En medio del revuelo
por la sustitución de ministros y directores de entes entre diferentes
fracciones del gobierno, el presidente José Mujica lanzó en el Consejo de
Ministros una discusión sobre la burocracia. Este debate pretende, según Mujica,
dar marco conceptual y explicación a la lógica de remoción de ministros. Desde
el punto de vista del presidente el problema de la burocracia deriva de que la
naturaleza humana tiende a lo que llama “burocratismo”. Esta es una especie de tendencia a la
comodidad que va creciendo a medida que la gente permanece en un cargo y que lo
lleva a “vivir parasitariamente del esfuerzo del pueblo”.
En la visión de Mujica parece
existir una confusión entre burocracia, como organización administrativa del
estado, y la pérdida progresiva de estímulo de los políticos en el ejercicio de
sus cargos. Desde esta postura, la tendencia a la burocratización no es
producto de las necesidades del estado moderno, sino simplemente un mal a
combatir. El problema central en
esta visión, es que se quiere combatir lo que hace que el estado moderno
funcione como ejecutor de la ley, de los mandatos políticos y de los derechos.
Por lo tanto se distorsiona el verdadero debate sobre qué armados
institucionales reducen las asimetrías de información y por ende los costos de
transacción entre ciudadanos, políticos y burócratas. En otras palabras,
desenfoca la discusión sobre cómo encontramos mejores formas que compatibilicen
eficacia del gobierno con control de los políticos por parte de los ciudadanos,
y a su vez de los burócratas por parte de los políticos.
Existe una visión de la administración pública y de la
organización burocrática que entiende que esta última puede ser analizada
simplemente en términos de eficiencia y eficacia para cumplir su función. Este
seguramente era el ánimo de Woodrow Willson (1887) cuando promueve la reforma
del servicio civil norteamericano en busca de “purificarlo”. Esta posición sostiene
que es posible pensar en una administración pública independiente del poder
político que cumpla -como señala Weber (1985)- sine ira et studio con la ley. Más aún, tanto Willson (1887) como
Weber (1985) pensaron que una burocracia independiente era una derivación
necesaria del gobierno de las sociedades modernas. Sin embargo, esta suposición
ha demostrado no ser del todo cierta, no porque la administración pública no se
haya encaminado hacia la conformación de aparatos burocráticos más o menos al
estilo weberiano, sino básicamente porque es difícil entender a la burocracia
como una organización que simplemente cumple con los reglamentos y las leyes, y
es aquí donde reside el problema fundamental. En particular, como sugiere Reich
(1990) y Moe (1998) esto deriva de la existencia de brechas significativas entre la definición
legislativa o mandato político y la aplicación de las normas, que no necesariamente son cubiertas por el
criterio técnico (si es que este existe).
Por otro lado, Downs (1994)
caracteriza a la burocracia y en particular a los burócratas como un actor más
en el proceso político. En particular, como actores racionales que persiguen la
maximización de su utilidad (definida en sentido amplio). Downs rompe con la
idea de “máquina” que plantea Weber, en donde los procesos burocráticos pueden
subsumirse en simples procesos de mecanización. Si bien parece ingenuo pensar en
la burocracia como “máquina”, tampoco parece rendir mucho el análisis de los
burócratas y de la administración pública en los términos en que lo hace Downs
-y como de alguna manera parece verlos Mujica-como simples maximizadores de
utilidad. Lo relevante no es si los burócratas o los políticos intentan hacer
menos y ganar más, sino cómo interactúa la burocracia con los políticos. En
este sentido, hay que analizar la relación entre políticos y burocracia en el
proceso de formación de políticas públicas.
En particular, la discusión estriba en
analizar qué diseños institucionales generan determinados tipos de burocracia y
permiten controles ex-ante de los políticos
(básicamente legisladores) sobre los burócratas y también de los ciudadanos
sobre los políticos, sin poner en juego la eficacia. Las diferentes burocracias
son producto de distintas estrategias –definidas por diferentes actores- para
disminuir los costos de transacción entre electores, políticos y burócratas.
Desde este enfoque la
burocracia es un agente a dominar por otras instituciones y se piensa en ella
como producto de diferentes realidades institucionales y políticas. En consecuencia,
desde esta perspectiva ya no tiene más caso buscar la mejor forma de organizar
la administración pública, o pensar en la superioridad de algún paradigma
organizativo sobre otro, o combatir la tendencia natural al “burocratismo” como
dice Mujica. Parece más razonable pensar en cómo en determinados marcos
institucionales y políticos, diferentes formas de organización reducen los
problemas de agencia entre electores, políticos y burócratas.
La administración
pública, parece ser inseparable de la política, incluso puede pensarse como un
agente del proceso político, en consecuencia las formas organizativas no sólo
implican opciones en función de una supuesta eficacia administrativa, sino
elecciones de marcos institucionales que determinarán fuertemente el proceso de
formulación e implementación de políticas públicas. Si reducimos este debate a
cómo combatimos una supuesta tendencia de los seres humanos a dejarse estar
cuando acceden a cargos públicos, no parece quedar mucho espacio para pensar en
diseños institucionales que logren mayor eficacia y a la vez niveles
significativos de control político y ciudadano.
Nota: Rafael Piñeiro
Nota: Rafael Piñeiro
Referencias
Downs, Anthony. Inside Bureaucracy.
Prospect Heights, IL: Waveland Press, 1994. [Primera
edición publicada en Santa Mónica, CA: The Rand Corporation, 1966]
Moe, Terry M. “La teoría
positiva de la burocracia pública” en Sebastián M. Saiegh y Mariano Tomassi
(comps.). La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones.
Buenos aires: Eudeba, 1998. Pp. 205-241. [Publicado
originalmente en Dennis C. Mueller (ed.) Perspectives on Public Choice.
Cmabridge: Cambridge University Press, 1997, Pp. 455-480.
Weber, Max, “Burocracia” En Ensayos de Sociología
Contemporánea. Traducción de Mireia Bofia, (2 vols.). Barcelona:
Planeta-Agostini, 1985, Vol. 1. Pp. 167-232
Wilson, Woodrow. “The Study of
Administration” Political Science Quarterly 2. N° 2, 1887,
Pp. 197-222.
