jueves, 21 de mayo de 2015

Apuntes sobre el diseño institucional del Sistema Nacional Integrado de Cuidados


Si bien el denominado Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) todavía está en proceso de formulación, con un proyecto de ley a consideración del Parlamento[1], algunas de las propuestas y formatos que se han hecho públicas permiten realizar algunas consideraciones relacionadas con potencialidades y eventuales riesgos o problemas del nuevo diseño institucional. Básicamente, el SNIC se organizará a partir de la dirección política de una Junta Nacional de Cuidados (JUNACU) integrada por diversos organismos públicos y convocada por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), la Secretaría Nacional de Cuidados, dependiente del MIDES; y un comité consultivo integrado por trabajadores, academia y organizaciones sociales.
 
La intención de las siguientes líneas, es aportar alguna reflexión sobre los avances que está teniendo la propuesta, y señalar potenciales problemas o aspectos a tener en cuenta en su implementación. Dadas las similitudes en relación a algunos aspectos como la aspiración de construir “sistemas”; el objetivo de universalizar prestaciones sociales; y el reconocimiento de la naturaleza mixta de la provisión, en algunos casos tomaré como referencia la estructura que se dio el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).

De cualquier manera, hay una diferencia importante entre ambos casos: mientras que la atención sanitaria es un tema que históricamente ha tenido un desarrollo sectorial claro, las líneas de acción asociadas a los cuidados no son a priori patrimonio de ningún ministerio sectorial clásico. Por ende, mientras que pocos (por no decir ninguno) pensarían en un SNIS sin el Ministerio de Salud Pública como ente rector, el desafío de conformar un marco institucional para un SNIC es mucho mayor, y la forma en que se soluciona este punto puede decir mucho de los desarrollos posteriores.

¿A qué estoy apuntando con este repaso? A que las propuestas vinculadas al sistema de cuidados han tenido en cuenta la experiencia del sector salud, pero en algunos casos parecen haber procesado ajustes y aprendizajes que bien podrían mejorar el proceso de implementación de la política pública, pero en otros se corre el riesgo de atentar contra los objetivos de la misma.

Por ejemplo, a diferencia del SNIS, que explícitamente se propuso incluir a los trabajadores y usuarios en la conducción del sistema, el proyecto de SNIC abandona este objetivo, limitando la participación a un espacio consultivo, pero además, eliminando la presencia de los usuarios en el proceso. Esto no es malo en sí mismo, pero es indudable que se está produciendo un cambio hacia lógicas más jerárquicas de conducción, además de un abandono por la vía de los hechos de uno de los rasgos característicos de las banderas tradicionales del Frente Amplio. ¿Las razones? Seguramente son variadas, pero alguna de ellas puede ser un reconocimiento (quizás inconsciente) de las dificultades de lidiar con la participación social en la gestión pública.

Por otra parte, dado el carácter transversal de la temática, parece lógico que su estructura de gobierno contemple la participación de diversas instituciones del Estado, pero al repasar la integración de la JUNACU (ver archivo linkeado en nota al pie) uno se pregunta si en vez de seguir replicando espacios de coordinación, no era preferible asignárselo al Gabinete Social, de tan oscilante trayectoria. En este diseño, a diferencia de lo que ocurre en salud, no existen espacios en los cuales los prestadores (actores clave de la implementación de la política) puedan en cierta forma apropiarse del proyecto, y por ende comprometerse políticamente. Tampoco aparece clara la inclusión de los trabajadores que ya realizan estas tareas como el personal de las empresas de acompañantes.

De estos aspectos se desprende un claro objetivo de dotar a la nueva institucionalidad de importantes márgenes de acción, pero al mismo tiempo parece ser una estructura relativamente endeble para escenarios de menor respaldo político, comprometiendo por tanto la sustentabilidad del sistema. Más allá de mandatos legales, al coordinar los diferentes actores deben obtener algún beneficio, porque si no en el mediano plazo el compromiso con el espacio disminuye. Si además el rol de coordinador lo tiene un ministerio que aún no es reconocido por sus pares como “autoridad social”, ante un cambio de coyuntura la temática de cuidados puede quedar “sectorializada” en los límites de acción del MIDES, o el sistema puede partirse en acciones sectoriales inconexas, quedando reducida la coordinación a un espacio de “reparto de botín” (o sea recursos).

