En ese sentido, el documento elaborado por el gobierno apunta a trabajar sobre quince medidas para mejorar la convivencia en la sociedad uruguaya. Esas medidas van desde la implementación de mecanismos de justicia restaurativa con las víctimas de delitos, agravamiento de penas, modificaciones al código de la Niñez y la Adolescencia,  regulación del manejo de informaciones referidas a seguridad y violencia, hasta la legalización regulada y controlada de la marihuana. Naturalmente, ese amplio abanico de medidas ha generado un debate dispar; siendo la propuesta de la legalización de la marihuana y de la regulación de los contenidos de los informativos las medidas más debatidas.  

Pero más allá de los problemas puntuales que existen en alguna medida en particular, hay un punto que suele ser dejado de lado en el debate, y es el de la capacidad del Estado uruguayo como agente regulador. Y eso es algo que trasciende la pregunta de cómo el Estado va implementar esas medidas. Otras preguntas igualmente importantes son, por ejemplo: ¿Cuáles son los esquemas apropiados de rendición de cuenta para cada una de estas medidas?, ¿Cómo se piensa ejecutar estas medidas de forma tal en que los procedimientos sean accesibles, transparentes y abiertos para la ciudadanía en su conjunto?, ¿Qué criterios van a ser establecidos de antemano para determinar si las acciones regulatorias son eficientes?

Los Estados regulan en Uruguay, China, Noruega o en la República de Mauricio. La diferencia está en que algunos Estados regulan de una mejor forma que otros. Como programa regulativo, la “Estrategia por la vida y la convivencia” esta aun demasiado inmaduro. Necesita demasiadas precisiones para ser tomado en serio como una medida integral para mejorar la convivencia en Uruguay. 



[i] Hay muchas definiciones de regulación disponibles. Una de ellas es propuesta por Julia Black (2001): “Regulación es el uso intencional de la autoridad para afectar el comportamiento de diferentes agentes de acuerdo a principios previamente establecidos, incluyendo la extracción de información y medidas para modificar el comportamiento de los agentes” (La traducción es mía y no es literal). Ver: Black, Julia. 2001. “Decentring Regulation: The Role of Regulation and Self- Regulation in a Post-Regulatory World." Current Legal Problems 54:103-147. Por una introduccion a los debates de regulación ver: Baldwin, Robert, Martin Cave and Martin Lodge. 2012. Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice. Oxford University Press.

Políticas de innovación orientadas a la inclusión social ¿y eso con qué se come?

Se puede decir que la idea de que existen procesos de innovación socialmente inclusivos es cada vez más difundida. No obstante, existen formas muy diferentes de entender la relación entre innovación e inclusión social y, si bien desde muchas perspectivas se han producido documentos de reflexión y propuestas de política, el concepto general de innovación para la inclusión social resulta una idea compleja y difícil de aprehender. Asimismo, la traducción de esa idea en instrumentos de política, resulta aun más compleja.

En el caso uruguayo, los documentos de base para el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) (1) elaborado por el Gabinete Ministerial de la Innovación parten de la premisa que la promoción de una sociedad que basa su reproducción material y cultural en el empleo intensivo del conocimiento requiere de altos niveles de integración y equidad, y que por lo mismo no es posible pensar políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) aisladas de los objetivos de inclusión social. Esta idea general muestra el punto de partida normativo de las políticas de CTI: la equidad es una condición necesaria para el desarrollo basado en la innovación.
No obstante, ese es un punto de partida normativo, no un requisito histórico. Si bien comparto esa perspectiva, creo que es saludable tratar de entender o al menos ordenar qué quiere decir innovación orientada la inclusión social.  Y qué suponen las políticas dirigidas a ese fin.

¿La innovación tecnológica tiene efectos inclusivos?

No existe una respuesta única para esta pregunta. La brecha entre países ricos y pobres ha crecido exponencialmente en los últimos dos siglos, mostrando una tendencia a la divergencia entre los niveles de riqueza de las naciones. Ese proceso ha estado en cierta medida impulsado por el diferencial en la capacidad de aplicación de conocimiento en los procesos de producción. Desde luego esto se expresa a nivel sub-nacional, en regiones e individuos que no acceden a los mismos niveles de satisfacción de sus necesidades.
Tal vez el ejemplo más claro de cómo la dinámica de innovación puede reforzar ese tipo de desigualdades es la llamada brecha 90/10 de Investigación y Desarrollo (I+D) en salud. Esa medida refiere a que el 90% del presupuesto de I+D en salud se destina a investigar sobre enfermedades prevalentes en el 10% más rico de la población mundial, mientras que el 10% del presupuesto se dirige a investigar sobre enfermedades que afectan predominantemente al 90% de la población más pobre.

Innovaciones para la población en el piso de la pirámide

Así como es posible encontrar ejemplos sobre cómo la innovación tecnológica generó nuevas desigualdades con efectos excluyentes en amplios sectores de la población,  también es posible encontrar ejemplos del efecto contrario.

