jueves, 16 de marzo de 2017

En pequeñas cuotas



Foto: Adriana Cabrera

A partir de la rediscusión en la cámara de senadores del sistema de cuotas por género de esta semana, el tema ha vuelto a cobrar mayor visibilidad en la discusión pública. Esto ha sucedido en el marco de una importante movilización de las organizaciones que luchan por la igualdad de género y luego de una de las movilizaciones populares más grandes que se han hecho en la historia de este país. Sin embargo, llama la atención la tibieza del proyecto de ley que recibió media sanción en la Cámara de Senadores. Éste únicamente se diferencia respecto al votado en la legislatura anterior, en que extiende indefinidamente el período de su aplicación (el anterior se aplicaba solamente en las elecciones de 2014 y 2015) y que se aplicará también en las elecciones municipales. 

Luego del bochorno protagonizado por Graciela Bianchi, que optó por ocupar su banca de diputada y renunciar a su banca al senado (dejando su lugar a un hombre), resulta llamativo que el nuevo proyecto no incluye nada respecto al funcionamiento del sistema de suplentes. Tampoco incluye ninguna modificación que nos permita esperar que vaya a aumentar la baja representación femenina que actualmente tiene el parlamento.

En contra de los sistemas de cuotas se han manejado principalmente dos argumentos. El primero señala que estos sistemas atentan contra el mecanismo meritocrático que operaría en las elecciones parlamentarias. Según dicho argumento, y suponiendo que las elecciones actuales son una forma adecuada para seleccionar a los políticos más capaces, la cuota tendría como resultado que buenos candidatos hombres no serían electos para hacer lugar a peores candidatas mujeres.

Un segundo argumento señala que el sistema de cuotas atenta contra la libertad de elección de los ciudadanos. Ya que la conformación final del parlamento sería diferente a la preferida por los electores en un escenario sin restricciones por sistemas de cuotas.

Respecto a este último argumento es bueno recordar que en el parlamento uruguayo existe un sistema de cuotas (creo que desde el S.XIX) y no he escuchado a nadie que salga a atacarlo. Solo que dicho sistema de cuotas no es por género. Los candidatos de cada departamento de Uruguay tienen asegurados una cuota de un mínimo de 2 diputados. Este sistema de cuotas es mucho más radical que el sistema por género que se ha discutido recientemente en el parlamento.

El sistema de cuotas por departamento no solo garantiza un nivel mínimo de representación para los candidatos del departamento correspondiente, sino que además dicho sistema altera la representación proporcional. Hay departamentos a los que se les asignan más bancas parlamentarias de las que les corresponderían por una estricta proporcionalidad según la cantidad de votantes. Adicionalmente los electores solo pueden votar a candidatos a diputados del departamento correspondiente. Si se trasladara dicho mecanismo a un sistema cuotas por género, sería equivalente a forzar que electores de un género solo puedan votar candidatos del mismo género. Implicaría garantizarle a las candidatas mujeres un electorado cautivo.

Respecto al argumento meritocrático, me gustaría destacar los resultados de dos trabajos publicados recientemente. El primero (de Besley et al [2017]) está en línea con una serie de trabajos que tratan de evaluar si, al introducirse un sistema de cuotas, resultan elegidos legisladores menos capaces. Este tipo de trabajos suelen considerar indicadores bastante imperfectos para evaluar la capacidad de los legisladores. Algunos consideran algún indicador de “productividad” de los y las diputadas. Otros comparan los niveles educativos o de ingresos de los legisladores. Por un lado encuentran un efecto tal vez obvio, que entre los políticos hombres hay un proceso de selección donde quedan los más capaces (le llaman la crisis del hombre mediocre). Pero por otro lado, llegan al resultado (menos obvio) de que el efecto global sería el de un cuerpo de legisladores en promedio tan o más capaces que antes del sistema de cuotas.

El segundo artículo resulta aún más interesante. En una publicación reciente Bian et al (2017) encuentran que a partir de los 6 años las niñas comienzan a creer con menor probabilidad que los niños, que miembros de su mismo género son “realmente inteligentes”. Como resultado de esto, las niñas ya desde los 6 años comienzan a tener una mayor inclinación a evadir las actividades que consideran adecuadas para personas “realmente inteligentes”. 

