Feminicidio en Uruguay: evidencia disponible e implicaciones para su penalización

El concepto de feminicidio (o femicidio) proviene de la tradición sociológica feminista, y se utiliza para explicar los homicidios de mujeres por razones de violencia de género[i]. A nivel operativo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por su nombre en inglés), distingue entre los homicidios de mujeres a manos de parejas y aquellos causados por familiares[ii]. En Uruguay, las cifras oficiales son compiladas por el Ministerio del Interior (MI), que distingue entre asesinatos de mujeres a manos de parejas y ex-parejas y los provocados por familiares. 

En esta nota, comienzo analizando la situación de Uruguay en comparación a otros países de la región. Luego, describo la evolución de la tasa de denuncias policiales de homicidios en Uruguay: la tasa de homicidios según sexo de la víctima y la tasa de feminicidios de mujeres de 15 años o más entre 2012 y 2016. Finalmente, discuto las implicaciones de este análisis en relación al proyecto de ley que tipifica el feminicidio como agravante del homicidio, el cual fue aprobado por unanimidad en la Cámara de Senadores y se encuentra en discusión en la Cámara de Diputados[iii].

1. Feminicidio en América Latina: la situación de Uruguay

Según datos de UNODC, en 2012, las Américas ocuparon el segundo puesto mundial en relación a la tasa de feminicidios cada 100.00 habitantes. La región con mayor prevalecía fue África (2,5) y la menor, Europa (0,9)[iv]. En la Fig. 1 se presenta la tasa de feminicidios cada 100.000 mujeres para los países de América Latina sobre los cuáles la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) cuenta con información. En términos relativos, Uruguay ocupa una posición intermedia respecto a otros países de la región. La misma tasa calculada sobre el total de mujeres de 15 años o más confirma este diagnóstico[v]. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los países con mayor prevalencia de feminicidios de la región tienen tasas superiores a 10 cada 100.000 mujeres, y que no se cuenta con información sobre países como México o Brasil. Por otra parte, la situación relativa de Uruguay en comparación con Argentina y Paraguay no es sustantivamente diferente. Finalmente, la tasa de feminicidio de Uruguay no es significativamente mayor a la del resto de las regiones del mundo, con la excepción de Europa. El hecho de que Uruguay no constituya un caso excepcional respecto al problema global de feminicidio, sumado a que presenta valores intermedios en una de las regiones más violentas del mundo, es una objeción considerable a la tesis de que el país padece de un problema estructural en materia de violencia de género.

Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL

2. Mujeres víctimas de homicidio y feminicidio en Uruguay: 2012 – 2016

Para entender mejor el problema del feminicidio en Uruguay, es importante considerar la evolución de la tasa de denuncias policiales de homicidios consumados cada 100.000 habitantes entre 2011 y 2016. Como se observa en la Fig. 2, en 2012 y en 2015, se registran incrementos considerables en la cantidad de denuncias de homicidios. En 2012, se produce un incremento del 35% en relación al año anterior, mientras que en 2015 se llega al máximo de denuncias (293), representando un incremento del 10% respecto al año anterior.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.

Al analizar los homicidios según sexo de las víctimas cada 100.000 habitantes de cada sexo (Fig.3), se observa que los homicidios de mujeres no siguieron la tendencia general: la cantidad de mujeres asesinadas se incrementa entre 2012 y 2013, se mantiene elevada hasta 2015, y en 2016 disminuye a niveles similares a los de 2011 - 2013.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.

Esto nos lleva a considerar la evolución de la tasa de feminicidio según la relación con el victimario (Fig.4)[vi]. Para los años en que la tasa de homicidios de mujeres fue baja (2012 y 2016), la tasa de feminicidio también lo fue. Sin embargo, en 2014, el número de homicidios de mujeres es elevado, pero el valor de la tasa de feminicidio se encuentra próximo a los de 2012 y 2016. Al considerar la variación de las muertes ocasionadas por familiares, no se observa asociación con la de las tasas de feminicidio u homicidio de mujeres. Sin embargo, se aprecia que la variación de los feminicidios se corresponde parcialmente con la evolución de feminicidios por parejas o exparejas. En otras palabras, el concepto de feminicidio tiene una utilidad analítica cuestionable, en tanto su variación sólo está determinada por uno de sus dos componentes: los homicidios de mujeres ocasionados por parejas o exparejas.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.