Un caso que se denomina como “innovación inclusiva” es la que se asocia a la integración al mercado de nuevas masas de consumidores –hoy denominado como innovación para quienes están en la base de la pirámide (BOP, Bottom of the pyramid)-  a través del abaratamiento de bienes y servicios. Este es el típico ejemplo de innovación inclusiva que puede encontrarse asociada a la experiencia de crecimiento industrial y de consumo en Asia, principalmente en India o China. La innovación ha sido uno de los motores del crecimiento de esos países, en particular aquella que supone esfuerzos tecnológicos por abaratar la producción de ciertos bienes. Los ejemplos son muy variados y no se acotan a la experiencia asiática. Abarcan desde el famoso automóvil indio producido por Tata que se vende en el mercado a U$S 2.000, hasta la vacuna cubana contra la hepatitis-b que se produce a un precio cuarenta veces menor que la que existía en el mercado. En tal sentido, el factor innovador es el abaratamiento de costos, y el factor inclusivo es que eso facilita el acceso a bienes y servicios de sectores antes excluidos de ello.

En estos casos, las políticas impulsadas a nivel internacional, principalmente en Asia, son políticas generales de desarrollo industrial que requieren de esfuerzos innovadores y que tienen como objetivo aumentar la producción a la vez que incorporar al mercado grandes masas de consumidores. De esa manera, las políticas de innovación inclusiva, están insertas en políticas de desarrollo productivo. No obstante, el ejemplo asiático tiene también un efecto de reproducción de la desigualdad entre los sectores más ricos, los que ahora acceden a nuevos bienes y los que aun no lo hacen.

Innovación inclusiva “desde abajo”

Por otra parte, el abordaje de la innovación inclusiva “desde abajo” se caracteriza principalmente por promover el desarrollo de conocimiento con la participación de los actores implicados. Lo que se denomina como grassroots innovation consiste en experiencias concretas, generalmente difíciles de replicar, de adaptación de los recursos existentes para la resolución de un problema técnico. Algunos de los ejemplos más conocidos consisten en el desarrollo de sistemas de protección de cosechas por parte de pequeños productores, o formas de generación de energía con sistemas mecánicos simples como una bicicleta. Este tipo de innovaciones ha sido impulsado y relativamente institucionalizado por la National Innovation Foundation de la India (2). Los programas e instrumentos orientados a promoverlas consisten en fortalecer los vínculos entre conocimiento científico-tecnológico y diversas formas de conocimiento informal, especialmente el conocimiento tradicional. El componente inclusivo en este caso está dado por el acceso a ciertas tecnologías que permitan producir más o mejor. A diferencia del abordaje anterior, no se trata aquí de producir bienes baratos para que los más pobres puedan acceder a ellos sino que los productores desarrollen sus propias soluciones tecnológicas. Los aspectos en común entre las innovaciones BOP y las grass roots es que en ambos casos se trata de producir soluciones tecnológicas adecuadas, en costo, escala o localización, para una población o grupo específico; y que ello implica la aplicación creativa de conocimiento formalizado, pero no necesariamente la creación de innovaciones radicales.

Finalmente, el abordaje de las Tecnologías Sociales (3) ha sido desarrollado en América Latina y se orienta a la intervención en una comunidad para resolver un problema específico. El argumento central del mismo es que las tecnologías serán potencialmente inclusivas en la medida en que en el desarrollo y aplicación de las mismas participen los actores implicados, más allá de la aplicación de diferentes formas de conocimiento.

Así como las innovaciones orientadas a BOP pueden reproducir la desigualdad, las innovaciones “desde abajo” suelen limitarse a casos específicos logrando impactos puntuales.  Más allá de los posibles efectos agregados, sobreabundan los casos de trabajo creativo en contextos de extrema pobreza, como la bicicleta de bambú de la foto que se presenta arriba, pero son menos los casos de innovación tecnológica propiamente dicha.

Políticas de innovación para la inclusión social en Uruguay

En Uruguay la inclusión social es una de las áreas estratégicas del Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) de 2010. A su vez, desde 2008 la ANII implementa el Programa de Proyectos de Alto Impacto Social, incluido a posteriori dentro del PENCTI. Por otra parte y de manera totalmente idependiente, desde 2003, existe el Programa de Investigación e Innovación para la Inclusión Social en la CSIC-UDELAR.

Ninguno de estos programas va a solucionar los problemas de exclusión social de Uruguay, ni lo pretenden. Como destaca Sutz (2008) “los problemas de inequidad son eminentemente sociales, refieren a la desigual distribución de recursos económicos, culturales y de poder, y por lo mismo requieren soluciones sociales y políticas antes que tecnológicas”. No se trata de encontrar soluciones técnicas que extirpen quirúrgicamente los problemas sociales, sino de buscar la forma de que el conocimiento técnico pueda contribuir a la solución de los problemas sociales.

Esos programas no se ajustan de manera nítida a los abordajes antes reseñados. Parece claro que en el caso uruguayo no es viable una estrategia de innovaciones BOP como la asiática. Es claro también que en la práctica de estos programas pueden aparecer experiencias de innovación inclusiva “desde abajo”, pero no es ese el objetivo explícito.

En el Programa de Investigación e Innovación para la Inclusión Social de la CSIC-UdelaR, el objetivo central es influir en la agenda de investigación de la comunidad universitaria, incentivando que la misma se dirija a problemas que potencialmente impacten en formas de inclusión social. Para eso, la metodología del programa consiste en relevar un conjunto de problemas que diferentes actores plantean como relevantes y darlos a conocer a los investigadores. El requisito para que un problema sea atendido por este programa es que el mismo tenga un componente de investigación, no se trata de un programa de transferencia o extensión. Como parte de la política universitaria, este programa busca incidir sobre la investigación universitaria e intentar “construir puentes” entre los problemas de exclusión y las capacidades de investigación (Alzugaray et al. 2011).

