Erradicar la pobreza monetaria en Uruguay: la falsa oposición entre crecimiento económico y agenda redistributiva
Un problema serio y una solución
con problemas: el resumen
Uruguay tiene un problema serio de pobreza. La estrategia del gobierno entrante es promover un fuerte crecimiento económico que permita generar los recursos fiscales necesarios para enfrentarlo. Esta apuesta es razonable y, bien aplicada, puede resultar exitosa. Pero tiene dos problemas. El primero es que es una estrategia que, a diferencia del período de marcada reducción de la pobreza de los dos primeros gobiernos del Frente Amplio, no pone en juego ningún mecanismo explícito para reducir la desigualdad, lo que la vuelve más inefectiva y, sobre todo, más lenta. El segundo problema es que no es claro qué pasa si no crecemos lo suficiente.
El supuesto de partida de esta columna es que, por razones tanto éticas
como políticas, la izquierda no puede darse el lujo de tener otro lustro sin
reducción de la pobreza como el de 2015-2020, independientemente de qué pase
con el crecimiento. Es necesario desplegar un conjunto de políticas que
aceleren considerablemente la reducción de la pobreza si hay crecimiento
económico, y que permitan caídas más modestas pero aun así sustantivas si no lo
hay. Esto puede instrumentarse por medio de una política de incrementos de
salarios sumergidos, en detrimento de los elevados y de los ingresos por
capital, o, alternativamente, puede organizarse socialmente por medio de
cambios impositivos que logren generar los recursos para desplegar las
políticas públicas necesarias. Contrario a lo que se ha vuelto un lugar común
en el debate público, la evidencia sobre los efectos de los impuestos
redistributivos sobre el crecimiento es, en el peor de los casos,
mixta, con una creciente literatura empírica que muestra efectos moderados o
directamente nulos sobre el crecimiento. En marcado contraste, la evidencia
sobre los efectos positivos de las políticas de reducción de la pobreza (en
particular la infantil) es simplemente abrumadora.
Crecer es difícil, pero no es para nada claro que la redistribución de
ingresos si quiera amenace a la gallina de los huevos de oro. Lo que sí es
claro, como nos recordaba Fernando Isabella, es que la reducción de la pobreza
infantil es clave para el crecimiento de largo plazo. No hay estrategia de
desarrollo posible con una quinta parte de los niños viviendo en la miseria.
Un imperativo ético y una
apuesta conveniente
Que hayamos asumido colectivamente que Uruguay tiene un problema de pobreza
infantil es uno de los principales productos de la discusión pública de los
últimos años. Este es un problema que es en primer lugar ético, pero además es económico[i].
La evidencia señala que las políticas dirigidas a la infancia son tremendamente
efectivas y, además, convenientes. Los estudios del Nobel James Heckman ya
mostraban hace tiempo cómo las intervenciones tempranas tenían un rendimiento
económico superior al 15% anual
En este contexto, las políticas de transferencias monetarias juegan un rol
central. Las transferencias en Uruguay no solo han sido exitosas para reducir
la pobreza monetaria
Pobreza infantil, pobreza, y
desigualdad
Pero para hablar de pobreza infantil es necesario ampliar la mirada.
Uruguay tiene un problema de pobreza infantil porque tiene un problema de
pobreza, y tiene un problema de pobreza porque tiene un problema de
desigualdad. Hay muchas razones sustantivas, tanto éticas como económicas, para
plantearse como objetivo reducir la desigualdad. Pero desde el punto de vista
estrictamente instrumental, es decir, aún si nuestra única preocupación es
reducir la pobreza, la forma más rápida de hacerlo es reduciendo al mismo tiempo la
desigualdad. Reducir la desigualdad la mayoría de las veces se reduce
a que los ingresos de los hogares más pobres crezcan más rápido que los
ingresos de los más ricos, por lo tanto, al bajar la desigualdad, la pobreza
cae -por definición- mucho más rápido que si el ingreso de los pobres creciera
al ritmo promedio. Como discutían Gonzalo Salas y Andrea Vigorito, los momentos de mayor caída de la
pobreza en Uruguay fueron además de grandes reducciones de la desigualdad.
