Feliz 2015

Con la nota del jueves 18 de diciembre cerramos el cuarto año de Razones y Personas. Desde su comienzo en febrero de 2011, hemos compartido en este espacio 180 notas de reflexión sobre diversos temas de la realidad uruguaya. Desde octubre de este año, muchas de nuestras notas pueden leerse también en La Diaria. Damos las gracias a todos y a todas quienes dan vida a este proyecto colectivo leyendo y comentando las notas. Retomaremos en febrero con el ritmo habitual de una nota semanal cada jueves. Mientras tanto los invitamos a releer y comentar las notas del 2014 y anteriores. Les deseamos un muy buen 2015.

La Crisis de la Guerra Contra las Drogas Desde Uruguay

En estos días se celebra el primer año de la ley que regula el mercado de cannabis en Uruguay. El proceso que tuvo su clímax con la aprobación de la ley No. 19.172 se ha caracterizado por una hiper-visibilización global -sorprendente aún en la era del Uruguay celebridad de Mujica. Es que a medida que el fracaso de la “guerra contra las drogas” (GCD de ahora en más) se instala como un sentido común, el novel régimen canábico uruguayo oficia de vanguardia en una posible (aunque no segura) ola de transformaciones en la vida socio-política de las drogas.

El caso uruguayo es, al mismo tiempo, producto y parte constitutiva de una crisis global en el campo de las drogas. Una crisis gestada en la acumulación de contradicciones, oscuras y evidentes, de la GCD y encarnada de la forma más macabra en los cuerpos de 43 estudiantes mexicanos arrastrados al infierno de la violencia narco-estatal. Lamentablemente, las vidas de los 43 de Ayotzinapa, invaluables e irrecuperables, son sólo la punta del iceberg. La GCD no ha cumplido, ni de cerca, con los objetivos que le dieron su razón de ser. La producción, el tráfico, el consumo y la violencia relacionada a las drogas ha aumentado ininterrumpidamente en las últimas cuatro décadas. Por otro lado, los dispositivos médico-policiales de GCD sí han sido efectivos en la represión, exclusión, y estigmatización de “indeseables” sociales para el orden imperante -cortados por clase, edad, etnia, color y género.

Cuando la desestabilización de la GCD gana terreno de la mano de alternativas políticas antes impensables (entre ellas la uruguaya) y el paroxismo de violencia que sufren países como México y Guatemala (pero que no es ajeno al resto de la región), debemos preguntarnos cómo aprovechar una crisis donde, a decir de Gramsci, lo viejo no acaba de morir y lo nuevo no acaba de nacer. Mejores mapas conceptuales pueden ayudar en esta tarea.

La GCD en tres niveles

La GCD es una red de estrategias y tecnologías destinadas al control de la producción, el comercio y el consumo de (algunas) drogas. Esta “guerra,” de génesis borroso pero generalmente trazado a la explosión de dispositivos punitivos a comienzos de la década de 1970, opera en tres niveles: de políticas públicas, programático y filosófico.

En un primer nivel están las políticas públicas específicas puestas en marcha para “atacar” el “problema” de la droga. La serie de disposiciones legislativas que en casi todo el continente penan la tenencia y el consumo de drogas ilegales a través del sistema carcelario o la internación médica son un ejemplo.

Es a nivel programático, sin embargo, donde se estructura el “problema de las drogas” que las políticas públicas tratan de resolver. Ningún problema social es naturalmente un problema. Basta recordar que en las primeras décadas del siglo XX la cocaína era producida legalmente por la farmacéutica alemana Merck (de ahí la “merca”) que importaba esas amarillentas tortas de pasta básica de cocaína del Perú, para luego vender el producto -en ese entonces médico- en farmacias. O que, hasta los primeros años del siglo XX, Gran Bretaña financiaba gran parte de su imperio en el sudeste asiático con las ganancias del monopolio de opio. ¿Son las drogas un problema económico, científico, policial, médico, o moral? ¿Quién tiene la legitimidad para actuar sobre este problema y bajo qué métodos, objetivos, normas, y reglas de juego? ¿En quién deberían materializarse estas intervenciones? El entramado de preguntas y respuestas que conforman el problema de la droga y legitiman las políticas públicas se define a nivel programático.