El programa de la ANII se orienta a financiar proyectos de I+D que garanticen que tendrán un alto grado de aplicación e impacto en un segmento cuantitativamente relevante de la población. Los proyectos aprobados son variados, pero básicamente se enfocan en resolver problemas - tecnológicos o sociales- cuya solución contribuya a mejorar la calidad de vida de un grupo más o menos extenso de la población. Entre los proyectos aprobados hay experiencias asimilables a formas de grassroots innovation y otras orientadas a atender problemas en las políticas públicas de salud, cuidados, etc. Más allá de que muchos de los proyectos aprobados puedan ser interesantes y tener resultados positivos, el programa en sí no presenta un alto grado de creatividad respecto a otras formas de proyectos asociativos ya existentes. Lo que no resulta claro es cómo se integra el Programa de Proyectos de Alto Impacto Social de la ANII en un marco general  de política. El mismo no se articula con las políticas sociales que implementa el Estado ni tampoco con otras formas de política productiva.

En síntesis, bajo el paraguas de la innovación para la inclusión social coexiste, a nivel internacional, una gran variedad de experiencias. La pregunta sobre cómo la innovación puede aportar a resolver problemas de inclusión social es de gran interés para la investigación académica. Los ensayos de política presentan una gran variedad y en Uruguay, muestran una vez más la necesidad de evaluar resultados intermedios de las políticas integradas en el PENCTI.


Alzugaray, S. Mederos, L. Sutz, J (2011) “Building Bridges: Social inclusion problems as research and innovation issues9th GLOBELICS International Conference. Buenos Aires, November 2011
Cozzens, S. Kaplinsky, R “Innovation, Poverty and Inequality. Cause, coincidence, or co-evolution?” En: Lundvall, B-A. et al. Handbook of Innovation Systems and Developing Countries: Building Domestic Capabilities in a Global Context
Sutz, J. (2008) “Ciencia, tecnología, innovación e inclusión social: una agenda urgente para universidades y políticas”. En: Ciencia, tecnología y sociedad. Ponencias del seminario realizado en agosto de 2008 por el Centro Cultural de España, Centro Cultural de España, Montevideo.


(1)http://www.anii.org.uy/web/paginas/plan-estrat-gico-nacional-de-ciencia-tecnolog-innovaci-n-pencti
(2) http://www.nif.org.in/
(3) http://tecnologiassociales.blogspot.com/

Los derechos humanos de los pobres ¿excepción o continuidad histórica?


En la ultima década una serie de estudios dentro de varios campos académicos como el de la justicia transicional, el de los estudios de los derechos humanos, y el de los estudios sobre procesos de memoria colectiva han insistido en la importancia que tienen los procesos de reconocimiento y reparación simbólica y material de las violaciones a los derechos humanos cometidas por Estados o actores beligerantes para evitar la repetición de dichas experiencias. El llamado a las políticas de verdad, reparación y en algunos casos justicia para resolver diversas formas de conflictos políticos y étnicos asociados  a guerras civiles o autoritarismos estatales, aunque tiene en el cono sur una de sus marcas de origen, ha tenido una circulación global en la última década. Esto ha tenido un fuerte impacto sobre el derecho internacional, el activismo transnacional de los ONGs y el pensamiento político de los sectores de centro e izquierda.

Más allá de los aspectos que aún quedan por resolver en materia de derechos humanos, fundamentalmente en relación a la justicia, es cierto que lo que en términos generales podríamos llamar las luchas por la memoria han contribuido al desarrollo de una mejor convivencia democrática en el caso uruguayo. Lo que se repite constantemente por parte de los movimientos de derechos humanos acerca de los efectos que el debate público sobre el pasado reciente tiene sobre la democracia actual parece confirmarse en muchos aspectos de la vida política uruguaya. Las elites políticas uruguayas parecen haber aprendido de las experiencias recientes de autoritarismo e integrado de una manera firme los principios democráticos relativos a la actividad política. Su aceptación de la elección de dos gobiernos del Frente Amplio, uno presidido por un antiguo líder tupamaro, subraya ese cambio. Desde el retorno democrático no se han registrado episodios de proscripciones de partidos o prohibiciones de medios, tampoco se han registrado casos de persecución sistemática por parte del Estado a militantes de organizaciones políticas o sociales. En cuanto a la relación del Estado con las protestas callejeras en general la actitud ha sido de respeto y los enfrentamientos violentos entre policías y manifestantes han sido escasos.
            
Podemos decir que existe un consenso mínimo de Nunca Mas Dictadura y Terrorismo de estado dentro de la sociedad y de la clase política. Este sentido común mínimo de Nunca Más puede incluir a activistas como los presos políticos del pasado, pero no incluye a los presos comunes de hoy. Dicho aprendizaje acerca de ciertos derechos humanos básicos no ha logrado trascender los aspectos vinculados a la experiencia política de la dictadura. La situación actual de los presos comunes ofrece ciertos paralelismos con la de los presos políticos de la dictadura, aunque las características que los definen son distintas: políticas en el pasado, socio-económicas en la actualidad. Ahora ya no como resultado de la dictadura sino de la crisis económica-social del 2002 Uruguay tiene una de las tasas más altas de encarcelamiento de América del sur. En el 2011 había 9067 de los cuales un 60% es reincidente. Al igual que los presos de la dictadura la población es mayoritariamente joven.[1]