3. Implicaciones para la penalización del feminicidio en Uruguay

Al considerar el problema del feminicidio en Uruguay respecto a la región, se observó que su posición relativa es intermedia en comparación a otros países de América Latina y también, que no es un caso excepcional a nivel mundial. Por otra parte, al examinar la evolución de las denuncias de homicidios por sexo, y la de feminicidio, se concluye que el concepto de feminicidio tiene un valor analítico cuestionable en la interpretación de las variaciones de la tasa de homicidios de mujeres, ya que, en los años analizados, sólo uno de sus componentes se asocia con su variación total.

Como mencionamos anteriormente, el parlamento uruguayo está cerca de aprobar una modificación al Código Penal, por la cual se tipifica al feminicidio como un agravante del delito de homicidio. Esto parece razonable, considerando que el feminicidio no es un tipo sustantivamente diferente al de un homicidio intencional: simplemente se le suma el componente de violencia de género. Cabe preguntarse si esto es una medida adecuada al problema de la violencia letal de género en el país. Si Uruguay no representa un caso excepcional de violencia estructural de género, y si el feminicidio es un término que enmascara los homicidios de mujeres por parejas o exparejas, la respuesta es no.

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[i] Para una revisión de la historia del término y sus implicaciones legales, véase: http://www.nomasviolenciacontramujeres.cl/wp-content/uploads/2015/09/P.-Toledo-Libro-Feminicidio.compressed.pdf

[ii] UNODC. 2013. Global Study on Homicide. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/GSH2013/2014_GLOBAL_HOMICIDE_BOOK_web.pdf

[iii] Disponible en: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/D2017050671-003993957.pdf#page=

[iv] Al respecto, véase: https://unstats.un.org/unsd/gender/Mexico_Nov2014/Session%203%20UNODC%20ppt.pdf

[v] Al respecto, véase: http://oig.cepal.org/es/indicadores/feminicidio

[vi] En este caso, debe tenerse en cuenta que se trata de valores calculados cada 100.000 mujeres de 15 o más años.

“Mi hijo el docente”

      "Education" por IowaPolitics.com, bajo licencia CC BY-SA 2.0.

Nota de Gabriela Sicilia

Cuando vi que las dos notas previas a la mía (y que aprovecho para recomendar su lectura si aún no lo han hecho [1],[2]) hacían referencia a temas educativos, lo primero que pensé fue si sería buena opción cambiar el tema de esta nota. Supongo que por temor a aburrir “otra vez con el mismo tema…”. Por otra parte, también pensé que el hecho de que tres personas decidiéramos reflexionar sobre distintos aspectos del sistema educativo en el mismo momento del tiempo (en el que no ha sucedido ningún evento particular para que se destaque en los medios), un indicador de su relevancia. Así que seguí adelante con la idea.

¿Por qué quería hablar de Educación? Básicamente por aquello de que la educación es el futuro del país. Y aunque a algunos les podrá sonar a cliché, existen numerosos estudios a nivel internacional que reportan evidencia empírica consistente acerca del impacto positivo que tienen los logros educativos sobre las tasas de crecimiento y desarrollo económico de los países[1]. En efecto, la cantidad de años y la calidad de la educación que reciben las personas a lo largo de su vida son determinantes de su bienestar futuro, ya que individuos más y mejor formados disponen en promedio de mejor acceso y adaptación al mercado laboral y mayor remuneración. Por tanto, parece claro que la meta nacional sea disponer en un futuro de una población con mayor y mejor nivel de estudios.

Sin embargo, Uruguay parecería no ir por buen camino. En los últimos años se observa un deterioro sostenido en los resultados educativos (especialmente la educación secundaria pública), alejándonos no sólo de los países desarrollados sino también del desempeño de la región[2]. La situación es aún más alarmante si nos comparamos en términos de desigualdad educativa. Si bien según datos de la Comisión Económica Para América Latina  somos el país con menor desigualdad de ingresos en la región, nos llevamos el primer premio en materia de desigualdad educativa según el último Informe PISA de 2015[3], esta parecería ser una mala noticia.  ¿Qué hacer? Diversas líneas de acción que podrían contribuir a mejorar la situación actual han sido propuestas y discutidas en diversas instancias [1][2][3]. En esta nota voy a centrarme en una de las líneas de acción que considero necesaria (pero no suficiente) para transformar la educación: hacer más atractiva a la profesión docente.