En relación a la provisión de servicios, la estructura prevista parece ser correcta desde el punto de vista pragmático: el Estado no tiene la capacidad de afrontar por sí mismo el conjunto de demandas que se esperan cubrir. Pero al igual que en el caso de la reforma de la salud, las cuestiones asociadas a la regulación (no sólo económica, sino fundamentalmente social) se tornan trascendentes. Sin garantías otorgadas por el Estado de que los servicios serán de similar calidad independientemente de la naturaleza del prestador, es imposible pensar en un sistema integrado, pero mucho menos equitativo.
Si bien es cierto que el proyecto de ley hace referencia a la necesidad de mejorar aspectos de la regulación de los prestadores y garantizar la calidad de los servicios, es preciso hacer notar que en la práctica existen diversas competencias dispersas entre diferentes ministerios, y dada la transversalidad del tema, la dilucidación de estos puntos no va a ser nada sencilla. ¿Se van a traspasar al MIDES las competencias regulatorias sobre residencias de ancianos existentes en el BPS y el MSP? ¿Se le quitarán al MEC las responsabilidades de regular la calidad de los servicios educativos y de atención a la primera infancia?

Finalmente, si bien no aparece mencionado en el proyecto de ley, diferentes apariciones públicas de las autoridades políticas han mencionado como principal herramienta de política el pago de subsidios para la contratación de estos servicios. El mismo aparece como progresivo según el poder de compra, y con este diseño se puede dificultar el apoyo de las clases medias y medias altas. Porque en la medida que las clases medias altas no perciben algún beneficio directo (más allá de la supuesta mejora de la calidad en servicios que ya compra en el mercado) difícilmente tengan disposición a un mayor esfuerzo impositivo que ayude a la redistribución, limitando nuevamente, el potencial universal y la noción misma de sistema. Por ende, esta situación permite dejar planteada la pregunta de la capacidad del SNIC de construir coaliciones de apoyo que incluyan a buena parte de la ciudadanía.



[1] http://www.montevideo.com.uy/auc.aspx?271175

jueves, 14 de mayo de 2015

Justicia más allá de las fronteras: La causa Plan Cóndor

Autora invitada: Francesca Lessa

Foto: HIJOS Capital
Desde marzo de 2013, en el Tribunal Oral  en lo Criminal Federal Nro. 1 de la ciudad de Buenos Aires se está llevando a cabo un juicio histórico por los crímenes cometidos en el marco del llamado Plan Cóndor. Entre más de 20 acusados se encuentra un único extranjero: el ex militar uruguayo Manuel Cordero. Todos los demás son argentinos y están imputados por los crímenes de asociación ilícita (todos excepto Cordero) y distintos casos de privación ilegal de la libertad. Hay, entre ellos, figuras emblemáticas de la dictadura argentina, como el ex dictador Reynaldo Benito Bignone (1982-1983), el ex comandante Santiago Omar Riveros, y el ex dictador Jorge Rafael Videla quien murió poco tiempo después de que iniciara el juicio.

La causa Cóndor es realmente innovadora. Por primera vez un tribunal nacional aborda a los crímenes cometidos por el Plan Cóndor en todo su alcance geográfico. Nunca antes, además, se había utilizado la figura de “asociación ilícita” para juzgar la coordinación internacional establecida entre las dictaduras para cometer violaciones de derechos humanos. Finalmente, es la primera vez que, en Argentina, un extranjero se encuentre imputado y que la gran mayoría de las víctimas son extranjeros: de las 106 víctimas, 48 son uruguayos y 22 chilenos; hay también paraguayos, bolivianos y argentinos.

El Plan Cóndor fue una red secreta de inteligencia y contrainsurgencia instituida por las dictaduras de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay en los años 1970. Cóndor tuvo su origen en cooperación informal bilateral entre las fuerzas armadas y de seguridad de Argentina, Paraguay, Chile y Uruguay, ya desde 1972, como relató Carlos Osorio en su testimonio.1 Más tarde, su creación se formalizó en una reunión de las fuerzas de seguridad en Santiago de Chile a finales de noviembre de 1975. Entre 1975 y 1981, el Plan Cóndor desapareció, torturó y asesinó cientos de líderes políticos, refugiados, exiliados y militantes, estableciendo un área de terror e impunidad sin fronteras en Sudamérica.

Los orígenes

La causa Cóndor se inició en 1999 a partir de denuncias interpuestas por familiares de extranjeros desaparecidos en Argentina y de argentinos desaparecidos en el exterior. Con el paso del tiempo, muchas otras denuncias se sumaron a la querella original. Cuando se presentó esa primera querella, aún seguían vigentes en Argentina las leyes de Punto Final y Obediencia Debida. Por lo tanto, se imputaron principalmente a los altos mandos argentinos –quienes no se podían beneficiar de la cláusula de obediencia debida otorgada a los oficiales inferiores- y a sus contrapartes extranjeras. Asimismo, la imputación de privación ilegal de la libertad permitía considerar a la desaparición forzada como crimen permanente y poder avanzar con las investigaciones a pesar de las amnistías.