Estos paralelismos resultan evidentes para un observador extranjero. En marzo del 2010 el comisionado de las Naciones Unidas sobre cárceles, Manfred Nowak, decía que el sistema penitenciario uruguayo presentaba “violaciones a los derechos humanos a gran escala”. Señalaba al Penal de Libertad como un “símbolo infame” de la dictadura que "20 años después, con un gobierno democrático", presenta "condiciones infrahumanas en flagrante violación de las normas internacionales". Allí Nowak encontró internos que “se hacinan como animales enjaulados (...) solo pueden salir de las celdas un máximo de cuatro horas a la semana (...) tienen restringido el acceso al agua, lo que los obliga a beber del retrete (...) y para satisfacer sus necesidades fisiológicas tienen que utilizar botellas o bolsas de plástico." Llego a encontrar “11 personas en un espacio diseñado para tres".[2] Una de las más preocupantes consecuencias del hacinamiento es el alto nivel de violencia entre los reclusos que llevó a 18 asesinatos dentro de las cárceles en el 2009 y a la muerte de 12 personas en la cárcel de Rocha en el 2010.

Para el público uruguayo estas conexiones no resultan tan evidentes. Seguramente este divorcio se debe a múltiples aspectos que han sido reseñados por diversos investigadores que estudian las maneras en que los temas de seguridad pública son tratados por políticos y medios de comunicación.  Sin embargo creo que en conjunto con las lógicas políticas y la de los medios que tienden a reducir la visibilidad de estos asuntos existen otros elementos estrictamente académicos que han contribuido a opacar la reflexión sobre la relación que el estado uruguayo desarrolló históricamente con los sectores populares con relaciones problemáticas con la legalidad estatal.

Estos sectores no han tenido visibilidad en la historiografía en particular y en las ciencias sociales uruguayas en general. En términos generales podemos decir que la historia que se ha escrito sobre el siglo XX  ha sido mayoritariamente política. Si bien existen estudios del mundo sindical que establecen interesantes conexiones entre la institución sindicato y el mundo popular esta literatura se detiene en la primera mitad del siglo, y está fuertemente enmarcada en el papel de los sindicatos en los procesos políticos nacionales. La mayoría de los trabajos que estudian la segunda mitad se concentran en las dinámicas del conflicto político entre el estado democrático y/o dictatorial y los partidos y o movimientos sociales que cuestionaron su rol. La reflexión sobre la dictadura también es fuertemente político céntrica. Incluso cuando se habla de la violación de los derechos humanos se refiere estrictamente a la persecución a los opositores políticos. No conozco ningún trabajo que haya  estudiado los presos comunes en dictadura. Es de suponer que dicho contexto habilitó prácticas ilegitimas pero poco o nada se ha dicho del asunto.

En el campo de las ciencias sociales desde el pionero trabajo de Juan Pablo Terra  ha existido en las últimas décadas una preocupación importante por cuantificar la pobreza, establecer las consecuencias que dichas situaciones pueden tener sobre sectores especialmente vulnerables y diseñar políticas públicas para reducir dichos niveles. Sin embargo existió una menor preocupación por historiar los espacios de encuentro del estado con estos sectores pobres que tuvieron una relación problemática con la legalidad. Son escasos los trabajos que han historiado la situación de las cárceles, la relación de la policía con dichos sectores, las instituciones relacionadas con la minoridad, los espacios urbanos de estos sectores, etc.

Las fuertes metáforas acerca la hiperintegración o la amortiguación social  desarrolladas por cientistas sociales clásicos como Germán Rama y Carlos Real de Azua creo que, sin proponérselo, contribuyeron a opacar aun más la relación de estos sectores con el estado uruguayo.  De alguna manera contribuyeron a crear un sentido común académico que tendía a reducir la presencia de aquellos fenómenos mas conflictivos en lo social. Sin embargo cuando ambos enfoques se refieren a la reducción del conflicto y al papel de la mediación estatal lo hacen en relación a la sociedad organizada a través de partidos y sindicatos. En este sentido ambos trabajos parecen sugerir que estos sectores no constituirían parte de la hiperintegracion o la amortiguación. Los que quedan al margen de los conflictos institucionalizados sufrirán una situación particular debido a la actitud fuertemente intolerante que los uruguayos practican hacia aquellos que no son parte de la sociedad organizada. En este sentido se puede decir que a contrapelo de las interpretaciones dominantes que ambos trabajos pueden habilitar líneas interesantes para pensar estos asuntos.

Por lo que he registrado la reflexión sobre la relación del estado con estos sectores no solo ha sido escasa en la academia uruguaya sino también en la discusión pública. Esta reflexión ha sido oscilante y ha estado marcada por momentos particulares donde ciertas circunstancias la ambientaron. A comienzos de los sesentas sectores asociados a la "nueva izquierda" de aquel momento pusieron una especial atención en los espacios sociales vinculados a la pobreza rural y urbana donde los derechos no eran respetados. A la salida de la dictadura nuevamente esos asuntos volvieron a plantearse. Luego de la crisis del 2002 estos asuntos comenzaron a cobrar una creciente atención. Sin embargo tenemos muy poco insumos para pensar estos asuntos en una perspectiva histórica.

Más allá de las supuestas "emergencias carcelarias" la gran pregunta a contestar es cuanto de los hechos que denunció Nowak en el 2010 son el resultado de una excepción o una larga tradición que muestra otra cara del estado uruguayo. Reconstruir dicha memoria tal vez sea un camino para plantear otras facetas del problema de los derechos humanos en el Uruguay actual.