Debajo de los dos primeros niveles están las “filosofías públicas,” profundamente institucionalizadas y muchas veces invisibles. Es aquí donde la arbitrariedad histórica y contingente de todo orden social se naturaliza.ⁱ El tercer nivel suele ser fuertemente normativo, asentado en dicotomías como bueno/malo, moral/inmoral, social/anti-social. Estas cosmovisiones (worldviews o Weltanschauung) legitiman los dos primeros niveles y son mucho más estables -aunque en momentos de crisis pueden resquebrajarse.

Volvamos al caso uruguayo. En lo que respecta al cannabis, Uruguay ha sufrido radicales cambios a nivel de políticas públicas y transformaciones más modestas a nivel programático (por ejemplo, el avance de paradigmas de reducción de daños y un desplazamiento del aparato punitivo fuera del consumidor y hacia el comercio ilícito). Aunque el tercer nivel es el más difícil de evaluar en el corto plazo, parecería que también hay cambios en marcha de la mano de una normalización del consumo que parecía impensable hace apenas unos años. Ahora bien, estos cambios se limitan al campo de la marihuana. El resto de las drogas ilegales no parecen, por el momento, moverse en paralelo (vuelvo a este problema más adelante).

Los “viajes” de la GCD

Las drogas son commodities globales por excelencia. Es lógico, entonces, que la historia de la GCD, especialmente en América Latina, esté signada por flujos de ideas y recursos, y por intervenciones y exportaciones transnacionales -regidos en buena medida por los vaivenes de la política exterior estadounidense. Pero las tecnologías de control al centro de la GCD no fueron “transferidas” de forma cristalina. Más bien han “viajado” de Norte a Sur. La diferencia reside en que los objetos, tecnologías y políticas que “viajan” nunca se mantienen intactos, sino que mutan en el proceso de montaje con un contexto local determinado.

Sería un error entonces hablar de una GCD (error en el que caen gran parte de los estudios de la GCD en América Latina). En realidad existe una diversidad de campos de regulación que emergieron de estos procesos de montaje.

A principios de la década de 1970, Uruguay se suma a una campaña anti-droga promovida por Estados Unidos. El “lobby” estadounidense -en forma de comisiones de narcóticos que visitaron el país, traspaso de “información” a medios de comunicación, y presión directa sobre los más altos escalafones gubernamentales- fue clave en la activación de un “problema de la droga” que hasta 1972 no aparecía en la agenda pública.ⁱⁱ El gobierno de Juan María Bordaberry, buen discípulo de Guerra Fría, cumplió con las demandas del Norte. En 1972 se crea una comisión de toxicomanía en el país. Al año siguiente se forma la Brigada de Narcóticos en el seno de la Dirección Nacional de Inteligencia, y en octubre de 1974, en línea con el resto de la legislación anti-drogas en la región, el Consejo de Estado aprueba la ley No. 14.249.

Argentina vivió un proceso parecido, aunque no igual. El “problema de la droga,” como ha demostrado Valeria Manzano, se articuló como parte de la amenaza subversiva. Drogas y Montoneros eran, en el discurso de las fuerzas del orden conservador, parte de una misma amenaza social. Mientras que en Uruguay la comisión encargada de redactar la ley de “narcóticos” estuvo integrada en su mayoría por médicos (y la Dra. Adela Reta), en Argentina esa labor fue delegada al Ministerio de Bienestar Social, al mando del mismísimo padre de la Triple A, José Lopez Rega. No es que en Uruguay no hayan habido intentos de relacionar subversión y drogas. La prensa conservadora, grupos como la JUP, y alguna que otra figura política lo intentaron sin éxito. Quizás la diferencia más importante es temporal. Para 1973, año clave en la llegada de la GCD a la región, la "subversión" en Uruguay estaba ya diezmada, mientras que en Argentina la lucha armada recién empezaba a radicalizarse.