El hecho de que los niños y niñas, desde muy temprana edad, empiecen a considerar que la inteligencia es una característica predominantemente masculina, resulta extremadamente preocupante. Sin estar al tanto de otros estudios de este tipo, apostaría que algo similar sucede con otras características personales como por ejemplo el liderazgo.

¿Cómo puede esperarse entonces que la población vote espontáneamente tanto por mujeres como por hombres en las elecciones legislativas?

Este tipo de trabajo resultan ser un fuerte argumento a favor de un sistema de cuotas por género. Es más, son un argumento a favor de un sistema mucho más igualitario que la propuesta que pasó a la Cámara de Diputados. Una vigente en forma indefinida y en donde la cuota asegure una representación 50-50.

Solo cuando los niños y niñas se acostumbren a ver tantas figuras de liderazgo de hombres como de mujeres (o de otros referentes públicos), estudios del estilo del de Bian et al (2017) arrojarían resultados diferentes. Para lograr algo así se requiere obviamente mucho más que una ley de cuotas. Pero para empezar necesitaríamos una bastante más radical que la aprobada ayer en el Senado.


Referencias:
Besley, T., Folke, O., Persson, T. & Rickne, J. (2017) Gender Quotas and the Crisis of the Mediocre Man: Theory and Evidence from Sweden. American Economic Review (Forthcoming).

Bian, L., Leslie, S. J., & Cimpian, A. (2017). Gender stereotypes about intellectual ability emerge early and influence children's interests. Science, 355(6323)

jueves, 9 de marzo de 2017

A desalambrar: sobre descentralización y políticas sociales en Uruguay


Alambre-Timelezz Photography-CC BY 2.0
El Uruguay viene transitando desde hace aproximadamente una década un proceso de descentralización de su Estado. Lo más conocido posiblemente sea la creación de los municipios, pero existen también otras acciones como la creciente transferencia de recursos hacia los gobiernos departamentales y la alianza de éstos con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) para la ejecución de obra pública y otras acciones. Sin embargo, hay una cara menos conocida, y menos analizada, que es la descentralización del propio gobierno nacional.

En este post quisiera referirme a ellas, pero concentrado en un área específica: las políticas sociales, y en particular aquellas orientadas a atender la vulnerabilidad. Es decir, mis comentarios son seguramente menos aplicables para áreas como salud o educación y si para otras como atención a la pobreza, infancia o cuidados, entre otras.  

Particularmente en estas áreas han florecido una serie de términos como “políticas territoriales” o “anclaje territorial“, entre otras tantas muletillas que la jerga técnico-burocrática nos ofrece.  Al punto que resulta difícil encontrar hoy una política o programa social que no utilice algunos de estos términos para hacer referencia a su fuerte impronta de cercanía con las personas y el diseño local de las políticas.

Por otra parte, aunque menos presente en la prensa y los discursos, el gobierno nacional también se ha ido descentralizando, o en todo caso teniendo una mayor presencia en los barrios de la capital y las localidades del interior. Este detalle es importante dado que podemos tener políticas con una fuerte “impronta territorial”, pero ello no significa que están descentralizadas. Es decir, no necesariamente cuentan con autonomía, capacidad de decisión, sea ésta política, administrativa, o financiera por parte de los actores locales. De hecho, la evidencia parece señalar que estamos frente a políticas territorializadas más que descentralizadas.

¿En que se refleja esta vocación territorial del gobierno nacional en materia de políticas sociales?

En primer lugar, en la aparición de una serie de nuevas figuras públicas, pertenecientes a Ministerios, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados que transitan los territorios en busca de coordinar con otros, hacer que los vecinos se involucren en las políticas o directamente implementando acciones. Como dato, un estudio realizado para el MIDES mostraba que solamente ese ministerio llevaba adelante 399 espacios de coordinación y/o participación en todo el país[1]. En segundo lugar, mediante la instalación de infraestructura que acompañó ese desembarco de recursos humanos.

Podemos decir entonces que estamos frente a una estrategia particular de territorializar políticas en dónde, en vez de echar mano a los actores públicos locales, se optó por el camino de colocarse directamente en los territorios. Ello, no obstante, con muy diferentes diseños institucionales y en muchos casos apelando a las ONGs como socias en la ejecución de los programas.

Esta estrategia no fue para nada ingenua u obra del azar. La presencia in situ del gobierno nacional ofrecía un contrapeso frente a los gobiernos departamentales, la mayora en manos de los partidos tradicionales. Por otra parte,  también es cierto que esto es más fácil de realizar en países como Uruguay, que en otros como Brasil  en donde las posibilidades del gobierno federal de estar presente en cada localidad son virtualemente imposibles.