Nota: Aldo Marchesi




[1] Información tomada de Serpaj,  Derechos Humanos en el Uruguay, informe 2011. Montevideo, Serpaj, 2011. 168--171.
[2]  “Cárceles: animales enjaulados, dice ONU. Informe final afirma que se violan DD.HH.” El País, 02/03/2010, http://www.elpais.com.uy/100302/pnacio-474209/nacional/carceles-animales-enjaulados-dice-onu

Esa tendencia al burocratismo que todos llevamos dentro

En medio del revuelo por la sustitución de ministros y directores de entes entre diferentes fracciones del gobierno, el presidente José Mujica lanzó en el Consejo de Ministros una discusión sobre la burocracia. Este debate pretende, según Mujica, dar marco conceptual y explicación a la lógica de remoción de ministros. Desde el punto de vista del presidente el problema de la burocracia deriva de que la naturaleza humana tiende a lo que llama “burocratismo”.  Esta es una especie de tendencia a la comodidad que va creciendo a medida que la gente permanece en un cargo y que lo lleva a “vivir parasitariamente del esfuerzo del pueblo”.

            En la visión de Mujica parece existir una confusión entre burocracia, como organización administrativa del estado, y la pérdida progresiva de estímulo de los políticos en el ejercicio de sus cargos. Desde esta postura, la tendencia a la burocratización no es producto de las necesidades del estado moderno, sino simplemente un mal a combatir. El problema central en esta visión, es que se quiere combatir lo que hace que el estado moderno funcione como ejecutor de la ley, de los mandatos políticos y de los derechos. Por lo tanto se distorsiona el verdadero debate sobre qué armados institucionales reducen las asimetrías de información y por ende los costos de transacción entre ciudadanos, políticos y burócratas. En otras palabras, desenfoca la discusión sobre cómo encontramos mejores formas que compatibilicen eficacia del gobierno con control de los políticos por parte de los ciudadanos, y a su vez de los burócratas por parte de los políticos.

Existe una  visión de la administración pública y de la organización burocrática que entiende que esta última puede ser analizada simplemente en términos de eficiencia y eficacia para cumplir su función. Este seguramente era el ánimo de Woodrow Willson (1887) cuando promueve la reforma del servicio civil norteamericano en busca de “purificarlo”. Esta posición sostiene que es posible pensar en una administración pública independiente del poder político que cumpla -como señala Weber (1985)- sine ira et studio con la ley. Más aún, tanto Willson (1887) como Weber (1985) pensaron que una burocracia independiente era una derivación necesaria del gobierno de las sociedades modernas. Sin embargo, esta suposición ha demostrado no ser del todo cierta, no porque la administración pública no se haya encaminado hacia la conformación de aparatos burocráticos más o menos al estilo weberiano, sino básicamente porque es difícil entender a la burocracia como una organización que simplemente cumple con los reglamentos y las leyes, y es aquí donde reside el problema fundamental. En particular, como sugiere Reich (1990) y Moe (1998) esto deriva de la existencia de  brechas significativas entre la definición legislativa o mandato político y la aplicación de las normas, que  no necesariamente son cubiertas por el criterio técnico (si es que este existe).

Por otro lado, Downs (1994) caracteriza a la burocracia y en particular a los burócratas como un actor más en el proceso político. En particular, como actores racionales que persiguen la maximización de su utilidad (definida en sentido amplio). Downs rompe con la idea de “máquina” que plantea Weber, en donde los procesos burocráticos pueden subsumirse en simples procesos de mecanización. Si bien parece ingenuo pensar en la burocracia como “máquina”, tampoco parece rendir mucho el análisis de los burócratas y de la administración pública en los términos en que lo hace Downs -y como de alguna manera parece verlos Mujica-como simples maximizadores de utilidad. Lo relevante no es si los burócratas o los políticos intentan hacer menos y ganar más, sino cómo interactúa la burocracia con los políticos. En este sentido, hay que analizar la relación entre políticos y burocracia en el proceso de formación de políticas públicas.

 En particular, la discusión estriba en analizar qué diseños institucionales generan determinados tipos de burocracia y permiten controles ex-ante de los políticos (básicamente legisladores) sobre los burócratas y también de los ciudadanos sobre los políticos, sin poner en juego la eficacia. Las diferentes burocracias son producto de distintas estrategias –definidas por diferentes actores- para disminuir los costos de transacción entre electores, políticos y burócratas.

Desde este enfoque la burocracia es un agente a dominar por otras instituciones y se piensa en ella como producto de diferentes realidades institucionales y políticas. En consecuencia, desde esta perspectiva ya no tiene más caso buscar la mejor forma de organizar la administración pública, o pensar en la superioridad de algún paradigma organizativo sobre otro, o combatir la tendencia natural al “burocratismo” como dice Mujica. Parece más razonable pensar en cómo en determinados marcos institucionales y políticos, diferentes formas de organización reducen los problemas de agencia entre electores, políticos y burócratas.

La administración pública, parece ser inseparable de la política, incluso puede pensarse como un agente del proceso político, en consecuencia las formas organizativas no sólo implican opciones en función de una supuesta eficacia administrativa, sino elecciones de marcos institucionales que determinarán fuertemente el proceso de formulación e implementación de políticas públicas. Si reducimos este debate a cómo combatimos una supuesta tendencia de los seres humanos a dejarse estar cuando acceden a cargos públicos, no parece quedar mucho espacio para pensar en diseños institucionales que logren mayor eficacia y a la vez niveles significativos de control político y ciudadano.  