Además, para financiar las políticas de combate a la pobreza, la opción más
razonable es recurrir a los grupos con mayor capacidad contributiva, que es
justamente lo que permite que esta dinámica se materialice.
Uruguay ya mostró que está a la altura del desafío. En un período muy breve
de tiempo (2008-2013), el índice de Gini se redujo en 0.07 puntos, lo que
representa una caída espectacular de la desigualdad: recorrimos entre un tercio
y la mitad de la distancia que nos separaba de los países más igualitarios del
mundo, al tiempo que la pobreza alcanzaba sus valores mínimos de todo el
período. Para que eso pasara, hubo que no solo lograr tasas de crecimiento
elevadas, sino incrementar dramáticamente el salario mínimo, reinstaurar los
consejos de salarios, rediseñar y ampliar sustantivamente el sistema de
transferencias monetarias a los hogares e introducir un impuesto a la renta de
las personas físicas.
La conclusión que uno puede extraer de nuestro propio pasado reciente es
que es posible reducir la desigualdad y la pobreza, pero es necesario actuar
con audacia en toda la línea de frente. Se necesitan un nutrido conjunto de
acciones redistributivas, ninguna política aislada va a resultar efectiva. Pero
además son necesarios recursos considerables, porque ninguna acción de pequeña
escala, por bien diseñada que esté, va a mover la aguja.
Las dos velocidades del crecimiento
y la desigualdad
A esta altura no debería ser necesario explicar que el crecimiento no tiene
por qué generar una caída de la desigualdad. De nuevo, tomando nuestra propia
experiencia como ejemplo, vemos que entre mediados de los 90 y 2007, la economía creció, entró
en recesión, luego en crisis y finalmente volvió a crecer, siempre con
incremento de la desigualdad. Lo mismo puede decirse del último lustro bajo gobierno de la Coalición Republicana: crisis y recuperación con incremento de la
desigualdad en cada etapa. La “teoría del derrame” debe ser enterrada en el cementerio de los mitos
peligrosos, sin tumba ni flores.
El gobierno entrante se aleja decididamente de dicha teoría, en el sentido
que el crecimiento se pone al servicio de una agenda redistributiva. El objetivo central de la política económica,
de acuerdo a los planteos repetidamente explicitados, será el de retomar la senda de
crecimiento, después de una década de estancamiento, lo que, además del propio impacto positivo en el ingreso de los hogares, generaría los
espacios fiscales necesarios para sostener y apuntalar la matriz de protección
social, y en particular para reducir la pobreza infantil. La cuenta gruesa que
las nuevas autoridades tienen en mente es simple: como la presión fiscal está
cerca de una tercera parte del PIB, entonces por cada tres puntos de
crecimiento, se obtiene un punto de espacio fiscal. Por tanto, si Uruguay crece
el 3% anual, hay 1% del PIB cada año para desarrollar políticas públicas, sin
necesidad de incrementar la presión tributaria como porcentaje del PIB. Es un
esquema con un potencial distributivo considerable, que no genera la tensión
social y política de tener que alterar la estructura tributaria.
Aunque es un planteo que se aleja de la teoría del derrame en el aspecto
clave de que el crecimiento se pone al servicio de la matriz de protección, es
sin embargo similar en términos de la secuencia. Porque para que exista ese
espacio fiscal, hay que crecer. La pregunta evidente es qué pasa si no crecemos
como esperamos.
Este fue exactamente el nudo del último lustro de gobiernos de izquierda:
sin crecimiento, el Frente Amplio se quedó sin agenda distributiva, y tanto
la desigualdad como la pobreza entraron en una meseta de consecuencias
dramáticas. Es imprescindible contar con una agenda distributiva que pueda
operar en dos velocidades: acelerando considerablemente la caída de la pobreza
y la desigualdad cuando las condiciones de crecimiento lo permiten, y
permitiendo avances más modestos pero sustantivos cuando el crecimiento es más
lento.