De estos diferentes procesos fundacionales nacieron campos de regulación muy distintos. Es paradigmático que, en plena dictadura, la ley 14.249 descriminalizó la tenencia de drogas para consumo personal -una normativa excepcional a nivel mundial. Claro que en la práctica el estado uruguayo se ha cansado de reprimir a los usuarios de drogas haciendo un uso arbitrario de la legislación. Sin embargo, estas diferencias fundacionales tuvieron consecuencias de largo plazo. Mientras en Argentina todavía se pelea por descriminalizar el uso, en Uruguay se pudo avanzar mucho más radicalmente gracias a este precedente. Simplificando una historia compleja, las características del campo de regulación de drogas en Uruguay permitieron una resistencia a la GCD que hasta el momento no ha podido ser replicada en el país vecino.

La historia del presente de los campos de regulación importa hoy. La crisis global de la GCD no va a generar efectos homogéneos. El futuro de la regulación de drogas en la región va a ser el resultado del montaje entre procesos transnacionales (una política exterior estadounidense menos dogmática dados sus propios cambios domésticos, el recrudecimiento de la narco-violencia, experimentos como el uruguayo, entre otros) y contextos locales con trayectorias institucionales muy distintas.

¿Hacia dónde vamos?

Concluyo con tres reflexiones:

1. La GCD puede cambiar o mantenerse estable en cualquiera de los tres niveles. Cambios a nivel de políticas públicas y programáticos son los más factibles. Sin embargo, la lucha de fondo tiene que apuntar a transformar las filosofías públicas en la base de la GCD. Mientras se mantengan, siempre va existir la posibilidad de acondicionar las tecnologías de la GCD para reprimir y estigmatizar a alguien más -como es el caso con el “pastabasero” en nuestro país y como parece estar pasando con la heroína en Estados Unidos.
2. Los contextos locales importan, y mucho. Es entonces primordial estudiar la historia del presente de la variedad de campos de regulación: sus orígenes y evolución en los intersticios entre lo local y lo global (un camino que, muy recientemente, algunos en la línea de la “nueva historia” de la droga en América Latina han empezado a emprender).
3. No hay un solo camino de resistencia a la GCD. Tampoco hay soluciones mágicas. Es difícil, sin embargo, pensar en alternativas que sean peores a lo que ya hemos tenido. El trabajo de resistencia debería ser pensado como un proyecto democrático y emancipatorio, de imaginación colectiva, donde aquellos sobre los que tradicionalmente ha caído el peso de la GCD -organizada por elites auto-nominadas con el monopolio sobre “el problema de la droga”- ganen una voz cada vez más legítima. En este sentido, el movimiento social detrás del nuevo régimen canábico en Uruguay tiene ya bastante para enseñar, aunque cada sociedad deberá imaginar y librar sus propias luchas.

iSimilar a las “mentalidades” en Foucault, las “doxas” en Bourdieu, o el “sentido común” en Gramsci.

iiLa información que sustenta estos argumentos proviene de una investigación en curso sobre los orígenes de la GCD en Uruguay.

Eleccciones uruguayas y mitos griegos

Las elecciones han terminado. Los candidatos se congratulan nuevamente de un proceso llevado adelante en orden y paz. La prensa internacional se hace eco, señalando a Uruguay como ejemplo para la democracia. La reciente edición del índice de percepción de la corrupción de transparencia internacional confirma el liderazgo de Uruguay en esta materia en América Latina. Un nuevo gobierno se prepara para tomar el poder mientras Montevideo ingresa en su bucólico verano. Satisfechos de sí mismos (y algunos más contentos que otros) los uruguayos dan por cerrado un ciclo electoral bastante largo. Es la hora de gobernar.