Los maestros y profesores son el insumo principal del proceso educativo, tanto desde el punto de vista presupuestario[4] como productivo, pues son ellos quienes influyen directamente en el desarrollo de las habilidades cognitivas y no-cognitivas de los estudiantes[5]. Por tanto, la calidad y motivación de los docentes son clave a la hora de analizar la calidad del sistema educativo. En este contexto, tiene sentido preguntarse cuál es la situación actual en Uruguay. Algunas cuestiones interesantes de abordar son ¿Es atractiva la profesión docente? ¿Cuáles son las condiciones laborales de los docentes? ¿Es una profesión socialmente valorada? ¿Están motivados los docentes? ¿Cuál es el nivel de desempeño de los docentes? ¿Cómo identificar a los buenos docentes? ¿Cómo recompensa el sistema a los buenos docentes?, entre otras.

En Uruguay la profesión docente no parece atractiva. En efecto, año tras año se observa al inicio del curso académico escasez de docentes en enseñanza primaria y media[6], así como una alta proporción de profesores no titulados en educación media. Mucho se ha discutido sobre esto, pero menos atención ha recibido un aspecto que ocupa un lugar cada vez mayor en el debate social y político educativo a nivel internacional: la capacidad de atraer a los mejores estudiantes (en secundaria) a la profesión docente. En efecto, esta ha sido la apuesta en muchos de los países que han obtenido mejoras sustantivas en las evaluaciones internacionales[7]. En Uruguay, por el contrario, los mejores estudiantes optan por otras carreras profesionales, por supuesto más atractivas tanto en términos económicos como en prestigio social. Tal y como evidencian Boado, M. y Fernández, T. (2010) en su investigación “Trayectorias académicas y laborales de los jóvenes del Uruguay. El panel PISA 2003-2007”, “Los institutos de formación docente de la Anep reclutan una población académicamente menos competente…”.[8] Y más adelante señalan, “La Udelar capta a los estudiantes promedio y los institutos terciarios de formación docente a aquellos estudiantes con bajo promedio.” Creo que esta evidencia, es preocupante. Si retomamos la idea que “la educación es el futuro del país”, parece razonable pensar que el reto para el futuro, debería ser no sólo atraer a más estudiantes a la profesión docente, sino también atraer a los mejores. Para ello, creo que es necesario trabajar al menos en dos direcciones: mejorar el estatus económico y ‘profesionalizar’ la carrera docente.

Está claro que uno de los principales factores que afecta a la decisión de los individuos a la hora de escoger una profesión es el estatus económico y el prestigio social. En este sentido, la profesión docente no sería una buena opción. El salario ajustado (incluyendo las horas de trabajo en el hogar y descontando el período de vacaciones) de los docentes, es en promedio, un 43% inferior al ingreso de otros profesionales[9]. Es evidente que para atraer y retener a los mejores docentes es necesario reflejar el valor de su trabajo en su salario. Diversos caminos alternativos al “aumento generalizado” se han sugerido para mejorar los ingresos de los docentes (por ejemplo, el reconocimiento y extensión de horas de trabajo fuera del centro como se plantea aquí o aquí), con lo cual no voy a profundizar en ello. Lo que sí quiero destacar es que, si bien mejorar del estatus económico para hacer más atractiva a la profesión es una condición necesaria, no es suficiente. Es imprescindible acompañarla de otros instrumentos que permitan seleccionar, retener y compensar a los buenos docentes a lo largo de su carrera. Básicamente, lo que podríamos llamar ‘profesionalizar’ la carrera docente a través de mejorar los actuales sistemas de selección, evaluación, incentivos y promoción de los docentes.

En cuanto al proceso de selección docente, la principal carencia está en enseñanza secundaria donde la selección sólo se basa en méritos (también se incluyen las evaluaciones de años previos si el docente tiene experiencia), pero no se incorporan pruebas de oposición de acceso (como por ejemplo impartir una clase sobre un tema específico seleccionado aleatoriamente el día de la prueba). Incorporar pruebas al proceso de selección insume más tiempo que sólo evaluar méritos, con lo cual el controvertido sistema actual de selección de horas ‘sueltas’ que se produce año tras año debería modificarse. Avanzar hacia la propuesta de implementar cargos docentes asociados a un único centro educativo (como en primaria), sería un camino deseable.

