Contribución inmobiliaria y precios: preguntas simples, respuestas complejas
La contribución inmobiliaria es el impuesto a la propiedad —es decir, a la tenencia de riqueza inmobiliaria— más relevante en Uruguay, especialmente para los inmuebles urbanos y suburbanos. No solo representa la principal carga impositiva para los propietarios, sino que también es una de las mayores fuentes de ingresos propios para las intendencias departamentales. Además, es uno de los pocos tributos que los Gobiernos Departamentales pueden modificar con total autonomía, lo que ha dado lugar a una gran diversidad en su aplicación.
Estos factores hacen de la contribución inmobiliaria un objeto de estudio particularmente interesante, sobre todo por su posible impacto en los precios que enfrentan los ciudadanos. ¿Los aumentos en este impuesto se trasladan a los alquileres? ¿Afectan los precios de venta de los inmuebles? Spoiler: la evidencia empírica sugiere que la respuesta no es obvia. Y así como en el cine los finales abiertos generan intriga, en economía las preguntas sin respuesta trivial despiertan el mayor interés.
En este artículo, abordo estos efectos desde dos enfoques distintos. Primero, analizo el impacto de la contribución inmobiliaria en los alquileres en Uruguay, basándome en un estudio reciente que realicé con foco en Canelones. En cuanto al efecto sobre los precios de venta, aunque aún no contamos con un estudio causal para Uruguay (estamos trabajando en ello), presento evidencia sobre el impacto de un impuesto equivalente en Santiago de Chile. Finalmente, planteo algunas preguntas clave para repensar este tributo en el contexto de debates recientes.
Vamos por partes.
PARTE 1. Contribución y gráficas
Para que me crean la aseveración de lo importante de la contribución inmobiliaria urbana y sub-urbana (a partir de ahora la contribución), les muestro unas gráficas con datos que proporciona OPP y corresponden a las finanzas departamentales del año 2023.
Las imágenes muestran dos fotos similares: el peso que tiene la contribución sobre los ingresos de las Intendencias, una sobre los ingresos totales y la otra sobre los ingresos propios (es decir sin contar transferencias del gobierno central). La conclusión salta a la vista: la importancia de este impuesto varía enormemente según el departamento. Y ahí está el problema. Una hipótesis es que la total autonomía de los gobiernos departamentales ha llevado a un uso discrecional de la contribución, no sólo como instrumento fiscal, sino también como herramienta política.
A pesar de la heterogeneidad, la recaudación por contribución sigue siendo una fuente clave de ingresos para políticas departamentales. No hace falta ser un estratega brillante para ver que, si una intendencia quiere mejorar su recaudación, puede modificar este impuesto y mover la aguja de sus finanzas. Pero eso, quizás, sea tema para otro artículo.
PARTE 2. Contribución y alquileres
Para los propietarios de viviendas en alquiler, esta propiedad representa una fuente de ingresos y una forma de ahorro, por lo que los impuestos que gravan la tenencia de una propiedad alteran el equilibrio del mercado de alquileres de distintas maneras. Uno de los mecanismos clave identificados en la literatura es que, en el corto plazo, un aumento de impuestos reduce el ingreso neto que los dueños esperan obtener, lo que llevaría a los propietarios a trasladar parte de este costo a los inquilinos mediante un alza en los alquileres.
El impacto final de estos impuestos depende en gran medida de factores institucionales, como las regulaciones del mercado inmobiliario, la velocidad de ajuste de la oferta (qué tan rápido aparecen nuevas casas y apartamentos) y el poder de negociación de los arrendadores. Si bien la evidencia empírica es aún limitada, estudios en distintos contextos han encontrado que aumentos en los impuestos a la propiedad han llevado a incrementos en los precios de los alquileres. En un contexto global marcado por el aumento de los precios de alquiler, la relación entre la contribución inmobiliaria y los alquileres cobra especial relevancia.