Sin embargo, hay grietas en esta ídilica imágen. El Presidente saliente advirtió que dinero del narcotráfico podría haber ingresado en la campaña electoral. Un edil de la oposición fue procesado por vínculos con el narcotráfico. El medio online Sudestada, utilizando información proporcionada por la Corte Electoral detectó una serie importante de violaciones a la regulación electoral, particularmente en términos de financiación de las campañas políticas. Las repercusiones de esta noticia llevaron a admitir a la Corte Electoral que era incapaz de controlar a los partidos y los fondos que estos reciben. La información pública demuestra a su vez que los partidos no presentan su contabilidad de manera sistemática, complicando cualquier operación de control social como señala un reciente estudio de Victoria Terán. Las estimaciones realizadas por estudios realizados por Daniel Chasquetti y Rafael Piñeiro * afirman que aproximadamente el 75 % del dinero en las campañas viene de fondos privados. La publicidad que los medios de comunicación realizan (y sus costos) también son parte de la caja negra del sistema.

¿Cuál es el problema? El dinero en política es un fenómeno difícil de estudiar. A diferencia de la influencia que tienen los votos de los ciudadanos en la elección de un candidato (la cuál es bastante observable) , la cantidad de dinero, de quien viene y cómo influye es difícil de estimar. Algunos estudios en los Estados Unidos muestran como las maquinarias de recaudación de fondos influyen en el despegue y eventual éxito de algunas campañas. Trabajos como el “Explorador de influencia” de la Fundación Sunlight muestra como el dinero que ciertos actores ¨contribuyen¨al proceso electoral norteamericano y a la aprobación de ciertas regulaciones. Pero aún en contextos donde la información está relativamente disponible, es difícil de saber exactamente como el dinero juega en campaña y después de ella. El presupuesto más simple ( e inocente) es que el dinero compra influencia y acceso a quienes deciden como afirman Casas y Zovatto en un estudio sobre América Latina. Este acceso de quien contribuye es obviamente mayor que el de otros grupos e individuos en la sociedad que no lo hacen y puede traducirse en la adopción (o no) de determinadas normas que favorezcan a ciertos grupos.

En Uruguay los partidos políticos tienen un prestigio ganado fruto del devenir histórico del país y la creencia establecida en diversos ámbitos acerca del rol positivo que cumplen en la democracia. Frente al argumento de la necesidad de controlarlos, la respuesta usual es que, debido a la competencia existente entre los partidos uruguayos, se controlan los unos a los otros de forma eficiente. Usualmente quienes abogan por mayor transparencia son considerados “anti-políticos” y portadores de una actitud ¨moralizante¨ frente al ejercicio del poder (del cuál en la citada visión tienen casi un monopolío). Sin embargo este anticuado debate debe cesar frente a la evidencia: el garante del sistema es incapaz de vigilar lo que pasa y la mayoría de los aportes a los partidos vienen de lugares que no se conocen.

Las soluciones frente este problema son múltiples. Las mismas incluyen un regulador con poderes, normas que obliguen a los partidos a liberar más información y control social adecuado. También requiere repensar el financiamiento de los partidos con fondos públicos y su espacio en los medios. Es un combo que como señalan algunos colegas requiere de una solución a la “Ulises encadenado”. Ulises ató sus manos para prevenir que el canto de las sirenas le costará su vida, de la misma forma que los partidos debieran limitar de quien reciben fondos para asegurar su independencia. La solución “a la Ulises” depende de que los partidos en el poder den el primer paso. También hay una solución alternativa: a la “Narciso”. Preso de su supuesta belleza Narciso murió ahogado al caer en el lago. Y ese es el riesgo del discurso auto-complaciente que se sabe afortunado en el contexto regional y para el cuál “todo está bien como está”. Para bien o para mal dinero, influencia y política irán juntos por largo tiempo. La manera en que este tema se resuelva dirá mucho de la supuesta madurez y sofisticación, tanta veces proclamada, de nuestro sistema político.