En cuanto a la evaluación docente, los sistemas actuales están basados únicamente en la evaluación de directores e inspectores externos, y salvo excepciones, en la práctica existe muy poca variabilidad en las evaluaciones de los docentes (con lo cual tiene poco valor real). La experiencia internacional ha demostrado que también es importante incorporar otras medidas basadas en el rendimiento de los alumnos, así como evaluaciones basadas en la observación de pares (es decir, de otros docentes dentro del mismo centro). Este último aspecto, además de contribuir a la evaluación de los docentes, permitiría a los docentes ‘evaluadores’ aprender de otras experiencias y buenas prácticas docentes.

Igual o más importante que el diseño del sistema de evaluación, es cómo y para qué utilizar esa información, es decir el sistema de incentivos y de reconocimiento de los docentes. Actualmente, las decisiones a la hora de contratar, retener, compensar, ascender o despedir docentes no consideran su nivel de desempeño, sino que dependen básicamente de los años de experiencia. Con lo cual, a la larga ‘hacer las cosas bien o mal’ básicamente, ‘da lo mismo. Este es sin dudas un muy mal sistema de incentivos, en cualquier profesión (y si me apuran, en cualquier ámbito de la vida). Por tanto, es sustancial implementar un sistema de incentivos adecuado que tomando como base la información sobre los méritos de desempeño, permita identificar y recompensar a los buenos docentes, así como identificar aquellos docentes que sistemáticamente (un mal año pueden tener todos, pero no de forma continua) presentan un desempeño pobre e instrumentar mecanismos de mejora o salida del sistema.

Por último, quisiera comentar tres aspectos importantes. En primer lugar, para tomar decisiones adecuadas es necesario disponer de mayor información de gestión en los centros educativos y de medición del desempeño de los estudiantes y docentes. Este es un aspecto en el que Uruguay presenta un rezago muy importante. Si bien en la última década se ha expresado el interés y preocupación por este aspecto por parte de las autoridades educativas, poco se ha avanzado al respecto. En segundo lugar, incrementar el estatus económico de la carrera docente requiere invertir más recursos económicos. Eso es un problema, ya que vivimos en un contexto de recursos limitados y demandas múltiples. Por tanto, la pregunta lógica es ¿de dónde podríamos sacar más recursos? Tal y como sucede en nuestra economía doméstica, tenemos básicamente tres alternativas: ser más eficientes en nuestros gastos, redistribuir los recursos o pedir dinero prestado. Para esta última opción, lo adecuado sería evaluar si la tasa de rentabilidad del proyecto en el mediano plazo supera el tipo de interés de la deuda. Parecería que sí ¿no? Por último, quería hacer referencia a la dificultad de implementar cambios y el fracaso sistemático a la hora de implementar reformas estructurales en el sistema educativo uruguayo por falta de participación (o la resistencia) de algunos agentes involucrados en el proceso educativo. En este sentido, el papel de los docentes es fundamental, y este es el mayor desafío en el actual contexto nacional. La mayoría de docentes desearía una mejora en el estatus económico y social de su profesión, y sobre todo, que se les recompense por su esfuerzo y su buen desempeño. Y eso requiere cambiar y moverse de la ‘zona de confort’ actual.

En suma, para mejorar la calidad de la educación se necesitan a los mejores, y en las condiciones actuales, los mejores no se dedicarán a la profesión docente. Si bien la decisión de ser profesor depende de diversos factores individuales (por ejemplo, el placer de trabajar con niños y jóvenes, de compartir conocimiento, entre otros), parece claro que el estatus económico y social son determinantes. El objetivo a largo plazo debería ser, que más y mejores estudiantes quisieran ser docentes en el futuro, y que mediante el desarrollo de políticas públicas adecuadas que promuevan un sistema educativo competitivo, sea posible formar, seleccionar y retener en la profesión a los más capaces y motivados. En definitiva, que sea un orgullo decir “Mi hijo el docente”.