El juicio

Debido a la complejidad del juicio en cuanto a la cantidad de países, victimas e imputados, la fase de recepción de prueba se organizó por binomios de países, empezando por Argentina-Uruguay, hasta abordar todos los países de Cóndor. El juicio se encuentra ahora (mayo de 2015) en su tramo final, a punto de empezar con la etapa de alegatos. El tribunal, compuesto por los jueces Adrián Federico Grunberg, Oscar Ricardo Amirante y Pablo Laufer, y Ricardo Ángel Basilico como juez suplente, recibió centenares de testimonios de sobrevivientes, familiares, peritos y expertos. Escuchar a los testimonios es una experiencia realmente conmovedora, al mismo tiempo que se hace fundamental en la reconstrucción del rompecabezas del Plan Cóndor.

En los relatos, se encuentran rastros y elementos que demuestran cómo se desarrollaba la coordinación represiva y su actuación en esos años. Por ejemplo, el hermano de un ex militante Tupamaros, desaparecido en Buenos Aires en 1978, recordó como él le comentaba que “se tenía que cuidar tanto de la policía argentina, como de las fuerzas armadas uruguayas,”2 como había visto varios de sus integrantes por las calles de la ciudad. En otro caso, un joven uruguayo que fue secuestrado junto con su padre en 1976 en Buenos Aires detalló como un grupo tarea de 10 personas vestidas de civiles y con armas rompieron la puerta de su casa “con fuerza salvaje”. En ese grupo, había también un uruguayo que en ese momento no pudo reconocer, pero que luego pudo identificar como José Nino Gavazzo. Le ofrecieron un cigarrillo Nevada y este hecho le llamó mucho la atención, “porque esa era una marca uruguaya y en Argentina no había ese cigarrillo”.3 Después de su liberación, su padre le dijo que había reconocido varios oficiales uruguayos en Automotores Orletti, como Campos Hermida, Cordero y Gilberto Vázquez, además de Gavazzo. En otro testimonio, la hermana de un militante chileno del MIR desaparecido en 1976 en Buenos Aires relata como ella misma fue secuestrada y torturada en el ex centro clandestino de detención Club Atlético en 1977, en el barrio de San Telmo. Al llegar allí, se dio cuenta que había muchos chilenos que la esperaban. Les preguntó: “¿Porque están ustedes aquí?” Y le contestaron: “Porque Pinochet así lo quiere”. Durante los interrogatorios, les demandaban por su hermano aunque ya parecían conocer las respuestas a las preguntas: “¿Tu hermano era del MIR?” y ella le contestó que sí, que era del MIR, al cual le dicen, “no eres mentirosa”. Ella preguntó si ellos tenían a su hermano y le dicen: “Ya no lo tenemos. Se lo llevaron a Chile porque allí tenía muchas cuentas por pagar”.4

La importancia de la causa

A pesar de que la sentencia no se conocerá por algunos meses más, se pueden intentar algunas evaluaciones preliminares. En primer lugar, junto con la causa por el plan sistemático de robo de bebes, Cóndor jugó un papel clave en socavar la estructura de impunidad en Argentina. Con esas dos causas, la impunidad comenzó a ser quebrada y, finalmente, las amnistías y los indultos fueron anulados. Esto permitió que se reanudaran los juicios. En segundo lugar, el juicio es realmente sin precedentes por su intento de capturar la complejidad de la represión en Sudamérica; abarca a víctimas argentinas como extranjeras, se investigan a perpetradores argentinos y sus contrapartes extranjeros, y todos los crímenes investigados “cruzan las fronteras,” por involucrar siempre más de un país. Es la primera vez que un tribunal sondea la red transnacional de terror en su totalidad y como se implementó la represión transfronteriza en la región, enfocándose hacia el Plan Cóndor y crímenes en los seis países. Finalmente, activistas y abogados abrigan también la esperanza que el juicio pueda tener un impacto en los países cercanos, sobre todo en aquellos que se han quedado atrás en aclarar e investigar violaciones de derechos humanos del pasado reciente.

La conexión con Uruguay

Hablar de Plan Cóndor es hablar de Uruguay. La vinculación es contundente e indudable: hubo secuestros de uruguayos en prácticamente todos los países de Cóndor. La última actualización de la Investigación Histórica sobre Detenidos Desaparecidos de 2015, que identifica a 192 desaparecidos, lo demuestra: 41 desaparecieron en Uruguay, 137 en Argentina, 9 en Chile, 1 en Bolivia, 1 en Colombia y 3 en Paraguay. Las garras del Cóndor alcanzaron a los uruguayos a lo largo y ancho de Sudamérica.