Como decíamos antes, si hay crecimiento es todo más sencillo, porque no es
necesario que unos pierdan para que otros puedan ganar. Pero si no hay
crecimiento, la única forma de reducir la pobreza es mediante un proceso
redistributivo en el que los pobres ganan lo que pierde el resto. Esto
puede darse en la propia distribución primaria del ingreso (a nivel de las
empresas), porque suba el empleo y los salarios más sumergidos a costa de las
ganancias del capital y los salarios muy altos[iii].
Alternativamente, puede organizarse socialmente mediante mayor imposición a los
ricos para transferir ingresos a los pobres. Ambos mecanismos son importantes y
complementarios, pero es clave asumir que ambos deben estar en juego si nos
tomamos en serio el objetivo de erradicar la pobreza, y no como un objetivo
subordinado al de crecimiento.
Ahora bien, puede argumentarse que son las propias políticas
redistributivas (por ejemplo, algún tipo de binomio impuestos-transferencias)
las que justamente impidan crecer y entrar en la dinámica virtuosa de crecimiento
y distribución. Si ese es el caso, desplegar esas políticas equivale a darse un
tiro en el pie. La pregunta es, ¿hasta qué punto es eso cierto?
Una discusión con evidencia
Empecemos por explicitar algo que no por obvio debamos olvidar: en una economía
capitalista, se invierte si las condiciones de rentabilidad son las adecuadas[iv].
Es evidente que no hay un margen infinito para cobrarle impuestos al capital
sin que eso afecte el desempeño de la economía. Otro tanto podría decirse de
las decisiones de trabajo de las personas: si se les cobra impuestos
suficientemente altos sobre sus salarios, bien podrían tomar la decisión de
trabajar menos, y eso también repercute negativamente en el crecimiento.
Este tipo de intuiciones son las que están detrás del clásico trade-off entre eficiencia y equidad de
los manuales de economía. Uno puede hacer políticas redistributivas, pero esto
tiene un costo en términos de eficiencia (porque los agentes económicos alteran
sus decisiones, alejándose del “óptimo”) y por ende en el crecimiento.
Asumiendo que el efecto existe, la pregunta más importante es: ¿qué tan grande
es? O puesto de otro modo: ¿estamos cerca del punto en el que subir los
impuestos reduce el esfuerzo productivo de forma sustancial? Si uno escucha a la
mayoría de los comentaristas económicos en Uruguay, queda la impresión que el
efecto negativo sobre el crecimiento de cualquier acción redistributiva es tan
grande que la invalida como opción de política. Pero lo cierto es que la
evidencia, como señalaba Marcelo Bérgolo, es mixta.
Nuestra pregunta se reduce entonces a cuál es el cambio en variables
importantes para el crecimiento como ahorro, inversión u horas trabajadas, que
podemos llamar “respuestas comportamentales reales”, frente a cambios en los
impuestos[v].
Los últimos años han visto importantes avances en lo que sabemos sobre esto. En
lo que refiere a los impuestos al trabajo, los estudios clásicos encontraban
respuestas comportamentales grandes, es decir, cambios en lo que parecía ser el
esfuerzo laboral de las personas (Feldstein, 1995, 1999). Sin embargo, conforme
se incrementaba la rigurosidad de los estudios y su sofisticación metodológica,
esta imagen fue cambiando. Actualmente se reconoce que las respuestas son
moderadas y, en general, no son predominantemente respuestas reales, en el
sentido que no es que la gente trabaje menos horas, sino que emplean mecanismos
de evasión pero, sobre todo, de elusión fiscal para pagar menos impuestos[vi].
La evidencia para Uruguay en relación al IRPF-II, apunta en el
mismo sentido (Bérgolo, Burdín y otros, 2021, 2022).
¿Qué pasa con los impuestos al capital? Aquí hay que distinguir según
tipos. Donde parece haber más evidencia de un efecto negativo sobre el
crecimiento, es en relación a los impuestos a las empresas (el IRAE en el caso de Uruguay).
En general, los estudios basados en correlaciones muestran que su aumento se
asocia a menor inversión y crecimiento[vii].