Fabrizio Scrollini

* Las afirmaciones de ambos autores se dieron en el marco del evento En la caja negra de la democracia uruguaya organizado por AUCIP el 19 de Setiembre de 2014 y forman parte de sus respectivos trabajos de investigación presentados en dicho evento.

Repensando la Democracia Directa en Uruguay

Difícilmente podamos entender a cabalidad la política uruguaya post-1985 sin prestar atención a los mecanismos de democracia directa, sus discusiones, sus interpretaciones, y obviamente, sus decisiones. Los referéndums y las iniciativas populares son y han sido una de las columnas vertebrales de la democracia uruguaya: estos instrumentos-- independientemente de sus resultados--son pedagógicos, democráticos y soberanos. Habiendo concluido el pasado domingo 26 de octubre el voto #39 de nuestra historia de decisiones directas (aunque este número cambiaría un poco de acuerdo en cómo se cuenten), estoy convencido que el país debe hincarles el diente para hacerles ciertas mejoras y ajustes.

Si en mí estuviese la posibilidad de mencionar algunos cambios institucionales para mejorar la calidad de nuestra democracia directa (y por ende la democracia en general), estas serían mis propuestas:

1. Se separará todo acto eleccionario de autoridades (representantes y ejecutivo) de cualquier acto de democracia directa para evitar la contaminación de una sobre la otra. De lo contrario corremos el riesgo de presidencializar la democracia directa, o viceversa. Es decir, es razonable pensar que el constituyente pensara que el hecho que las iniciativas se voten de forma concurrente con la próxima elección nacional tiene como objetivo no malgastar los siempre limitados recursos del estado. Pero las elecciones de autoridades y los votos populares responden a lógicas radicalmente distintas y es sensato considerarlas de forma independiente. En la práctica, mi propuesta es que la calendarización en caso de referéndum seguirá como hoy día y en caso de iniciativa popular de reforma constitucional, estas deberían ser, de acuerdo a nuestra rica tradición electoral, el último domingo de noviembre del año siguiente una vez aprobadas las firmas por la Corte Electoral. No se votarán Iniciativas Populares durante el año de elecciones nacionales.
2. Se harán más coherentes las exigencias en términos de firmas necesarias para calificar una iniciativa popular de reforma constitucional y un referéndum contra las leyes. Si bien la inclusión de los mecanismos de democracia directa en Uruguay se ha ido desarrollando desde la constitución del año 1934, esta integración no ha sido necesariamente consistente. Por ejemplo, aún no he encontrado una respuesta satisfactoria a la pregunta de por qué, en términos de firmas, es mucho más fácil iniciar una reforma constitucional (10% del registro cívico) que el ir contra una simple ley (25%!). Esto no tiene sentido; parece que el constituyente no mantuvo una proporcionalidad o lógica legal en el rango de importancia de los distintos mecanismos. Obviamente, debería ser más “difícil” reformar la Constitución, documento máximo que rige todo el funcionamiento democrático e institucional de la república, que derogar una simple ley. Consecuentemente:
   1. Se aumentará el número de firmas necesarias para una iniciativa popular de reforma constitucional a un 15% aproximadamente del registro cívico.
   2. Se disminuirá el número necesario de firmas para referéndums contra las leyes del 25% del electorado de hoy a un 10% (aproximadamente) de adhesiones ciudadanas.¹
3. En cada voto directo, el ciudadano tendrá todo el rango alternativas de posible respuesta: podrá hacerlo por la afirmativa, la negativa, o inclusive podría votar en blanco (sin incluir voto alguno en el sobre) o anular el voto (incluyendo el SI y el NO simultáneamente). Es decir, existirá papeleta por el NO en caso de iniciativa popular de reforma constitucional. De esta forma, nos evitamos la tediosa discusión sobre la interpretación de lo qué quiso decir el que no incluyó la papeleta del SI junto a su voto.² De existir una papeleta por el “no” sabríamos a ciencia cierta, cuantos ciudadanos apoyan la norma, cuantos la rechazan, y cuantos son indiferentes. Estos números son de crucial importancia para los hacedores de política pública.
4. En relación a los referéndums se eliminaran los “actos de adhesión” (producto de una auto-declarada incapacidad de la Corte Electoral en los años ochenta para validar una masiva entrega de firmas), evitando “votar a ver si votamos”, las campañas desmovilizadoras (y todo el riesgo sobre las personas que conllevan), y una potencial presión indebida sobre los que van o los que no van a votar.³
5. La aprobación de una iniciativa popular de reforma constitucional estará supeditada a que los votos por “si” sean la mayoría simple y representen por lo menos el 35% del registro cívico—cifra estable desde la Constitución de 1942—para que esta sea vinculante (hoy día, representarían unos 910.000 votos aproximadamente). Actualmente, la exigencia de la mayoría absoluta de los ciudadanos participando en los comicios hace que las iniciativas populares corran con una enorme desventaja frente al status quo y que consecuentemente, las probabilidades de ser aprobadas sean, ceteris paribus, notablemente bajas. La aprobación de un referéndum será por mayoría simple.