Nota: Rafael Piñeiro

Referencias
Downs, Anthony. Inside Bureaucracy. Prospect Heights, IL: Waveland Press, 1994. [Primera edición publicada en Santa Mónica, CA: The Rand Corporation, 1966]
Moe, Terry M.  “La teoría positiva de la burocracia pública” en Sebastián M. Saiegh y Mariano Tomassi (comps.). La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones. Buenos aires: Eudeba, 1998. Pp. 205-241. [Publicado originalmente en Dennis C. Mueller (ed.) Perspectives on Public Choice. Cmabridge: Cambridge University Press, 1997, Pp. 455-480.
Weber, Max,  “Burocracia” En Ensayos de Sociología Contemporánea. Traducción de Mireia Bofia, (2 vols.). Barcelona: Planeta-Agostini, 1985, Vol. 1. Pp. 167-232
Wilson, Woodrow. “The Study of Administration” Political Science Quarterly 2. N° 2, 1887, Pp. 197-222.

John Stuart Mill y la tiranía de las mayorías; o ¿quién le teme a la regulación de contenidos en los medios de comunicación?


  
La semana pasada el diario El País informó que el ministro de Industria y Energía había solicitado al director nacional de Telecomunicaciones la revisión, ajuste y puesta a punto del borrador de un proyecto de ley de servicios de comunicación audiovisual que su cartera tiene entre manos desde hace varios años. Ha trascendido que ese proyecto de ley incluirá algún tipo de regulación de contenidos en radio y televisión. Las versiones a ese respecto son confusas y contradictorias, así que, mientras el proyecto no sea presentado, es imposible saber qué iniciativas contendrá. No sería la primera vez que el gobierno anuncia públicamente —o deja entender a través de trascendidos— que se dispone a hacer algo que finalmente no hace o, viceversa, que desmiente tajantemente que pretenda hacer algo que después hace.
 
El presidente Mujica le dijo en octubre de 2010 a la revista brasileña Veja que “la mejor ley de medios es la que no existe”, concepto que fue repetido poco más tarde por el vicepresidente Astori durante una entrevista concedida al diario santafecino El Litoral. (Astori repitió esa máxima y volvió a mostrarse contrario a cualquier tipo de regulación de contenidos en una entrevista publicada en el diario El Observador de ayer, jueves.) Mujica había dicho antes y repitió más tarde, dentro y fuera del país, que cuando el borrador del proyecto llegara a sus manos (se trata del mismo borrador que ahora se encuentra en etapa de revisión, ajuste y puesta a punto) iría directo a la basura sin ser leído.
 
Por lo dicho anteriormente, cualquier cosa puede ocurrir. Sólo cabe esperar. Mientras tanto, ya se escuchan voces que reclaman a Mujica que sea consecuente con sus palabras y mande a la basura cualquier proyecto que llegue a sus manos.
 
Quienes en Uruguay se oponen a todo tipo de regulación de contenidos en los medios de comunicación hacen suya alguna forma de la máxima que Mujica y Astori usaron en sus comparecencias públicas, asumiendo implícita o explícitamente que ella expresa el punto de vista de la filosofía liberal sobre la censura y la libertad de expresión. En una nota publicada en 2004 en el suplemento Qué Pasa del diario El País, Homero Alsina Thevenet adjudicaba a “un sabio local” la máxima “la mejor ley de prensa es ninguna ley de prensa”. Ignoro quién podrá ser el supuesto sabio. Tengo para mí que en efecto ha de ser un coterráneo, habida cuenta de que su máxima expresa a la perfección un punto de vista muy extendido en el país; no estoy tan seguro en cambio de que sea un sabio.
 
Abandonemos la cuestión de la máxima por un instante y vayamos a la filosofía liberal. Es bien sabido John Stuart Mill, uno de los grandes clásicos de esa tradición, fue uno de los primeros pensadores en advertir acerca de lo que llamó “la tiranía de las mayorías”. Detengámonos un momento en un pasaje de su célebre ensayo Sobre la libertad:
 
“Como las demás tiranías, la tiranía de las mayorías fue al principio temida, y lo es todavía vulgarmente, cuando obra, sobre todo, por medio de actos de las autoridades públicas. Pero las personas reflexivas se dieron cuenta de que, cuando es la sociedad misma el tirano —la sociedad colectivamente, respecto de los individuos aislados que la componen—, sus medios de tiranizar no están limitados a los actos que puede realizar por medio de sus funcionarios políticos. La sociedad puede ejecutar, y ejecuta, sus propios decretos; y si dicta malos decretos, en vez de buenos, o si los dicta a propósito de cosas en las que no debería mezclarse, ejerce una tiranía social más formidable que muchas de las opresiones políticas, ya que si bien, de ordinario, no tiene a su servicio penas tan graves, deja menos medios para escapar a ella, pues penetra mucho más en los detalles de la vida y llega a encadenar el alma.”
 
Es obvio que en este pasaje Stuart Mill no estaba pensando —en modo alguno podría haberlo hecho— en la tiranía de los medios de comunicación de masas. Más bien estaba pensando en la “la tiranía de la opinión y sentimiento prevalecientes”; es decir, “la tendencia de la sociedad a imponer, por medios distintos de las penas civiles, sus propias ideas y prácticas como reglas de conducta a aquellos que disientan de ellas; a ahogar el desenvolvimiento y, si posible fuera, a impedir la formación de individualidades originales y a obligar a todos los caracteres a moldearse sobre el suyo propio”.
 