Agradezco a Federico Sicilia por sus comentarios y aportaciones. Las opiniones vertidas son de mi entera responsabilidad. 

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[1] Por ejemplo, véase Barro, R. y Lee, J.W. (2012) “A new data set of educational attainment in the world, 1950–2010”, Jorunal of Development Economics ó Hanushek, E. y Woessmann, L. (2012) “Do better schools lead to more growth? Cognitive skills, economic outcomes, and causation”, Journal of Economic Growth.

[2] “Informe sobre el estado de la educación 2015-2016”, INEEd. Disponible en https://www.ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html

[3] http://www.razonesypersonas.com/2016/11/uruguay-primero-en-desigualdad-educativa.html?m=1

[4] En 2015 los salarios docentes representan el 85% del presupuesto de ANEP.

[5] En la última década, numerosos estudios internacionales han evidenciado que existen diferencias considerables en el desempeño de los profesores, y que estas diferencias tienen un impacto sustancial sobre los alumnos, no sólo sobre su rendimiento académico (por ejemplo, Hanushek, E. y Rivkin, S. (2012) “The distribution of teacher quality and implications for policy”, Annual Review of Economics), sino también sobre sus ingresos en el largo plazo (Chetty, Friedman y Rockoff, (2011) “The long-term impacts of teachers: Teacher value-added and student outcomes in adulthood”, NBER wp17699).

[6] https://www.ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html

[7] Auguste, B. G., Kihn, P., y Miller, M. (2010). “Closing the talent gap: Attracting and retaining top-third graduates to careers in teaching: An international and market research-based perspective”. McKinsey.

[8] En las carreras docentes los estudiantes tienen casi medio desvío estándar menos (en las competencias de lectura y matemáticas que mide PISA cuando los alumnos tenían 15 años), que en otras carreras universitarias.

[9] INEEd (2016) “Los salarios docentes: comparación en el contexto nacional”, Montevideo.

La excepcionalidad uruguaya: ¿Qué hace única a nuestra educación?

Unchain me! de Vince Alongi: Attribution 2.0 Generic (CC by 2.0)

En este artículo quiero insistir en el retraso relativo que tiene Uruguay en temas educativos y discutir algunos caminos para mejorar. En primer lugar, planteo que los desempeños educativos de Uruguay están muy por debajo de lo que sería esperable. Varios indicadores educativos muestran nuestro rezago respecto a países con similares niveles de desarrollo humano y muestran que, a diferencia de esos países, Uruguay ha fracasado en la universalización de la enseñanza secundaria. Espero que aumentar nuestra conciencia sobre este hecho contribuya a que nos preocupemos aún más, y ojalá nos ocupemos urgentemente, por reformar nuestra educación. En segundo lugar, quiero discutir cuáles son algunos de los factores que diferencian a nuestro sistema educativo, y que por tanto nos pueden ayudar a identificar potenciales caminos para mejorar. En otras palabras, ¿qué cosas son las que casi todo el mundo está haciendo diferente a nosotros?

La excepcionalidad uruguaya, y el fetiche de Finlandia. El primer punto a tener en cuenta cuando queremos intentar entender los resultados educativos, es que los factores explicativos de primer orden son los del contexto socioeconómico de los estudiantes, seguidos luego por las características del sistema educativo. Los estudiantes con padres más educados y de más recursos suelen tener mejores desempeños, y esto es cierto tanto en la comparación entre estudiantes como en las comparaciones entre países. Por ese motivo, tomar a Finlandia como el ejemplo a seguir por Uruguay es como comparar peras con manzanas, ya que las estrategias que funcionan para los estudiantes del contexto finlandés no necesariamente van a funcionar para nuestros estudiantes. Es más realista y útil comparar a Uruguay con países de similar desarrollo relativo, tanto en la región como en el mundo.

En este sentido, en múltiples indicadores podemos comprobar que Uruguay está peor que países con similar desarrollo humano. Por ejemplo, los gráficos que presento abajo comparan a Uruguay con otros 16 países de similar Índice de Desarrollo Humano (IDH) [i], y muestran que somos casi el peor del grupo en años de educación alcanzados por nuestros jóvenes. Ya que los contextos de nuestros estudiantes son a grandes rasgos similares a los de los estudiantes de esos países, esto nos permite focalizarnos en comparar nuestros sistemas educativos para comprender las diferencias que tenemos en los resultados con esos países.