Parece claro señalar que el libreto descentralizador no avanzó con el mismo ímpetu en políticas sociales que en otras áreas. Este es un asunto relevante para el futuro al menos por dos razones. En primer lugar, porque la expansión de las políticas sociales va a requerir inevitablemente de nuevos socios en el Uruguay. La capacidad de las ONGs para satisfacer la demanda del gobierno por prestar servicios parece estar hoy muy tensionada, apelando muchas veces a pequeñas organizaciones con muy baja capacidad para ejecutar políticas, particularmente lás más complejas. En segundo lugar, porque resulta dificil imaginarse nuevos pasos en el proceso descentralizador que no involucren la ejecución de políticas en el segundo y tercer nivel de gobierno, y particularmente en éste último.

Ello requeriria entonces de nuevos formatos institucionales que aporten a la solución de estos problemas. Más concretamente, ¿podrían los gobiernos departamentales y/o municipales, ser socios en la ejecución de políticas sociales? ¿Incluso en formatos de asociaciones intermunicipales departamentales o regionales?

Un camino de este tipo no está exento de dificultades técnicas y políticas. Entre las técnicas están la necesaria construcción de capacidades para hacerse cargo de políticas complejas o el reforzamiento de los controles financieros y administrativos por parte del nivel central. En el caso particular de los municipios se debe agregar además la capacidad de contar con recursos propios y personería jurídica, hoy muy limitada. Entre las políticas pueden mencionarse los riesgos de potenciar el clientelismo, los perfilismos o las disputas interpartidarias por el rédito de las políticas.   

¿Cuales son entonces los posibles beneficios de explorar este camino?

La experiencia incluso aquí en Uruguay parece mostrar que el trabajo entre los niveles de gobierno lleva a una búsqueda de consensos y construcción de políticas de largo plazo. Por ejemplo, parece difícil pensar que el camino de fuerte coordinación con los gobiernos departamentales y municipales con la OPP se desande si cambiara el color político del gobierno. Podrían cambiar algunas prioridades pero es muy probable que los Intendentes, independientemente de su partido, defiendan fuertemente el modelo desarrollado en los últimos años.

Esto podría ser igualmente válido para las polítícas sociales, si queremos que se mantengan, hagamos que todos tengan una parte de ella. Institucionalizar las políticas en todos los niveles de gobierno puede ser un reaseguro frente a intentos desmanteladores. En el campo de las políticas sociales podría hasta impulsar un nuevo discurso entre algunas de las posturas conservadoras. No es lo mismo señalar a esas políticas “en donde se les da todo sin que hagan nada“ cuando uno mismo es actor ejecutor de la política y responsable por ella que cuando no.

En síntesis, avanzar en acuerdos, algo así como “desalambrar“ el campo de las políticas sociales, podría ser una señal de maduración del proceso de descentralización y de la gestión de estas políticas.




[1] Carmen Midaglia y Marcelo Castillo (2014). Los ámbitos de participación y coordinación convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate. Instituto de Ciencia Política-Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.

jueves, 2 de marzo de 2017

Carga impositiva en Uruguay, ¿cuánto es demasiado?



"Development" por Hide, bajo licencia CC BY 2.0.
Un punto muy envidiable de la democracia en EEUU es el esfuerzo que ponen algunas instituciones en aportar datos a las discusiones públicas. En Uruguay, existe poca verificación de la veracidad de las afirmaciones que hacen los políticos o la viabilidad de sus propuestas. En las últimas elecciones, los norteamericanos parecen haberles dado la espalda a los hechos, ignorando las advertencias de numerosas agencias respecto a que el candidato que estaban votando faltaba a la verdad con una frecuencia inusual. Es de esperar que mucho de lo que se vio en el norte se vea por acá en el corto plazo. De hecho, algunos políticos que ya están en campaña parecen querer imponer ciertas “verdades” desde temprano.


Para ejemplificar, en los últimos días se han escuchado voces de diferentes partidos de la oposición argumentando que la carga tributaria en el país es demasiado alta.[1] Insoportable incluso. Este tipo de afirmaciones tienen la potencialidad de resonar fácilmente en ciudadanos particulares que puedan sentir, no sin razón, que la carga impositiva que deben afrontar dificulta sus finanzas. Pero una afirmación del tipo “el Uruguay no soporta más impuestos”, tiene una base macroeconómica y por lo tanto: a) refiere al país en general y no a algunos ciudadanos o actividades en particular, y b) debería contar con respaldo empírico.