Cabe señalar para finalizar que la causa Cóndor arrancó en Argentina pocos días después de que la Suprema Corte de Justicia de Uruguay dictara en febrero de 2013 una sentencia muy controvertida y criticada nacional e internacionalmente.5 Dicha sentencia consideró que los crímenes de la dictadura no constituían crímenes de lesa humanidad, sino delitos comunes, y que podrían estar sujetos a la prescripción. En este contexto, un veredicto condenatorio en la causa Cóndor, donde muchas víctimas son uruguayos y además hay un uruguayo imputado, puede convertirse en una herramienta importante para los activistas locales, para ejercer presión sobre el poder judicial y el gobierno para avanzar en la investigación del pasado reciente y salir de la situación de semi-parálisis en la que se encuentran las causas en Uruguay.



1Audiencia, 6 de marzo de 2015.
2Audiencia, 20 de septiembre de 2013.
3Audiencia, 27 de septiembre de 2013.
4Audiencia, 25 de marzo de 2014.

5http://www.wola.org/es/comentario/reciente_sentencia_de_la_suprema_corte_uruguaya_obstruye_la_busqueda_de_verdad_y_justicia   

jueves, 7 de mayo de 2015

La particularidad de no ser Finlandia

Una de las tantas cosas que caracterizan a Uruguay es el hecho de no ser Finlandia. Si bien en principio esta frase no aporta mucho, la cosa cambia al considerar el uso reiterado del caso finlandés como ejemplo de éxito educativo. Para muchos medios escritos uruguayos y regionales Finlandia es un modelo a seguir, tanto más cuanto su éxito no se debería tanto a la inversión económica como a la calidad de sus maestros. Después de todo, si la clave está en el “capital humano”, la cuestión no debería ser tan difícil.

Pero ¿tiene sentido esta comparación implícita con Finlandia? Cuando se dice que Finlandia es un “modelo”, ¿qué es lo que se está diciendo? Ante este repentino optimismo quizá resulte útil recordar la perogrullada de que Uruguay no es Finlandia; que nuestras diferencias son tales que es difícil imaginar una aproximación a su “modelo”; que podríamos caer en un absurdo similar al de proponer un “modelo saudí” para solucionar nuestros problemas energéticos.            

El éxito mediático de Finlandia obedece, principalmente, a los altos resultados que ha obtenido en las pruebas PISA. No obstante, otros casos destacados no han recibido la misma atención (Shanghai, Singapur, Japón, Corea del Sur, Taiwán o Macao). Quienes toman como ejemplo a Finlandia parecen considerar que, a diferencia de los asiáticos, este país es de alguna manera comparable a los nuestros. Si bien no es explícito por qué los asiáticos no pueden servir como modelo, arriesgaría que se debe a que se los considera “culturalmente muy diferentes”.

Esta postura es básicamente correcta. Es ridículo pretender que podemos mejorar nuestra educación mediante una cultura japonesa del sacrificio y del honor. Mi punto es que con Finlandia pasa lo mismo: es un caso demasiado bueno para no ser finlandés.

Convendría empezar por recordar que los resultados educativos nunca son el producto exclusivo de un sistema, sino de la sociedad en su conjunto. PISA no evalúa sistemas educativos sino sociedades. No solo se aprende en la escuela sino también fuera de ella. Además, el sistema educativo no es una máquina aislada; forma parte de una sociedad concreta y no puede ser mejor que ella. El corolario es que no se pueden lograr mejoras sustanciales en la educación únicamente con “reformas educativas”.

No voy a mencionar aquí los elevadísimos niveles de desarrollo y protección social de Finlandia, aunque estos posiblemente expliquen la mayor parte de su “éxito”. Quizá sea más útil señalar otras cosas, como el enorme valor que los finlandeses otorgan a la lectura. En 2014 hubo más de 9 vistas per cápita a bibliotecas, por ejemplo. ¿Cómo explicarse esta relación con el conocimiento, tan ajena a nuestra realidad? ¿Cuánto más próxima a nosotros está la actitud finlandesa hacia la lectura que el sentido asiático de del honor escolar?

También cabe anotar que buena parte de las características del sistema educativo de Finlandia solo pueden emerger cuando se dispone de recursos adecuados (el gasto por estudiante de Finlandia es al menos cuatro veces superior al de Uruguay). Pero olvidemos momentáneamente todo lo anterior y preguntémonos: si tuviéramos la varita mágica que separa lo educativo de lo social, ¿qué tendríamos que hacer para acercarnos al sistema finlandés?

En primer lugar deberíamos lograr un elevadísimo nivel de compromiso político con la educación, que se concretara en un acuerdo que permitiera a todos los actores empujar en la misma dirección. La apuesta colectiva tendría que ser, simultáneamente, a la calidad y a la equidad. El fracaso escolar, en particular el de los más vulnerables, tendría que ser inaceptable. Este compromiso debería mantenerse al menos 50 años.