Estoy convencido que estas simples reformas revitalizarán y mejorarán substancialmente el funcionamiento de la democracia directa (y representativa) en el país. Obviamente, quedan muchas dimensiones sin tratar en esta columna (financiamiento, difusión-propaganda, etc), pero que por motivos de espacio solo podré abordar en futuras contribuciones.

En un contexto que se prevé con ricas discusiones sobre ciertos aspectos institucionales (ballotage, tipo listas, etc), no debemos olvidarnos de estos fundamentales flashes de soberanía popular que nos caracterizan como República.

David Altman

1         Estas cifras “entonarían” nuestras exigencias al derecho comparado internacional. A modo de ejemplo, en los más de 20 estados de los Estados Unidos que permiten mecanismos de democracia directa iniciados por la ciudadanía, se requiere aproximadamente una adhesión del 8% del número total de votantes en la última elección para gobernador del Estado para realizar un referéndum o reforma constitucional. En Suiza, una iniciativa popular de reforma constitucional a nivel federal, tiene una exigencia de 100,000 firmas, lo que representa un 2% aproximadamente de la ciudadanía y un referéndum la mitad (1%); virtualmente lo mismo se repite en los 26 cantones (departamentos). En Italia se requiere medio millón de firmas para un referéndum, lo que equivale a un 10% de los ciudadanos.

2         Posiblemente, dependiendo del lado que uno esté en debate de turno tendrá efectos sobre cómo se interpretarán estos “silencios”. En esta última oportunidad, los que estaban en contra de la norma de bajar la edad de imputabilidad, tenderán a ver un acto de convicción popular que evitaba exprofeso la reforma constitucional. Los que apoyaban la reforma, argumentarán que no se le puede imputar un deseo específico a los que no votaron y que consecuentemente no se puede decir que la mayoría dijo NO, sino que simplemente la reforma no supero el umbral necesario.

3           Sobre los actos de adhesión ya exprese mi opinión (negativa) en Mayo del 2013. Ver: https://www.academia.edu/3618692/Sobre_la_Promoci%C3%B3n_de_un_Refer%C3%A9ndum_y_Actos_de_Adhesi%C3%B3n_en_Uruguay

Invertir en Infraestructura Pública

En la columna de junio (Reflexiones sobre el ajuste fiscal) argumenté que el resultado fiscal no es el único indicador relevante para analizar las cuentas públicas, y que considerarlo aisladamente puede llevar a conclusiones erróneas acerca de la "salud" financiera del estado. 

Entre aquellas reflexiones mencioné que el equilibrio fiscal no es necesariamente un objetivo deseable, ni siquiera a largo plazo. La nota de hoy pretende ahondar sobre ese punto. La idea central es que nos encontramos en un momento muy oportuno para incrementar las inversiones en infraestructura pública y financiarlas con deuda.