Normalmente, cuando se afirma que un país tiene demasiados impuestos se lo vincula a su capacidad de progreso futuro. Un argumento que suele escucharse es que demasiados impuestos desalientan el trabajo y la inversión de las empresas, lo que compromete el crecimiento económico en el largo plazo. En este post voy a usar datos públicos, de fácil acceso y ampliamente utilizados en el ámbito académico, para argumentar dos cosas: que la evidencia empírica no muestra una relación claramente negativa entre crecimiento y carga tributaria, y que no hay nada excepcional en la situación tributaria de Uruguay cuando se hace una comparación internacional.

1) Relación entre crecimiento y carga impositiva.
La idea de que una carga impositiva alta afecta negativamente el crecimiento económico, no sólo está extendida en la población en general, sino que también se encuentra entre economistas, en la medida que es respaldada por varios modelos teóricos. Sin embargo, la evidencia empírica muestra mas dudas que certezas. Uno de los referentes en el estudio de crecimiento económico, Charles Jones (profesor de la universidad de Stanford), publicó el año pasado en el capítulo 1 del Handbook of Macroeconomics un interesante y muy simple alegato en contra de tan difundida idea. Primero muestra que, en EEUU, la carga impositiva (impuestos/PIB) ha aumentado cerca de un 300% desde principios del siglo XX hasta nuestros días. No obstante, la tasa de crecimiento anual no presenta una tendencia clara, situándose alrededor del 2,5% en promedio de todo el período. Esto sugiere que la mayor carga impositiva que soportan los norteamericanos, no parece tener una influencia negativa sobre su capacidad de generar crecimiento económico. Normalmente se toma a EEUU como el país de referencia para analizar el crecimiento económico pues se asume que es la economía que empuja la mayor parte de las innovaciones tecnológicas que guían el crecimiento.[2]

Para mirar el mismo fenómeno desde otra perspectiva, una que incorpore al resto de los países, Jones analiza la relación entre carga tributaria y PIB en un momento del tiempo. El gráfico siguiente reconstruye el original de Jones, que a su vez imita otro similar, para otro período de tiempo, en Acemoglu (2005). En este gráfico se cruzan datos recientes de PIB per cápita con presión fiscal: cada punto representa un país y la línea punteada muestra el mejor ajuste lineal entre los puntos (su pendiente es la correlación lineal de la nube). El hecho de que exista una correlación positiva entre las dos variables muestra que los países más ricos imponen mayores cargas impositivas en proporción al ingreso sobre sus ciudadanos.

Gráfico 1: Relación entre la presión fiscal y el nivel de ingreso per cápita

Fuente: Elaboración propia inspirada en Jones (2016). Los datos de PIB per cápita en PPP fueron extraídos de PWT8.0, mientras que los datos de carga impositiva responden a ingresos por concepto impositivo como porcentaje del PIB y fueron extraídos de WDI15.

Como señala el propio Jones, no se puede desprender de lo anterior que si se cobran más impuestos se va a lograr un mayor crecimiento futuro, ni que existe una relación inequívocamente positiva entre presión tributaria y crecimiento. Lo que sí dicen los datos presentados, es que la relación entre impuestos y crecimiento no parece ser claramente negativa como suele proponerse. Tal vez no es tan evidentemente malo que crezca la presión tributaria. El resto de la extensa literatura sobre el tema subraya la importancia de analizar con detenimiento qué tipo de impuestos son los que se planean aumentar, y cuál es el diseño propuesto del aumento, cuáles son las características preexistentes del país que se estudia y en qué se piensa utilizar el dinero recaudado. 

2) Carga impositiva en Uruguay
El gráfico anterior también sirve para ver la situación impositiva de cada país en el contexto internacional. El punto correspondiente a Uruguay está marcado allí en rojo y se sitúa prácticamente sobre la recta punteada. El estar sobre la línea implica que, entre los países que tienen niveles de riqueza similares a los de Uruguay, la presión tributaria en nuestro país está justo en el promedio. Ni es alta, ni es baja, más bien mitad de tabla. Por ejemplo, con niveles de ingreso per cápita similares a los de Uruguay, países como Serbia presentan una presión tributaria 20% mayor a la de Uruguay, mientras que con otros como Chile estamos casi empatados, y países como Malasia presentan cargas 15% menores. Con esta perspectiva, sería bueno que quienes argumentan que encuentran la carga tributaria en Uruguay demasiado elevada, expliquen precisamente qué le ven de excepcional. Una apreciación de ese tipo debería incluir una valoración de la cantidad de bienes públicos que reciben los ciudadanos a cambio de sus impuestos.