El eje de esta apuesta serían los docentes. Finlandia selecciona a sus docentes del segmento académicamente más elevado de los aspirantes a entrar en la educación superior. Esto quiere decir que Uruguay tendría que convertir a la profesión docente en algo tan atractivo como ser ingeniero o científico. La selección de maestros tendría que ser muy rigurosa, con exámenes de ingreso a la carrera (¡Anatema!) que filtraran a 9 de cada 10 aspirantes. Estos docentes deberían ser investigadores, profesionales que desarrollaran contenidos, pedagogías y didácticas innovadoras y adaptadas a cada estudiante. Simultáneamente, como solo enseñarían los mejores y más comprometidos, tendrían mucha autonomía para decidir qué hacer en clase y mucho tiempo para investigar cómo hacerlo.

También tendríamos que dejar de hacer ciertas cosas. Los niños no deberían entrar demasiado temprano a la escuela y no deberían pasar demasiadas horas en ella. Habría que dejarles tiempo para jugar y experimentar, no evaluarlos demasiado, no utilizar demasiado las calificaciones y no dejar muchos deberes. Sobre todo, no tendrían que repetir en primaria.

Ahora bien, ¿tienen sentido estas recetas para Uruguay? En mi opinión dejan claro que es imposible, siquiera a nivel analítico, separar educación y sociedad, y que por lo tanto no tiene sentido plantearse las soluciones educativas de esta manera. No parece imaginable, por ejemplo, un compromiso político como el que Finlandia generó y sostuvo durante tanto tiempo. Pero aún si lo fuera quedaría ver cómo convencemos a nuestros jóvenes más aptos de hacerse maestros (sin subir demasiado los salarios, porque ya avisaron que el 6% no va). Tendríamos que cambiar completamente su formación y además deberíamos “ofrecerles” autonomía profesional y status académico, lo que implicaría poner de cabeza las condiciones institucionales de la enseñanza.

Pero aún si esto fuera posible quedaría pendiente la transformación de las condiciones sociales de la educación. ¿Realmente estamos en condiciones de pasar a un modelo de pocas horas de clase y mucha experimentación para lograr el desarrollo de las funciones cognitivas superiores de nuestros alumnos? ¿No requiere esto de recursos, motivación, y apoyo extra-escolar que solo una mínima parte de las familias uruguayas están en condiciones de  dar? Por otro lado, ¿cómo hacer atractiva y prestigiosa la profesión docente en las condiciones actuales de enseñanza? Pocas cosas debe haber más desgastantes que trabajar en nuestras escuelas. Hasta hace poco solo había que enfrentarse a alumnos con carencias y/o desánimos múltiples. Hoy un maestro no tiene garantizada su integridad física.  

No quiero dar a entender con todo esto que sea inútil proyectar mejoras incrementales de ciertos aspectos de nuestro sistema educativo. Por supuesto que necesitamos mejores maestros y menos burocracia, pero esto ya lo sabíamos; no es necesario citar el caso de Finlandia para darse cuenta. El problema es avanzar en esta dirección a partir de nuestros propios problemas, con nuestras propias restricciones, y sin caer en el optimismo estéril de creer que los problemas educativos se arreglan principalmente con buena voluntad (política).

Finlandia tiene el valor de una utopía. También muestra que se puede tener una buena educación sin recurrir a programas maratónicos, evaluaciones estandarizadas, competencia entre escuelas o gestión empresarial. Sin embargo, si queremos aprender de otros, quizá habría que mirar a realidades social y culturalmente más cercanas, como Cuba o Chile, que con modelos distintos logran resultados muy destacados en la región. A decir verdad, a esta altura del partido casi cualquier país latinoamericano está mejor que nosotros en algo relacionado con la educación, así que para encontrar un buen ejemplo tal vez no sea necesario ir a pasar frío a Helsinki.

viernes, 1 de mayo de 2015

Uno por ciento


Una limitación ampliamente reconocida de los estudios nacionales sobre desigualdad económica, a la que me referí en una vieja entrada del blog, ha sido la inadecuada medición de los ingresos altos y muy altos. Una mala captación de estos ingresos, aún cuando por definición refieran a grupos muy pequeños de la población, podría llevarnos a tener una idea distorsionada de lo que efectivamente sucede con el nivel y la evolución de la desigualdad de ingresos. Se trata de una dificultad compartida por todos los estudios basados en encuestas de hogares, fuente de información sobre la que tradicionalmente se han basado las investigaciones en esta área no sólo en Uruguay sino también en la región. Obviamente, no se trata de una preocupación meramente técnica. Los debates públicos sobre los problemas económicos y sociales y el menú de opciones de política que pugnan respecto a cómo afrontarlos tienden a verse severamente empobreciddos si los fenómenos no son mensurados correctamente.

Afortunadamente este panorama ha comenzado a cambiar. Desde 2013, un equipo de investigación del Instituto de Economía[1], en el marco de un convenio con el Centro de Estudios Fiscales y gracias a la cooperación de la Dirección General Impositiva, viene trabajando en el estudio de la evolución reciente de la desigualdad y en la caracterización de los sectores de altos ingresos en Uruguay, recurriendo por primera vez a la utilización de registros tributarios. 