La oportunidad del momento actual está asociada a dos aspectos. Primero, existe consenso en que el déficit de infraestructura está imponiendo un cuello de botella al crecimiento económico (por ejemplo, en la edición Nº 27 de la revista de la Cámara de la Construcción del Uruguay se destaca el déficit de la red vial uruguaya). Solucionar este problema generaría por tanto efectos positivos sobre el crecimiento, tanto en el mediano como en el corto plazo.

En segundo lugar, la tasa de interés de la deuda pública uruguaya se encuentra en niveles históricamente reducidos. ¿Por qué entonces no  aprovechar este momento de crédito barato para realizar inversiones que aumentarán la capacidad de crecimiento económico?

Efectos macroeconómicos de la inversión pública en infraestructura

El World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional (FMI) del mes de Octubre analiza los efectos macroeconómicos de la inversión en infraestructura pública. Estos efectos pueden separase en tres. Primero, el aumento de la inversión genera un aumento directo de la demanda agregada (similar a cualquier aumento de gasto), que se vería reforzado por un incremento de la inversión privada debido a la alta complementariedad de algunas inversiones. Segundo, la mejor infraestructura pública genera un aumento de la capacidad productiva, por lo que habría también un efecto positivo sobre la oferta.  Finalmente, cuando el aumento de la inversión es financiado con deuda, la deuda pública aumentará lo que podría generar un aumento del ratio Deuda/PIB.

El informe del FMI contiene estudios empíricos y teóricos que pretenden cuantificar esos tres efectos. El principal resultado es que se la inversión en infraestructura pública genera efectos significativos sobre el crecimiento tanto en el corto como en el largo plazo. Para economías desarrolladas, un incremento de la inversión equivalente a 1 punto del PIB genera un aumento del PIB de 0,4 puntos el mismo año y de 1,5 puntos en los cuatro años siguientes.

El efecto final sobre el ratio Deuda/PIB depende de las características de la economía. En economías estancadas y con un alto nivel de eficiencia de la inversión pública (cuando un alto porcentaje del aumento de la inversión se traslada al incremento del stock de capital), el ratio Deuda/PIB disminuiría debido al mayor aumento del denominador. Este efecto es mayor cuando la inversión se financia con deuda pública que cuando se hace con mecanismos alternativos sin efectos sobre el balance fiscal.  

En esas condiciones, la inversión pública se "auto-financiaría" dado que el aumento del stock de deuda generaría una reducción del ratio Deuda/ PIB (indicador relevante de sostenibilidad de la política fiscal). Para los países desarrollados, que presentan niveles de eficiencia adecuados y economías estancadas, el informe del FMI recomienda  la inversión en infraestructura pública como un posible impulso para la salida de la crisis.

La economía uruguaya no está estancada, por lo que una de las condiciones para que la inversión pública se "auto-financie" no está presente. Sin embargo presenta un claro déficit de infraestructura (probablemente mucho mayor en las economías desarrolladas) por lo que el impacto sobre el crecimiento, tanto a corto como a mediano plazo, será igualmente significativo.

Lograr niveles de eficiencia adecuados resultará clave para que la mayor inversión pueda financiarse con mayor endeudamiento sin que ello repercuta negativamente en los indicadores de sostenibilidad fiscal.

Generar institucionalidad fuerte

Los resultados del estudio del FMI plantean la siguiente interrogante. Si la inversión pública en infraestructura genera efectos positivos sobre el crecimiento tanto a corto como a largo plazo, y si -eficiencia mediante- estas inversiones "se pagan solas" ¿porqué hemos llegado a los niveles actuales de déficit en infraestructuras?, ¿por qué los gobiernos han postergado sistemáticamente estas inversiones tan beneficiosas?

Una posible explicación es que la naturaleza de las inversiones en infraestructura las convierte en proyectos políticamente poco atractivos. Se trata de proyectos muy costos cuyos retornos se observan en períodos muy largos (generalmente más largos que un período de gobierno). Así, para invertir en infraestructura los gobiernos deberían "desviar" un monto amplio de recursos de proyectos políticamente rentables, a otros que no lo son.