Aunque escasa, la evidencia causal[viii]
apunta en el mismo sentido
Finalmente, la otra variedad son los impuestos no a los ingresos por
capital, sino directamente al patrimonio. Hay una gran variedad de estudios con
resultados disímiles en función del diseño de los impuestos
Una propuesta moderada para
este lustro
De la evidencia discutida en los apartados anteriores, podríamos decir que el
efecto de los impuestos sobre el crecimiento es modesto, y el de realizar
políticas redistributivas, en especial de erradicación de la pobreza infantil,
es robusto y duradero. Con esto en mente, ¿cómo podría lucir un paquete redistributivo moderado
para Uruguay?
Empecemos por los impuestos. Una agenda redistributiva para Uruguay tiene que usar impuestos directos de base amplia[xii], porque son los que más recaudan y tienen mayor efecto distributivo, pero con un foco marcado en el 1% más rico. Esto se debe a que incluso en el período de fuerte reducción de la desigualdad, la participación del 1% de más ingresos se mantuvo estable e incluso creció, lo que parece haber sido un patrón Latinoamericano. Lo mismo puede decirse para la concentración del patrimonio[xiii]. Las debilidades de la reforma tributaria para alcanzar adecuadamente al 1% es una de las principales lecciones aprendidas del proceso redistributivo reciente.
Del conjunto de los impuestos con potencial redistributivo claro,
descartemos por ahora el IRAE porque es donde la evidencia sugiere que el
riesgo de afectar el crecimiento es relativamente más alto[xiv].
Del resto, hay evidencia que indica que un impuesto al patrimonio de 1% al 1%
más rico, podría recaudar 1% del PIB, aun después de incorporar respuestas
comportamentales
Aun asumiendo que no se va a hacer todo al mismo tiempo, o que por
cualquier motivo la recaudación es menor que la que imaginamos, podemos decir
con cierta seguridad que es relativamente sencillo recaudar 1-1.5% del PIB adicionales
por medio de impuestos progresivos. Se puede hacer sin generar ningún
descalabro económico, y además esto nos seguiría ubicando aproximadamente en el
promedio de la recaudación que se espera para un país del desarrollo relativo
de Uruguay[xix].
Solo a los efectos de entender los órdenes de magnitud involucrados, y no
como propuesta concreta o como único destino de los recursos, pensemos qué
pasaría si destinamos ese monto transferencias monetarias. Uruguay tiene
montado un sistema de transferencias que cubre a la mitad de los menores del
Uruguay con una transferencia directa[xx].
Una simulación sencilla muestra que una inversión incremental de 1% del PIB en las
transferencias ya existentes, llevaría la pobreza al entorno del 6%, y la
pobreza en menores de 12 años al 10-12%. Estamos hablando, en ambos casos, de
una reducción muy sustantiva, que llevaría ambas variables a mínimos
históricos. De modo un poco más general, una inversión de un punto y medio del
PIB en una combinación de transferencias y políticas de empleo protegido
podrían llevar la pobreza monetaria infantil a menos de la mitad. De eso
estamos hablando.
Naturalmente, una reforma tributaria menos moderada, que permitiera
destinar mayores recursos a otras inversiones de efectos ampliamente documentados
sobre el crecimiento de largo plazo (como educación, investigación o ciencia y
tecnología) directamente nos ubicaría en una senda de desarrollo completamente
distinta. También hay también alternativas no tributarias, por ejemplo mecanismos de control democrático
directo de las empresas, que reduzcan la desigualdad sin reducciones de empleo
o inversión (al final del día, como señalaba una carta
de multimillonarios en favor de los impuestos al Foro de Davos de 2022, “it’s taxes or pitchforks”). Pero eso es materia de otra columna.
Un mandato ético, una
conversación rigurosa
La izquierda no puede darse el lujo de otro lustro sin mejoras
distributivas. Repetir la historia de 2015-2020 simplemente no es una opción.
La apuesta centrada en el crecimiento, después de otra “década perdida”, es más
que acertada, pero no puede estar todo subordinado a alcanzar el 3% de
crecimiento anual.
En esta columna argumenté que tenemos la oportunidad de reducir la
desigualdad y la pobreza sin comprometer nuestras posibilidades de crecimiento.