Cuatro resultados principales emergen de estos trabajos. Primero, se confirman los problemas de captación de la encuesta de hogares. Algunos números ilustran elocuentemente su gravedad. En 2012, el ingreso promedio de las personas pertenecientes al 1% de la población de mayores ingresos en Uruguay computado a partir de la encuesta resultó ser aproximadamente la mitad del reportado en los registros tributarios. Entre 2009 y 2012, la participación del 1% en el ingreso total se redujo de 11.6% a 7.3% cuando se computa utilizando la encuesta, lo que sugeriría una menor concentración del ingreso en la elite. Sin embargo, dicha participación muestra una evolución totalmente diferente cuando se utilizan los registros tributarios, manteniéndose estable durante el periodo en el entorno del 14%. Segundo, globalmente se verifica una caída de la desigualdad de ingresos, aunque dicha caída es bastante menos espectacular en los registros en comparación a la encuesta de hogares. Tercero, se encuentra un moderado efecto redistributivo de la tributación a la renta personal: el impuesto a la renta reduce la participación del 1% en algo más de un punto porcentual. Cuarto, las posiciones de altos ingresos parecen ser altamente persistentes: la probabilidad de un individuo de permanecer en el 1% de mayores ingresos de un año a otro es mayor al 80%. Se trata de un resultado importante dado que un elevado nivel de concentración podría juzgarse como menos problemático si existiera alta movilidad, es decir si las posiciones de privilegio en la estructura económica cambiaran sus ocupantes con relativa fluidez. Por el contrario, la elite económica en Uruguay parece ser un club relativamente exclusivo al que resulta improbable ingresar y del que resulta improbable salir. 

Cabe destacar que Uruguay es el cuarto país con mayor nivel de concentración del ingreso antes de impuestos en un total de 29 países para los que se dispone de mediciones metodológicamente compatibles.[2] Asimismo, si bien la capacidad redistributiva del sistema tributario uruguayo ha mejorado luego de su reciente reforma, esta es relativamente baja si se la compara con la que tienen los sistemas maduros de tributación a la renta propios de los países desarrollados.

Estas nuevas investigaciones emergen en un contexto donde la desigualdad no aparece como tema central de la agenda económica, que nuevamente vuelve a estar dominada por temas como la inflación, el déficit fiscal y la desaceleración del crecimiento. No parece haber elementos que justifiquen tal abandono. Una desigualdad elevada es odiosa en virtud de argumentos de justicia pero también porque obstaculiza a través de variados canales el desarrollo de una economía próspera y eficiente. Probablemente, la tendencia reciente a la reducción de la desigualdad, en realidad mucho más modesta cuando se captan adecuadamente los altos ingresos, y el ilusorio confort que nos genera ser un país relativamente igualitario en un continente extremadamente desigual expliquen en algo este estado de situación. Pero seguramente existen razones más sutiles para dar cuenta de este sesgo. Al final de cuentas, la agenda de debate económico está marcada mayormente por economistas que sirven profesionalmente intereses privados, que se corresponden muchas veces con posiciones de muy altos ingresos relativos en la sociedad uruguaya. Es natural que la desigualdad no ocupe un lugar destacado entre las preocupaciones de quienes asesoran a la elite.[3]





[1] El equipo ha estado integrado por Andrea Vigorito, Mauricio De Rosa, Fernando Esponda y quien escribe. Las opiniones son obviamente personales y no comprometen al resto del equipo. Los documentos asociados a estas investigaciones pueden consultarse en el siguiente link:
http://www.iecon.ccee.edu.uy/documentos-de-trabajo/categoria/5/es/. 
[2] Los datos de Uruguay han sido incorporados en la World Top Incomes Database:
http://topincomes.parisschoolofeconomics.eu/#Country:Uruguay
[3] El economista italiano Luigi Zingales hace una interesante discusión sobre los problemas de captura de los economistas por parte de intereses empresariales:
http://faculty.chicagobooth.edu/luigi.zingales/papers/research/Preventing_Economists_Capture.pdf 

viernes, 24 de abril de 2015

Defensa militar en Uruguay 2000 - 2014: lo que nos dicen los datos públicos disponibles

El presente artículo analiza algunos datos de presupuesto y recursos humanos del Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior para detectar continuidades y cambios que se han concretado en los últimos tres períodos de gobierno.