Para analizar cómo los impuestos a la propiedad afectan el mercado de alquileres, realicé un estudio donde aproveché un caso concreto en Uruguay: en 2011, la Intendencia Departamental de Canelones, junto con la Dirección Nacional de Catastro (DNC), llevó a cabo una actualización masiva del valor catastral de las viviendas (monto imponible de la contribución). Este reajuste, que alcanzó a más del 80% de las propiedades y elevó en promedio un 21% su valor, generó un incremento en la base imponible de la Contribución Inmobiliaria Urbana y Suburbana (CIUS). La actualización realizada en Canelones ofrece una oportunidad única para estudiar el efecto de un cambio impositivo de gran magnitud dentro de un mismo departamento, funcionando como un cuasi-experimento natural.
Encuentro que el aumento impositivo en Canelones tuvo un efecto sobre el precio de los alquileres: entre 2012 y 2019 los alquileres aumentaron 9,3% al compararse las viviendas afectadas respecto a ellas mismas sino hubieran atravesado el aumento impositivo (la magia de los métodos cuasi-experimentales en economía). Sin embargo, el impacto no fue inmediato, la diferencia se vuelve estadísticamente significativa recién a partir de 2015, y desde entonces el efecto se intensifica cada año. Este patrón es consistente con la regulación del mercado de alquileres en Uruguay, donde los contratos tienen una duración mínima de dos años y los propietarios solo pueden iniciar procesos de desalojo después del cuarto año. Es decir, la transmisión del impacto impositivo al inquilino se dio de manera progresiva, a medida que los propietarios adaptaron los precios en cada renovación contractual.
Para ver más sobre este trabajo se puede acceder directamente a él aquí o a una nota que escribí para la diaria aquí.
PARTE 3. Contribución y precios de venta
Giro 1: cambio de personaje
En esta parte la trama se complejiza porque nuestro personaje principal (Uruguay) sale de escena por un rato. Si bien estamos trabajando para ello, aún no hay evidencia que vincule contribución y precios de venta para Uruguay, pero podemos entrar en el terreno de ver otros casos y ensayar paralelismos.
Cuando los impuestos o los servicios públicos cambian, el precio de las viviendas también puede hacerlo. Este fenómeno, conocido como capitalización del impuesto a la propiedad, ocurre cuando un aumento en los tributos reduce el valor de los inmuebles. Es decir, mayores impuestos elevan el costo de ser propietario, lo que puede traducirse en una caída del precio de las viviendas ya que se vuelven menos atractivas. La teoría de Tiebout (1956) sostiene que las familias eligen dónde vivir según la combinación de impuestos y servicios públicos que ofrece cada localidad. Oates (1969) amplió esta idea al demostrar que los impuestos pueden tener dos efectos contrapuestos: por un lado, reducen el valor de las viviendas al aumentar los costos para los dueños (capitalización); por otro, si esos recursos mejoran los servicios públicos, los valores inmobiliarios pueden subir [1].
La evidencia causal sigue siendo escasa y los resultados, en muchos casos, son contradictorios, aunque una mayoría respalda la hipótesis de capitalización, es decir, mayores impuestos conducen a menor valor inmobiliario. En este marco, un estudio que realicé para Santiago de Chile revela un fenómeno relativamente inesperado: las propiedades que pagan contribución inmobiliaria tienden a venderse a precios más altos que aquellas exentas del impuesto, incluso considerando variables de acceso a bienes y servicios públicos.
Giro 2: El enigma del precio más alto
¿Por qué pagar contribución aumenta el precio de venta? Aunque parezca contraintuitivo, la explicación puede estar en la teoría de los mercados con información asimétrica. En un contexto donde los compradores no conocen con certeza la calidad de una vivienda, el hecho de que una propiedad pague contribución puede actuar como un sello de calidad. Es decir, si una vivienda está gravada con este impuesto, los compradores pueden percibir como más valiosa que una que no lo está.