Fuente: PNUD (2010). Ver nota [i].

Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].

En comparación con estos países de similar IDH que Uruguay, 40 años atrás nuestra población tenía uno de los niveles más altos de nivel educativo. Sin embargo, mientras que el resto de los países lograron avanzar significativamente en aumentar el porcentaje de la población con secundaria completa, Uruguay en las últimas cuatro décadas fracasó en la universalización de la educación secundaria. Nuestro rezago ya se observa en la transición de primaria al primer nivel de secundaria, empeora en los niveles de culminación del primer ciclo de secundaria, y se manifiesta en extremo en las bajísimas tasas de culminación de secundaria [ii].

Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].

¿Qué hacemos diferente? La literatura de la economía de la educación separa dos tipos de factores explicativos de los desempeños educativos: los recursos, es decir cuántos y qué calidad de recursos materiales y humanos dedicamos a la educación, y los factores institucionales, es decir cómo se organiza el sistema educativo y cómo se utilizan los recursos para generar incentivos a mejorar [iii]. Los recursos que se dedican a la educación son obviamente un tema relevante, pero creo que el debate ha estado centrado mucho en ellos y ha dejado de lado los factores institucionales, que son de igual o mayor importancia [iv]. En general, la evidencia internacional no ha encontrado que se obtengan mejoras sustantivas en los rendimientos académicos sólo incrementando el gasto por estudiante, sin cambiar también factores del diseño institucional [v]. En lo que sigue discuto algunos de los factores institucionales que la evidencia empírica ha mostrado como más determinantes para lograr mejoras de los desempeños, y en los cuales Uruguay se distancia claramente del contexto internacional.

Autonomía. En muchos aspectos, los agentes locales (profesores, directores, estudiantes y padres), pueden tener mejor información sobre las necesidades y capacidades que tienen sus centros educativos que las autoridades centrales. Entonces, otorgar mayor autonomía de decisión a los centros educativos puede conducir a una gestión más eficiente y una mejor adecuación a las necesidades de los estudiantes. La autonomía se puede dar en diferentes dimensiones (no necesariamente en forma simultánea) y con diferente profundidad: en la gestión de recursos (por ej. para mejoras de infraestructura, proyectos y actividades, etc.), en la gestión del plantel docente (contrataciones, ascensos, despidos), y en la gestión académica (desde actividades extracurriculares y proyectos integradores, hasta propuestas programáticas). Entre los 42 países que participaron en al menos tres de las cuatro ediciones de las pruebas PISA, en 2009 Uruguay estuvo entre el 10% de países con menor grado de autonomía en cuanto a decisiones académicas, así como en la gestión de recursos, y estuvo entre el 30% con menor grado de autonomía en decisiones sobre el personal, incluso cuando en estos indicadores se incluyó tanto a públicos como privados [vi].

Sin embargo, otorgar mayor autonomía a los centros educativos está lejos de ser una receta infalible. Una mayor descentralización de las decisiones puede llegar a ser contraproducente si las capacidades locales son muy débiles y dispares, y si no se toman medidas para asegurar que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar, pudiendo llevar a una agudización de las desigualdades preexistentes. Por este motivo, el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros educativos depende en gran medida de que se vean acompañadas por la generación de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas o accountability.

Rendición de cuentas: generar información. Los lugares donde la descentralización se ha visto acompañada de mejores resultados son aquellos que combinan la autonomía con mecanismos de monitoreo y sistemas de incentivos [vii]. Para ello lo primero que necesitamos es generar información sobre los desempeños académicos (pruebas estandarizadas) y sobre la actuación y los recursos con los que cuentan los centros educativos (por ejemplo formación docente y cumplimiento de asistencia). Sin embargo, en Uruguay este tipo de información es extremadamente escasa. Hasta el momento sólo se han realizado pruebas estandarizadas nacionales en el nivel de educación primaria, y muy poca de esta información se hace pública [viii]. Tampoco se publican sistemáticamente estadísticas básicas sobre repetición, abandono e inasistencia, ni sobre las características y cumplimiento de los docentes a nivel de centro educativo o regional, e incluso la información a nivel más agregado es escasa.