Lo argumenté en base a la mejor evidencia con la que contamos, la que, lejos de
la heterodoxia, es la que está sugiriendo la corriente principal de la economía
y se está publicando en las mejores revistas del campo.
Es cierto que la evidencia se revisa y cambia, y que los papers son, en el mejor de los casos, apenas una forma de conversar intentando ser rigurosos. Pero si de esta conversación
rigurosa surge que tenemos posibilidades de atender el mandato ético de reducir
la desigualdad en un país fuertemente desigual como Uruguay, creo que deberíamos
considerarlo seriamente. Pero quisiera además remarcar que más allá de los papers, hay que creer en la deliberación
pública, en la política y en la capacidad de las sociedades para ser audaces.
Las políticas más justas que conocemos y disfrutamos jamás fueron un regalo de
comisiones de expertos, ni de think tanks,
ni de artículos en revistas arbitradas. Fueron en todos los casos conquistadas
en procesos sociales infinitamente complejos, tremendamente conflictivos, siempre
contradictorios. Las y los expertos tienen un rol a jugar contribuyendo a un
debate serio, pero al final son las sociedades, y sólo ellas, quienes tienen
que reservarse el derecho a decidir qué tan desiguales e injustas están
dispuestas a ser.
[i] En esta columna en La Diaria hice un repaso relativamente más
cuidadoso que el que aquí se presenta sobre la evidencia disponible y lo que
implicaba para las acciones de un eventual primer año de gobierno del Frente
Amplio.
[ii] Ver Giaccobasso, M. (2024). “Growing Up Over the Social Safety Net: The
Effects of a Cash Transfer Program on the Transition to Adulthood”,
disponible aquí. Allí se muestra que el efecto se concentra
en quienes eran niñas cuando se desarrolló el Plan de Emergencia, quienes
retrasan la edad de su primer hijo, entran antes al mercado de trabajo y progresan
más en sus estudios, lo que redunda en ingresos marcadamente superiores al
dinero que se les transfirió cuando niñas, y el efecto es significativo hasta
casi alcanzar los 30 años de edad.
[iii] Vale decir que en la polémica sobre desindexación
de salarios, podría buscarse un giro distributivo. En efecto, si solo los
salarios más elevados se desindexan, es decir, se ajustan por debajo de la
inflación, podría operar una fuerza de reducción de la desigualdad en un
contexto de bajo o nulo crecimiento económico. Pero esto implicaría una especie
de desindexación progresiva conforme nos movemos a salarios más elevados, en
todo el entramado económico, y que además se extienda más allá de los salarios
(en la interpretación
de la medida que le da Marcos Soto), alcanzando además a los ingresos por
capital. Es un mecanismo muy complejo, pero teóricamente viable. No me parece
claro que sea, sin embargo, lo que nadie tenga en mente.
[iv] No hace falta ser
un predicador neoclásico para pensar en estos términos, el propio Marx en el El Capital decía que la "(…) tasa de ganancia es la fuerza motriz de
la producción capitalista; sólo se produce lo que puede producirse con ganancia".
[v] Hay otro tipo de
respuestas, como la evasión o la elusión fiscal. La primera implica actividades
ilegales, en tanto la segundo pasa por sacar el máximo provecho de cualquier
oportunidad que ofrezca la legislación tributaria para reducir la carga fiscal
a pagar. Estas respuestas son de la máxima relevancia a la hora de estimar la
potencial recaudación de los impuestos, pero no tienen por qué tener efectos
negativos sobre el crecimiento económico.
[vi] La literatura sobre este tema es vasta. Ver por
ejemplo trabajos clásicos Saez, Slemrod y Giertz
[vii] Djankov, Ganser, McLiesh,
Ramalho, y Shleifer
[viii] Cuando hablamos de “evidencia causal” o de “causalidad”, estamos
hablando de metodologías que logran aislar, de forma convincente, el efecto de
una variable A sobre otra variable B. Esto es algo distinto a decir, por
ejemplo, que cambios en A “se asocian a” o
“están correlacionados con” cambios en B, porque en todo caso quiere
decir que solemos observar que se mueven en ese sentido, pero no sabemos qué
causa a qué, o si hay otra fuerza operando que no podemos ver. En general, la
causalidad se logra establecer en contexto experimentales o, más común en
economía, cuando hay “experimentos o cuasi experimentos naturales”, que son
episodios reales que, por algún motivo, pueden ser utilizados utilizarlos como
si se tratara de experimentos de laboratorio.