Los manuales dicen que para analizar los resultados de políticas públicas la mejor situación posible es contar con evaluaciones de impacto. Es decir, estudios cuantitativos de tipo cuasi-experimental capaces de identificar exactamente el efecto generado por las intervenciones que el Estado realiza con el fin de mejorar la situación de determinado grupo de personas, el nivel de contaminación de determinada región, el funcionamiento de determinada actividad económica, etc. No obstante, debido a la ausencia de datos u otras condiciones necesarias para ese tipo de estudios, las evaluaciones de impacto son escasas o acotadas a proyectos puntuales.

La alternativa más común radica en utilizar indicadores que nos ilustren sobre las situaciones que pretendemos mejorar: el porcentaje de hogares pobres, el de personas que se declaran víctimas de un delito en el último año, o la concentración de determinados gases en la atmósfera. Midiéndolos no podemos saber si mejoraron o empeoraron a causa de las políticas implementadas o de otros factores, pero al menos sabemos lo más importante: las personas, el ambiente, etc. están mejor o peor que antes.

Pero incluso hay otras políticas, muy relevantes, donde ni siquiera contamos con éste tipo de indicadores. El caso de la política de defensa militar es paradigmático: sería obviamente absurdo medir ocurrencia y/o resultados de batallas. Los países más avanzados en la gestión de ésta política tratan de cuantificar sus capacidades militares: capacidad de desplegar X tipo de equipamiento y personal en las áreas más remotas de su territorio o en misiones en el exterior, capacidad para contrarrestar un potencial ataque con determinado tipo de armas, etc.

En Uruguay, éste tipo de análisis, si existe, generalmente no ha trascendido los ámbitos de planificación de cada una de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea). Por tanto, la alternativa indirecta e imprecisa que se puede utilizar para tratar de analizar objetivamente algunos aspectos de la política de defensa es observar la cantidad de dinero y personal dedicado a éste tipo de tareas a lo largo de los años.

Incluso esas medidas tan básicas tienen su complejidad. En efecto, como se argumentó en una nota anterior en este blog, el gasto en defensa militar en Uruguay sólo puede medirse con una precisión aceptable para estándares internacionales actuales a partir de la clasificación programática del presupuesto nacional que comenzó a aplicarse en 2011.

Para poder analizar las tendencias de los últimos tres gobiernos, utilizaré aquí otros indicadores más agregados, como el presupuesto ejecutado por todo el Ministerio de Defensa Nacional y por las tres FF.AA.: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. En cada uno de estos casos, los indicadores incluyen no sólo el presupuesto dedicado a generar y mantener capacidades militares, sino también la contribución del Ministerio a una variada gama de políticas, como seguridad ciudadana, salud, educación no militar, etc.

El Gráfico 1 muestra el presupuesto del Ministerio de Defensa y el de Interior, como porcentaje del gasto total de los Ministerios y Organismos del Art. 220, incluyendo transferencias a la seguridad social e intereses y otros gastos de la deuda (Incisos 1 a 29).

El primer dato interesante que surge es que, en términos presupuestales, el MDN tuvo una asignación superior o igual al MI hasta el año 2008. Esa tendencia había sido así al menos desde 1961, primer año para el que se cuenta con datos publicados. Esto indica que, grosso modo, la política de defensa tuvo prioridad presupuestal sobre la de seguridad ciudadana hasta 2008, lo cual resulta muy llamativo dadas la situación geopolítica “muy tranquila” de Uruguay, no tan tranquila en materia de seguridad ciudadana.

Gráfico 1. Presupuesto MI y MDN como porcentaje del presupuesto nacional
(Incisos 1 a 29)

Fuente: elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR, en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares


Paralelamente, puede verse que mientras en los gobiernos de los Dres. Batlle y Vázquez ambos ministerios siguieron una tendencia similar en relación al total del presupuesto nacional (Incisos 1 a 29), en 2009 comienzan trayectorias divergentes. Así, durante el segundo gobierno del Frente Amplio la participación del MDN decae hasta situarse en el entorno del 4% mientras que la del M Interior asciende y supera el 6% del presupuesto en 2014, año para el que se cuenta con datos todavía preliminares.

La cantidad de personal es otro insumo clave para comparar prioridades asignadas a éstas políticas. Nuevamente, el MDN terminó los dos períodos de gobiernos precedentes con más personal que el MInterior, mientras que en 2013 (últimos datos disponibles) la situación se había revertido. En el mismo sentido, la cantidad de funcionarios militares era 20% superior a la de policiales en 2004, seguía siendo levemente superior en 2009, mientras que era 20% inferior en 2013.