Buscar mecanismos para evitar este conflicto de intereses debe ser un objetivo  prioritario del próximo gobierno. Como argumentan el informe del FMI y Martin Wolf en su nota del 21 de Octubre en el Financial Times una posible solución es adoptar la regla presupuestaria de oro.

Esta regla implica excluir la inversión pública de los indicadores utilizados para establecer objetivos fiscales, de forma que no se asigne a un año particular el costo de una inversión que generará retornos durante un período prolongando. Es decir, los objetivos fiscales deberían fijarse sobre el resultado corriente (sin contar las inversiones) en lugar de sobre el resultado fiscal total.

Como indican Blanchard y Giavazzi (2004)[i], un resultado corriente equilibrado es compatible con un ratio Deuda/PIB equilibrado en el largo plazo. Además, quitar las inversiones de los objetivos fiscales promueve la equidad inter-generacional evitando cargar a una única generación el costo de inversiones que serán utilizadas por muchas.

No obstante, la regla de oro  no está exenta de críticas (para un análisis detallado ver Buiter, 2001 [ii]). Entre ellas se destaca que eliminar la inversión de los objetivos fiscales pude fomentar prácticas de "contabilidad creativa" tendientes a clasificar gastos correnties como inversión. Asimismo, la libre disponibilidad de fondos públicos podría evitar la presencia de financiación privada en proyectos en los que sería deseable que la hubiera. 

La implantación de una regla de este estilo requeriría entonces un diseño institucional fuerte que evite la materialización de esos riesgos. Además, una mayor fortaleza institucional tendería a mejorar los mecanismos de selección, implementación y monitoreo de los proyectos lo que redundaría en una mejora de la eficiencia de la inversión.  

En síntesis, un objetivo de resultado corriente equilibrado y financiación de proyectos de inversión de alto impacto mediante deuda parecería una política adecuada, siempre y cuando seamos capaces de generar una institucionalidad fiscal fuerte que evite riesgos y aumente los niveles de eficiencia.

Para cerrar la nota quisiera hacer un comentario sobre la comparación entre las cuentas públicas y la economía familiar habitualmente utilizada como argumento para reclamar la eliminación del déficit fiscal. En pocas palabras, suele decirse que así como una familia no puede vivir permanentemente gastando por encima de sus ingresos, un estado tampoco.

Hay al menos dos argumentos que hacen que dicha comparación sea engañosa. La principal, como se indicó en esta nota, es que las decisiones de ingresos y gastos del gobierno generan importantes efectos macroeconómicos de corto y largo plazo que no pueden obviarse a la hora de fijar objetivos fiscales. Es decir, a diferencia de las familias, las decisiones actuales de ingresos y gastos afectan los ingresos y gastos futuros.

La segunda razón es que el objetivo de equilibrio fiscal que se desprende de la comparación con la economía familiar, implicaría la eliminación completa de la deuda a largo plazo. Si bien este es un objetivo deseable para las familias, no lo es para un estado. Como argumentan Blanchard y Giavazzi (2004) hay al menos dos razones relevantes ello: la deuda pública es un instrumento para realizar transferencias inter-generacionales y puede ser utilizada para la financiación de proyectos de alto retorno social.

Deberíamos mover el foco del debate, situado actualmente en la cifra del déficit, a cómo aprovechar las condiciones actuales de crédito barato para realizar inversiones en infraestructura pública que  aumenten las capacidades productivas de nuestro país.

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[i] Blanchard, O, and F Giavazzi. "Improving the Sgp through a Proper Accounting of Public Investmentˮ, Cepr Discussion Paper 4220."  (2004).

[ii] Buiter, Willem H. "Notes On'a Code for Fiscal Stability'." Oxford Economic Papers 53, no. 1 (2001): 1-19.