[ix] El efecto sobre el empleo era sin embargo mucho menos claro y era sensible a las decisiones metodológicas de la estimación. La tesis de Maestría de Florencia Fliter, "Incentivos tributarios para la promoción de inversiones en Uruguay Efectos del Régimen de Promoción de Inversiones, según período, tras una década de implementación", apunta extiende temporalmente el análisis, con conclusiones similares.
[x] En el caso de
Colombia, se reduce la riqueza reportada en 7.7%, la que es desviada a paraísos
fiscales. Asimismo, las firmas reportan 22% menos activos (en aquellos que no
están sujetos a control por terceras partes) y los individuos inflan
artificialmente 35% sus pasivos para reducir la carga fiscal
[xi] Lo mismo puede decirse de variables asociadas al esfuerzo laboral
como los ingresos laborales, para los que estos trabajos no encuentran
evidencia. Ver también Seim
[xii] Dejo fuera de la discusión los impuestos indirectos y, en particular, el “IVA personalizado”, porque no hay un diseño claro sobre el que se pueda trabajar y, en todo caso, éste opera “después” de la redistribución de ingresos de impuestos y transferencias (cuando los hogares consumen), que es lo que estoy discutiendo. En cualquier caso, cualquier diseño que le quite regresividad al IVA (documentada en base a la última encuesta de Gastos e Ingresos en De Rosa, Isabella y otros (2025)), sin dudas contribuiría a una distribución más progresiva de la carga fiscal.
[xiii] Por una discusión sobre el 1%, ver esta
nota en la diaria, basada en Burdín y otros
[xiv] Esto no quita que, aún sin elevar la tasa de IRAE, sea necesario
revisar el vasto conjunto de exoneraciones, que alcanzan 1.5% del PIB, una
cifra más que considerable
[xv] La estimación surge del Informe de resultados del Programa de
Iniciación a la Investigación de CSIC, “Imposición a la herencia Análisis para
su implementación en Uruguay”, de Beatriz Rodríguez y Melisa Ronchi (2022) (presentación disponible aquí). Esta estimación está hecha de forma
cuidadosa, pero es conservadora, en particular, porque se basa en una encuesta
de riqueza que captura una fracción de la riqueza total del país, por lo que la
recaudación sería sustancialmente más grande. Por una comparación entre
agregados de riqueza en encuestas y en agregados macroeconómicos, ver Carranza,
De Rosa, y Flores
[xvi] Esto tiene la lógica de equiparar lo que pagan otros ingresos por capital como los alquileres, así
como de resolver así el problema de progresividad que genera el IRPF al capital
en el 1% y el 0.1% más rico, que es el único lugar de toda la distribución
donde los ingresos por capital predominan y por los que pagan una tasa efectiva más baja
que la que pagarían por trabajo. Por más detalles sobre este problema, ver Burdín, y otros
[xvii] Actualmente, recauda 0.8% del PIB. El cálculo es simplemente una regla
de 3 con la nueva tasa, descontando 20% de la recaudación por los efectos
comportamentales supuestos.
[xviii] La tasa óptima es aquella que maximiza la recaudación, y la
ecuación clásica surge de Diamnod y Saez
[xix] Recordemos
que no es el caso que Uruguay esté al tope de su presión fiscal. Uruguay tiene,
de hecho, levemente menos carga tributaria que lo que se esperaría dado su
nivel de desarrollo, en especial en impuestos directos (donde la brecha es de
6% del PIB) y que las tasas máximas de impuesto a la renta están 10 puntos
porcentuales más abajo que las del promedio de la OCDE
[xx] Porcentaje que
asciende al 80% si incluimos las transferencias indirectas que representan las
deducciones por hijo de IRPF.
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