Rendición de cuentas: utilizar la información para generar incentivos correctos. De acuerdo con la información recolectada por PISA, Uruguay está entre los países que menos utilizan los resultados de evaluaciones para comparar entre centros y entre barrios o regiones, para mejorar los programas y métodos didácticos, y para el monitoreo de docentes. Existen variadas formas de implementar esquemas de incentivos que utilicen la información sobre los estudiantes y docentes para generar incentivos a la mejora. Se pueden implementar incentivos positivos que recompensen y estimulen a los directores y docentes que logren mejores gestiones y generen mejoras en los resultados de sus estudiantes, por ejemplo a través de los sistemas de elección de horas, de ascenso, o de aumentos de salarios. También se pueden implementar mecanismos de salida del sistema para los docentes o directores que incumplan con sus responsabilidades o que logren sistemáticamente resultados pobres. Estos mecanismos se deben diseñar con particular cuidado, debido a los desafíos que implica medir el valor agregado por los docentes y centros educativos, y por la importancia de evitar la estigmatización de centros educativos, de manera de lograr de reducir la segmentación del sistema y no incrementarla [ix].  Sin embargo, lo que es claro es que el sistema actual no genera ningún incentivo a mejorar los desempeños de los estudiantes.

Rendición de cuentas: utilizar la información para empoderar a estudiantes y padres. La información se vuelve aún más potente si la comunidad puede utilizarla para ejercer presión para que los resultados mejoren. La utilización de la información se puede dar a través de diferentes canales. Como mínimo, contar con información permite a los padres ejercer presión a los gobiernos para la mejora de la calidad, y evaluar la actuación de las autoridades en base a los datos de desempeño. Cuando además existen espacios de participación locales, la información puede permitir a la comunidad de estudiantes y padres tomar acciones más directas [x]. Algunos sistemas educativos permiten también que los estudiantes y padres utilicen la información disponible para elegir a qué centro educativo concurrir. Si bien la implementación de este tipo de sistemas (por ejemplo escuelas charter o a través de vouchers) ha dado lugar a resultados variados en diferentes lugares, en los casos exitosos el financiamiento público de la asistencia a centros privados ha permitido no sólo hacer más equitativo el acceso, sino también que los centros privados generen efectos positivos sobre los públicos al generarles incentivos para mejorar [xi]. En este punto Uruguay también es un caso extremo, ya que tenemos una de las más altas tasas de asistencia a centros privados, pero con muy bajo financiamiento público de esa asistencia. Esta es una receta que conduce a una altísima segmentación en el acceso a centros públicos y privados por nivel socioeconómico.

Oportunidades y desafíos. En esta nota se mencionaron algunas de las principales características de nuestro sistema educativo que nos diferencian de países con similar desarrollo relativo pero mejores resultados educativos que los de Uruguay. Esto no implica necesariamente que sean claros e inevitables caminos hacia la mejora de nuestro sistema educativo. Muchas de estas reformas han tenido éxito dispar en diferentes países, dependiendo fuertemente de los detalles de su implementación, así como de las fortalezas y debilidades pre-existentes en los sistemas educativos y en las comunidades locales. Debido a esta variedad de resultados, no podemos implementar –o negarnos a implementar– estos cambios sólo por convición ideológica o preconceptos sobre su efectividad. Más allá de los problemas que en algunos casos se observan en situaciones de mayor autonomía y rendición de cuentas, lo que es claro es que Uruguay es un caso extremo de rezago en todos estos aspectos. Esto nos da una gran ventaja: podemos aprovechar toda la evidencia generada por las experiencias de otros países para lograr una implementación exitosa de estas reformas.  Creo que lograrlo depende de tres factores claves: innovación, experimentación, y evaluación. Es imprescindible que las reformas que se propongan den oportunidades para la innovación, tanto a nivel institucional como pedagógico. Estas experiencias deberían implementarse de forma experimental, lo que permitiría evaluarlas rigurosamente, y decidir en base a evidencia sólida qué caminos son los que nos llevarán a resultados mejores y más justos.

Agradezco a Sebastián Fleitas y Claudia Zerpa por sus comentarios y sugerencias. 