Pero es obvio también que no hay razón alguna para encorsetar el pensamiento de Mill y ceñirlo a los límites estrechos de la sociedad de su tiempo. Si la tiranía de las mayorías no sólo es ejercida a través del aparato estatal —cosa que Mill deja meridianamente clara—, ¿por qué debería ser tolerada cuando es ejercida a través de otros instrumentos? ¿Por qué debería ser tolerada, por ejemplo, cuando es ejercida por (o a través de) los medios de comunicación de masas? Parece bastante evidente que una tiranía de esas características no debería ser tolerada; o, al menos, que no debería ser tolerada por ningún liberal. Ahora bien, ¿existe una tiranía así? Sí, existe. Veamos tres ejemplos.
 
I
 
El 31 de julio de 2008 en la edición central de Telenoche, el noticiero de Monte Carlo, un periodista interrogó insistentemente a una niña de 13 años que había sido violada por su padrastro. La víctima prácticamente fue obligada a hacer una descripción explícita y detallada de los hechos delante de las cámaras. Como la niña era renuente a proporcionar los detalles que le eran requeridos, el periodista insistía. “¿Qué te hacía tu padrastro?” El cronista no desistió de su interrogatorio ni siquiera cuando la niña rompió en llantos. Para agravar el cuadro, el canal no distorsionó el rostro de la menor, ni tomó medida alguna para proteger su identidad. La directora del Instituto Nacional de la Mujer, Carmen Beramendi, calificó la situación como muy grave. “Una cosa es informar libremente y otra hacerlo a partir de la intimidad de la niña”, declaró. El caso también fue cuestionado por el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica. El organismo hizo pública “su profunda indignación”, en virtud de que en la entrevista no sólo no se cuidó la identidad de la niña, sino porque el tratamiento del hecho configuró una “nueva situación de victimización y maltrato, violando la normativa vigente internacional y nacional”.
 
Por supuesto, el interrogatorio abusivo a la niña y su impúdica exposición pública no derivó en ningún tipo de sanción para para el canal, porque, en Uruguay, se sabe, rige firmemente la máxima de aquel sabio local que dijo que la mejor ley de prensa es ninguna ley de prensa. Mientras, los liberales uruguayos, que festejan esa máxima como si fueran focas, opinan que el asunto se resuelve no mirando la televisión. “Si no te gusta, apagá la tele”, escriben en Facebook. “¿Quién te creés vos que sos para decirle a la gente lo que tiene que mirar? ¡Fascista!”, publican en Twitter.
 
II
 
El 16 de junio de 2009, al constatar que su hija de diez meses tenía dificultades para respirar, una madre del barrio Piedras Blancas pidió ayuda a la policía y ambas fueron trasladadas en un móvil a la policlínica de Salud Pública de la zona. La niña fue atendida por una médica que le diagnosticó “muerte violenta” y “probable violación”. La madre fue detenida inmediatamente y su esposo poco más tarde, cuando llegó a la policlínica. Antes incluso de que llegara el padre, ya estaban presentes todos los canales de televisión privados. Mientras lo detenían, en medio del horror por la muerte de su hija, los periodistas le hacían preguntas incisivas. “¿La violaste?” “¿La violaste?” “¿La violaste?”
 
La crónica de Subrayado de esa noche dijo lo siguiente (el texto está tomado de la entrevista de Joel Rosenberg al abogado de la familia involucrada, emitida en el programa No toquen nada de Océano FM y publicada en el portal de Internet 180 el 20 de mayo de este año):
 
“Una beba de tan solo 10 meses murió en una vivienda de Piedras Blancas y la policía comprobó que fue violada. En principio se creyó que se trataba de un nuevo caso de muerte súbita, pero la pediatra revisó a la niña y encontró signos muy claros de violación. Dio cuenta a la policía, efectivos de la Seccional 17 detuvieron a la madre de la menor, al padre y al tío de la criatura. El tío tiene 36 años, no tiene antecedentes penales y vive en la misma casa. El padre de la menor tiene 37 años y es un militar en actividad. La madre tiene 28 años. El matrimonio tiene otras dos hijas de seis y ocho años. Una vez que el juez Fernández Lechini se enteró de lo sucedido, ordenó que las dos menores fueran internadas en el Hospital Pereira Rossell porque se estima que también fueron víctimas de abuso. Según supo la policía, aparentemente el hombre abusaba de sus otras dos hijas de seis y ocho años.”
 
Al día siguiente la autopsia dictaminó que la niña había muerto por infección pulmonar y descartó cualquier signo de abuso sexual. Una sustancia que había sido confundida con semen era en realidad crema para paspaduras, mientras que la dilatación anal era la propia de cualquier cadáver. La pareja fue liberada, pero la prensa no dejó de hostigarla. “Sabe, señor, que la doctora que habló con nosotros dejó planteada la duda y realmente cree que había existido abuso sexual de acuerdo a su experiencia por cómo estaba la niña. ¿Usted ante esta cámara asegura que no le hizo nada a la niña?”, le preguntó un verdadero miserable al padre de la criatura muerta poco después de ser liberado (esta pregunta y otras por el estilo, además de otros elementos de la cobertura periodística, figuran en el escrito de la demanda que la familia entabló contra los canales de televisión privados y fue recogida en una nota de Lourdes Rodríguez en el periódico La Diaria del 29 de mayo de este año).
  