Tabla 1. Personal de MDN, MI, policial y militar, años seleccionados


2004
2009
2013
Total Inciso 03 - MDN
31.686
31.732
28.541
Total Inciso 04 - M Interior
24.386
28.719
32.455
Esc. K "Militar" (*1)
29.523
29.948
26.356
Esc. L "Policial"
23.146
27.857
30.691
Total Ministerios
73.968
82.649
83.195
Esc. K / Tot Ministerios
39,9%
36,2%
31,7%
Esc. L / Tot Ministerios
31,3%
33,7%
36,9%
Fuente: Elaborado por PRISFAS-ICP-FCS-UdelaR en base a datos de OPP (2004) y Observatorio de la Oficina Nacional de Servicio Civil (2009 y 2013). Referencias: Vínculos laborales vigentes (ocupados). Los totales para cada Inciso y Total Ministerios incluyen funcionarios públicos y no funcionarios públicos (becarios, pasantes, arrendamientos de obra, Contratos a término Ley 17.556 y otros). Valor 2004: a junio de ese año. Valores 2009 y 2013  al 31 de Diciembre de cada año. (*1) Incluye K "combatiente" y "no combatiente"

En términos absolutos, la reducción fue de casi 3.600 funcionarios y se concentró exclusivamente en el último período de gobierno. La misma resulta sumamente significativa, comparable a la registrada en los dos períodos posteriores a la dictadura, cuando había pasado de casi 40.000 en 1985 a menos de 33.000 efectivos en 1995 (González y Gonnet, 2012). La reducción durante el período de Mujica fue explícitamente buscada, aunque no alcanzó la magnitud pretendida. En efecto, las leyes 18.719 (de Presupuesto 2010-2014) y 18.834 (Rendición de Cuentas 2010, aprobada en 2011) autorizaban al MDN a eliminar entre 2010 y 2013 hasta 6.500 vacantes de personal militar. El ahorro producido se destinaría a aumentar los salarios del personal subalterno y los grados más bajos de la oficialidad.

Otro análisis interesante es el de estudiar la prioridad relativa asignada a cada una de las Fuerzas Armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Históricamente (y compartiendo la tendencia con el resto de Latinoamérica), la fuerza de tierra ha sido preponderante, por varias razones. En particular, es la que surgió más temprano y la que ha tenido el mayor protagonismo en los procesos políticos que han involucrado más directamente a las FF.AA.: la consolidación del monopolio de uso de la fuerza por el Estado (fines del Siglo XIX y principios del siglo XX) y la represión de fuerzas opositoras (décadas del 60’, 70’ y 80’ del Siglo XX). Desde ésta concepción, que poco tiene que ver con razones geopolíticas o de defensa militar ante enemigos externos, la Armada y la Fuerza Aérea han sido “hermanas menores”.

Gráfico 2. Presupuesto de cada fuerza armada como porcentaje del total del MDN (2000-2014)

Fuente: Elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares

Tabla 2. Personal de las FF.AA. (años seleccionados)

2004
2009
2013
UE 004 - Ejército Nacional
16.845
16.781
15.014
UE 018 - Armada Nacional
6.124
6.225
5.218
UE 023 - Fuerza Aérea Uruguaya
3.083
2.995
2.758
Fuente: Elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de OPP y ONSC


Esa predominancia es notoria en la actualidad y ha permanecido prácticamente incambiada en los últimos tres períodos de gobierno. El presupuesto del Ejército ha representado entre el 38% y el 42% del total del MDN entre 2000 y 2014, mientras que la Armada promedia un 19,5% y la Fuerza Aérea un 12,2%. La relación es todavía más notoria si se observa la cantidad de personal asignado. No obstante, parte de esa diferencia se deba a razones técnicas: el Ejército es, en todo el mundo, la fuerza más intensiva en uso de recursos humanos.

No obstante vale la pena resaltar que la situación relativa entre las fuerzas obedece más a razones históricas y políticas que a necesidades de la política de defensa militar. En efecto, el MDN y el Poder Legislativo han anunciado en varias oportunidades durante el pasado período de gobierno que la Armada y la Fuerza Aérea deberían tener un mayor desarrollo relativo a futuro. Esto debido a las exigencias que marca el potencial desarrollo de la explotación de hidrocarburos y otros recursos subacuáticos y acuáticos, así como el enorme área marítima y aérea sobre las cuales el país ha asumido responsabilidades.

En síntesis, a falta de mejores indicadores sobre capacidades militares, los datos de presupuesto y personal nos ofrecen indicios objetivos sobre la política de defensa militar que se concreta, complementarios a los análisis en cambios normativos y documentos publicados por el MDN.

Los datos revisados aquí permiten afirmar que:

a) En los últimos tres períodos de gobierno el presupuesto de defensa ha seguido creciendo en términos reales, aunque bajó su importancia relativa tanto en relación al M Interior como al gasto total.

b) La cantidad de personal militar bajó significativamente en el último período, en parte a instancias de una iniciativa del Poder Ejecutivo.

c) La relación de tamaño entre las tres fuerzas todavía refleja una hegemonía del Ejército, que no se condice demasiado con las prioridades explicitadas en los últimos años por el Ejecutivo y el Legislativo.