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[i] El IDH es elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). http://hdr.undp.org/es/content/el-%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh. Presento el IDH del año 2010 porque es último año para el que están disponibles las estadísticas educativas que se presentan a continuación, pero este grupo de países también es comparable a Uruguay en las ediciones más recientes del IDH. Los países que presento en la comparación tenían en 2010 un IDH de entre 0.742 y 0.847, mientras que el de Uruguay era de 0.795. Para seleccionar dentro de este rango a los países más similares, descarté algunos países muy pequeños o con culturas muy diferentes a la nuestra (por ejemplo, países árabes, donde las diferencias de género pueden ser muy relevantes).

[ii] Casi el 20% de los niños que culminan primaria abandona el sistema educativo y no cursa ningún año de enseñanza media, siendo ésta la tasa más alta del grupo de países de similar desarrollo humano y, de acuerdo a los datos disponibles del Banco Mundial para todo el mundo, sólo supera a un pequeño grupo de países de África y Asia (datos de 2009, último dato disponible, sobre la tasa efectiva de transición de enseñanza primaria al primer año del nivel educativo siguiente, obtenidos a través del Banco de Datos del Banco Mundial: http://databank.bancomundial.org/data/home.aspx). A los 13 años, el 29% de los adolescentes cursa con rezago o abandonó el sistema educativo (Informe sobre el estado de la educación 2015-2016, Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd): http://ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html). En las pruebas PISA, Uruguay tiene uno de los mayores porcentajes de estudiantes de 15 años por debajo de niveles aceptables entre los participantes de la prueba en este grupo de países (resultados de PISA 2012 disponibles en https://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf). Sin embargo, la situación es aún más grave que lo reportado por PISA si tenemos en cuenta que quienes abandonaron el sistema educativo no toman la prueba, por lo que es probable que si Uruguay tuviera menores tasas de abandono los resultados de PISA serían peores. 

[iii] Obviamente también son igual o quizás más relevantes los factores estrictamente académicos, pero no me voy a centrar aquí en ellos. Algunos de estos factores que son claramente importantes son el diseño de los programas curriculares, las distinciones entre diferentes niveles educativos y su transición, el apoyo que se brinda a los estudiantes más rezagados, entre otros.

[iv] Notas anteriores de Razones y Personas han discutido diferentes aspectos de los recursos en la educación, por ejemplo ver:  http://www.razonesypersonas.com/2013/07/sobre-prioridades-educativas.html (Natalia Nollenberger, 2013) y http://www.razonesypersonas.com/2017/08/como-aumentar-los-ingresos-de-los.html y las notas anteriores allí referenciadas (Guillermo Alves, 2017).

[v] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.

[vi] De acuerdo a tres índices de autonomía elaborados por en base a datos de PISA en el siguiente trabajo: Hanushek, Link y Woessmann (2012): “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from PISA”, ADB Economics Working Paper Series No. 296.

[vii] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.

[viii] Además, Uruguay ha tenido una participación creciente aunque aún limitada en pruebas internacionales. De las 3 pruebas internacionales TIMSS, PIRLS y PISA, Uruguay sólo ha participado en las pruebas PISA. Además ha participado en las últimas dos ediciones (SERCE y TERCE) de los estudios del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE).

[ix] Las siguientes notas discuten en mayor profundidad diferentes alternativas de mecanismos para generar mejores incentivos: http://www.razonesypersonas.com/2014/05/sobre-incentivos-en-la-educacion.html (de Matías Brum, 2014) y http://www.razonesypersonas.com/2012/11/disenos-institucionales-para-la.html (de Gioia de Melo, 2012).

[x] En este sentido también estamos muy rezagados, ya que Uruguay se encuentra entre los países con más bajo involucramiento de los padres con el centro educativo entre los países que participan en la prueba PISA (PISA-OECD: PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices, Vol. IV).

[xi] Realizar una adecuada revisión de las diferentes experiencias con este tipo de sistemas excede las posibilidades de esta nota. Como ejemplo, existen experiencias exitosas en Estados Unidos con escuelas charter (totalmente integradas al sistema público pero de gestión privada), y en Colombia con vouchers para la asistencia a centros educativos privados. También existen casos de resultados negativos de ambos tipos de subsidios a la participación en centros de gestión privada. Para una discusión de la evidencia sobre escuelas charter en USA ver: https://www.povertyactionlab.org/policy-lessons/education/charter-schools.

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