Las otras dos hijas de la pareja también fueron filmadas y sus rostros sin distorsionar fueron exhibidos en la televisión. En todos los canales se mostró la cédula de identidad de la beba, con todos los nombres y apellidos, de forma que los televidentes pudieran averiguar sin dificultad la identidad de sus padres. Por si los televidentes eran de reflejos lentos, la televisión difundió imágenes de la fachada, el frente y el fondo así como la dirección completa de la casa de la familia involucrada, que esa noche fue asaltada y desvalijada por una banda de supuestos “indignados”.
 
“El descrédito sufrido [por esta familia] es incalculable. Ha sido vulnerada su intimidad, su honor, su decoro, su dignidad, su imagen ante la sociedad”, resume el escrito de la demanda. Si esto no es un ejemplo de la tiranía de la sociedad sobre los individuos, ¿qué diablos es entonces? ¿No se justifica, en términos estrictamente liberales, la existencia de un límite impuesto por la ley a esta clase de abusos y atropellos? Uno podría pensar que sí, pero la respuesta de los liberales cibernéticos uruguayos es otra. “Si no te gusta, apagá la tele.” Esa es su respuesta. “La gente puede ver lo que quiera ver, y al que no le guste, que no vea. Punto.”
 
III
 
Hace escasas semanas —en un hecho que todos los lectores, desgraciadamente, recordarán muy bien— un empleado de la cervecería La Pasiva fue muerto de la manera más injusta e irracional. En unos pocos días, su ejecución (tomada por las cámaras de seguridad del local desde varios ángulos) fue televisada entre 88 y 102 veces (dependiendo de las mediciones). Los cinco hijos de ese hombre vieron la cobarde ejecución de su padre en repetidas oportunidades, porque su madre no pudo mantenerlos tanto tiempo alejados de la televisión y porque evidentemente había personas del otro lado de la pantalla que experimentaban alguna clase de placer sádico con la repetición inútil de esas imágenes tan terribles.
 
No voy a ser tan insensato como para decir que a esos niños les puede haber resultado más grave ver cómo su padre era ejecutado a sangre fría y sin razón alguna que el hecho mismo de haberlo perdido en circunstancias tan injustas, pero es obvio que el tratamiento mediático repugnante y cínico del tema no debe haberlos ayudado en lo más mínimo. Y no es que se tratara tampoco de un mal necesario o inevitable. Pero, se sabe, un sabio local dijo hace tiempo que la mejor ley de prensa es ninguna ley de prensa y unos cuantos uruguayos repiten esa máxima de manera automática, irreflexiva, como autómatas o perros de Pavlov.
 
A falta de una normativa específica al respecto, son las leyes del mercado y los índices de audiencia las que están regulando actualmente los contenidos de la televisión uruguaya. Es decir, que es la ley de las mayorías la que regula los contenidos. “Al que no le guste la cantidad de veces que ponen un video en el informativo, ¡que no mire la tele! Pero no rompan los huevos con regular nada... manga de fachos.” Esa es la respuesta del liberal cibernético uruguayo frente al problema.
 
Parece ocioso tener que explicarlo, pero el argumento liberal no debería ser: “Si no te gusta, apagá la tele. ¡Fascista!”; sino más bien: “Los contenidos televisivos no vulneran los derechos de nadie, por lo tanto deben seguir emitiéndose sin regulación alguna”. El problema con ese argumento es que tiene una premisa falsa: los contenidos de la televisión uruguaya actual sí vulneran los derechos de las personas. Repetir una y otra vez la aburrida letanía de que nadie tiene derecho a decirnos qué tenemos que ver y otras obviedades por el estilo no hacen sino girar en el vacío. Lo que hay que demostrarnos a nosotros, los uruguayos que creemos que las noticias policiales vulneran los derechos de las personas casi todos los días, es que estamos equivocados, que no tenemos razón, que ello no es así. Tratarnos de antiliberales, fascistas, autoritarios, totalitarios y demás no aporta nada y además es mentira.
 
Los liberales —supuestos o reales— uruguayos deberían explicarnos por qué en los tres casos que se mencionan más arriba no se violaron los derechos de las personas. No vale decir que, a posteriori, una de esas familias recurrió a la justicia, porque el daño ya estaba hecho y pudo haber sido evitado sin mayor dificultad.
 
Puede que el gobierno impulse una ley de medios, o puede que no lo haga. Puede que esa ley incluya algún tipo de regulación con respecto a los contenidos, o puede que no. Puede que esa ley sea buena, o puede que sea mala; o muy buena, o muy mala. Llegado el caso, habrá que discutirla. Oponerse a ella en forma antedatada no es algo muy inteligente. Defender la libertad de expresión sin restricciones de ninguna clase en nombre del liberalismo, tampoco. Quienes lo hacen deberían conocer mejor a los clásicos de la tradición con que se identifican. No basta con saberse los nombres: también hay que haber leído lo que escribieron.


Una muy peleadora reflexión electoral sobre las propuestas en educación, o de cómo somos el perro que se persigue la cola

Autor: Pablo Menese Camargo Advertencia Soy sociólogo. Perdón. Advertencia adicional En febrero, me propusieron escribir para Razones...