El argumento anterior no quita que para algunos ciudadanos particulares la carga tributaria no sea efectivamente alta. En particular, existen varios análisis académicos que apuntan al desbalance en el reparto de la carga tributaria, señalando que las personas más pudientes del país soportan una parte desproporcionadamente baja de la misma.[3] Atendiendo esto, el argumento no sería que Uruguay impone demasiados tributos sino que estos están mal distribuidos entre la población. Por otro lado, alguien podría argumentar que algunos sectores productivos locales están efectivamente “con la soga al cuello” debido a la carga tributaria que soportan. Dado que esto no parece ser lo que ocurre en promedio a nivel del país, aquel sector que pretenda un trato diferencial deberá mostrar claramente su situación excepcional. Por último, el argumento de este post no cubre un análisis sobre la eficiencia del gasto en Uruguay. Alguien podría argumentar que el sector público podría hacer muchas más cosas (o con mayor calidad) con el dinero que se recauda. Seguramente el Estado uruguayo no ejecuta el gasto público con una efectividad del 100%, pero la pregunta es si es excepcionalmente ineficiente en su comparación con otros Estados similares. Otra vez, sería bueno que se buscaran datos al respecto. Para argumentar que el Estado uruguayo es particularmente ineficiente, habrá que mostrar que hay otros que proveen una cantidad de servicios similares a un costo menor, con mayor calidad o una combinación de ambas. Otra posibilidad podría ser buscar ejemplos donde el Estado provee una cantidad diferente de servicios y los consumidores enfrentan costos globalmente menores y/o mejores prestaciones.[4] Lo que no contribuye a un debate enriquecedor, es usar como argumento una simple apelación a experiencias traumáticas que puedan haber vivido los contribuyentes al momento de pagar sus impuestos.


Referencias
Acemoglu, D. (2005): Politics and economics in weak and strong states. Journal of Monetary Economics, Octubre, 52 (7), pp. 1199–1226.

Jones, C. I. (2016): The facts of Economic Growth. En Handbook of Economic Growth, vol II,Capítulo 1, pp. 3-69.

Burdín, G., Esponda, F., Vigorito, A. (2014): Desigualdad y Altos Ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el período 2009-2011. Documentos de Trabajo del Iecon, UdelaR. DT 06/14.

Burdín, G., De Rosa, M., Vigorito, A. (2015): Sectores de altos ingresos en Uruguay: participación relativa y patrones de movilidad en el período 2009- 2012.  Documentos de Trabajo del Iecon, UdelaR. DT 03/15.

PWT8.0 refiere a Penn World Table 8.0, en Feenstra, R. C., Inklaar R. y Timmer, M.P. (2015): The Next Generation of the Penn World Table. American Economic Review, 105(10), pp.3150-3182. Disponible en www.ggdc.net/pwt

WDI15 refiere a World Development Indicators 2015, The World Bank.

 


[1] Ver por ejemplo las opiniones del exministro de economía Isaac Alfie o el nuevo “spot” de Edgardo Novick.
[2] La tasa de crecimiento de un país en desarrollo incorpora innovación, pero también imitación, por lo que puede ser, y se espera que sea, mayor a la de EEUU al menos mientras experimenta un período de catch-up.
[3] Ver por ejemplo Burdín, Esponda y Vigorito (2014) o Burdín, De Rosa y Vigorito (2015).
[4] En Uruguay está bastante difundida la idea de que el Estado se encarga de un número extraordinariamente alto de actividades porque efectivamente está presente en algunas que no suelen formar parte de la prestación de servicios públicos (como los destilados del petróleo). Sin embargo, el Estado uruguayo está ausente en otras actividades que internacionalmente se suelen delegar al sector público (como el transporte urbano de pasajeros). Particularmente, el transporte público en Montevideo, parece no conformar las expectativas de sus consumidores, sin que de ello se desprenda que el sector privado en Uruguay es ineficiente.