Esta explicación radica en factores inobservables que influyen en la percepción del comprador. En mercados donde existe incertidumbre sobre las características de una propiedad (como calidad constructiva o ubicación), el hecho de que un inmueble pague contribución inmobiliaria puede actuar como un "sello de calidad". Los compradores interpretan este impuesto como una señal positiva, asociada a una mayor valoración por parte de agentes externos no involucrados directamente en la transacción.
La conclusión no nos da una respuesta inequívoca sobre qué pasaría en Uruguay, pero trae un elemento novedoso al debate para las implicancias de políticas. Las autoridades podrían aprovechar el efecto señalizador del impuesto a la propiedad para corregir ineficiencias del mercado, especialmente en zonas donde la asequibilidad y la falta de información son problemas críticos. Medidas como incentivos fiscales específicos o certificaciones vinculadas al cumplimiento tributario podrían reforzar la confianza en el mercado y reducir la incertidumbre, equilibrando al mismo tiempo los objetivos de equidad y recaudación. No obstante, estas estrategias deben diseñarse con cuidado para evitar agravar desigualdades o problemas de acceso a la vivienda.
Más sobre este trabajo, metodología y otros resultados se puede leer acá.
PARTE 4. Contribución y reflexiones finales
Los impuestos a la propiedad inmobiliaria enfrentan crecientes cuestionamientos a nivel mundial, especialmente en lo que respecta a su pertinencia, impacto en los mercados y progresividad. Estos debates se intensifican en el contexto de la crisis de acceso a la vivienda que afecta a diversas regiones. Ignorar estos desafíos no es una opción viable.
En Uruguay, la contribución inmobiliaria es un instrumento clave de recaudación para las Intendencias Departamentales, pero su diseño presenta desafíos en términos de equidad y eficiencia. La autonomía de cada intendencia para definir tasas y exenciones puede generar inequidades territoriales, lo que sugiere la necesidad de establecer criterios comunes para reducir disparidades y brindar mayor previsibilidad a los contribuyentes. Además, la discrecionalidad en la concesión de exoneraciones y la condonación de deudas puede generar incertidumbre y trato desigual entre contribuyentes, lo que refuerza la necesidad de mecanismos homogéneos y transparentes.
Aunque se considera un impuesto progresivo sobre la riqueza, su implementación puede tener efectos no deseados, como el encarecimiento de la vivienda para hogares de menores ingresos. Un sistema mal diseñado podría, paradójicamente, dificultar el acceso a la vivienda formal y acentuar desigualdades en lugar de reducirlas [2].
Para avanzar hacia un sistema más eficiente y justo, Uruguay podría beneficiarse de una reforma integral de su sistema tributario inmobiliario, incorporando principios de transparencia, equidad interdepartamental y progresividad efectiva. Mejorar la calidad de la información utilizada para su cobro y vincularlo con la riqueza real de los contribuyentes permitiría optimizar la percepción pública del impuesto [3]. La experiencia de Chile, con la aplicación de una sobretasa basada en el total de propiedades de un individuo, ofrece un ejemplo de cómo fortalecer el carácter redistributivo del tributo al rastrear la riqueza inmobiliaria de la persona.
En definitiva, los efectos económicos de la contribución inmobiliaria son complejos y multifacéticos. Comprender su interacción con el mercado es esencial para diseñar políticas públicas más justas y sostenibles.
Joaquín Toledo [4]
[1] La pregunta sobre impuestos a la propiedad y valor de las propiedades tiene larga data, contraposición de posturas, buenos y malos argumentos, invito a consultarme si se quiere profundizar. La evidencia empírica moderna lejos de saldar el debate, está dejando más preguntas que respuestas.
[2] Este efecto mostraron Biderman y Batista (2018) cuando estudiaron una reducción del impuesto a la propiedad a los inmuebles de menor valor en San Pablo.
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
