jueves, 18 de mayo de 2017

El fantasma del Estado ineficiente

(y su inseparable amigo el fantasma del Estado sin plata)
Por Fernando Esponda
El Estado es ineficiente; el Estado no tiene plata
Dos fantasmas recorren Uruguay: el fantasma del Estado ineficiente y el fantasma del Estado sin plata. El primero, elegante, moderno, técnico, conciliador, de traje y corbata, ha ido ajustando su personalidad, y si bien tuvo épocas más gloriosas –¡qué década los 90!–, sigue presente circulando en las discusiones, integrándose al sentido común y llevando su mensaje como un mantra único y poderoso: “el Estado es menos eficiente que el sector privado”.
El segundo fantasma, muy amigo del primero, tiene perfil más bajo pero es igual o más poderoso. Parco, de pocas palabras, gris, con camisa a cuadros y chaleco de oficinista, saca su libreta y mirándonos por encima de los lentes nos recuerda constantemente que “el Estado no tiene plata”.
Estos dos fantasmas suelen aparecer en las discusiones sobre infraestructura, y corresponden a los dos axiomas fundamentales que sostienen, a nivel político y del sentido común, el andamiaje conceptual de las modalidades alternativas de inversión pública y los Contratos de Participación Público-Privada (PPP). Son, por lo tanto, dos fantasmas con los que vale la pena conversar.
El fantasma del Estado ineficiente
Este primer fantasma, que debe reconocerse ha sido bien alimentado por los recientes e importantes episodios de empresas estatales fundidas y recapitalizadas, se encuentra muy presente en un país que, a pesar de su arraigado Batllismo –o, más bien, como contracara del mismo– tiene la extraña patología de reflexionar siempre en relación al Estado: ante la caída de una empresa pública, la reflexión es sobre la gestión pública; ante la caída de una empresa privada, la reflexión es sobre la política macroeconómica.
¿Es más eficiente desarrollar proyectos productivos a través del sector privado? Para buscar respuestas a esta pregunta se pueden considerar varios elementos, pero hay una distinción que me resulta particularmente destacable: la relación entre costos de inversión y costos de operación y mantenimiento. Por un lado, existen proyectos en donde lo que más importa es la gestión (una heladería, una pizzería, una peluquería); por otro lado, existen proyectos en donde lo más caro es la inversión (un parque eólico, una carretera, una represa). En este segundo tipo de proyectos, la eficiencia se juega en la cancha de la inversión y, por ende, en el costo del financiamiento. Ramón Méndez, ex director de energía, ejemplifica con claridad este modelo de negocio para el caso eólico: “Uno tiene que entender que el negocio eólico es un negocio básicamente financiero. ¿Qué quiero decir con esto? ¿Cuál es el costo del combustible? Es gratis, básicamente. ¿Cuál es el costo de Operación y Mantenimiento? Muy bajito. ¿Cuál es, entonces, el costo de la energía? Repagar la inversión inicial. Esto significa dos cosas: primero, conseguir el mejor precio; segundo, conseguir la mejor tasa de interés."
De esta forma, si el problema central radica en la financiación, la estrategia más eficiente será aquella que consiga financiamiento a menor costo. Y un hecho de consenso en la literatura económica es que, entre el Estado y el sector privado, el primero es el que tiene capacidad de conseguir financiamiento más barato. En este sentido, resulta elocuente lo que plantea un informe del parlamento británico sobre las PPP desarrolladas en su país: “El costo del financiamiento es significativamente mayor en una PPP. Por lo tanto, el costo financiero del repago de la inversión es considerablemente mayor que el costo de amortización de un préstamo gubernamental. No hemos visto evidencia que sugiera que este ineficiente método de financiamiento haya sido compensado por los beneficios de la transferencia de riesgos de la PPP. Por el contrario, hay evidencia de lo opuesto.”
El mismo informe plantea que “el costo de capital de un proyecto PPP típico está por encima del 8%, el doble que la tasa de interés de largo plazo a la que el gobierno puede endeudarse, aproximadamente 4%.” ¿Es mucho o es poco este 4% de diferencia? Para que se haga una idea, suponga que usted va al Banco Hipotecario a pedir un préstamo de 100.000 dólares a 25 años para comprar su casa. Si el banco le presta a un 4%, va a pagar una cuota de 15.000 pesos por mes; si el banco le presta a un 8%, pagará una cuota de 22.000 pesos. O sea, 7.000 pesos de diferencia por mes, casi un 50% más de cuota todos los meses. Multiplique esta idea por miles de millones de dólares, y tendrá una dimensión del sobrecosto financiero del que hablan los ingleses.
En este marco, serviría apelar a un camino privado sólo si esta modalidad es tanto más eficiente en la construcción y desarrollo del proyecto que pueda compensar el encarecimiento del crédito. Si bien es cierto que en Uruguay el marco normativo de las PPP contempla esto y obliga a hacer una comparación, la lógica secuencial por la cual se toman las decisiones (en donde las alternativas reales son hacer el proyecto vía PPP o no hacerlo) terminan viciando el proceso y sesgándolo fuertemente hacia la aprobación de la PPP.
[Paradoja fantasmal 1: el auge de las PPP, apoyado en la retórica del fantasma del Estado ineficiente, florece en el terreno de la infraestructura, en donde en general los proyectos son de alta inversión y bajos costos de operación y mantenimiento, y por lo tanto la variable clave es el costo del financiamiento.]
El fantasma del Estado sin plata
El segundo fantasma, que plantea que “el estado no tiene plata” (o, en la versión que nos gusta a los economistas, “no hay espacio fiscal”) es muy frecuentemente escuchado, y es bastante difícil de rebatir. Si el Estado no tiene plata, bueno, pues, no tiene plata, qué se la va a hacer, una pena. El problema es que la derivación de esta afirmación debería ser que, si no hay plata, entonces no se realice el proyecto de inversión. Pero no. La derivación actual de este “hecho” es: entonces el proyecto lo debe realizar un privado.
Y allí viene el privado con sus recursos y hace el proyecto de infraestructura. Y el modelo cerraría, por lo menos para mí, desde el punto de vista lógico, si el privado hace el proyecto y cobra al público un precio por su uso, y con eso repaga la inversión, sin que el Estado (ese que no tenía plata) tenga que poner plata (porque no tenía). Pero lo que en general sucede es que el que termina pagando la infraestructura es… el Estado. Por ejemplo, a través de un contrato a largo plazo llamado PPP. Ese Estado que no tenía plata para financiar la obra, termina siendo posteriormente el que asegura el flujo de dinero para financiar la obra.
Más extraño aún resulta el proceso cuando el Estado invierte pero a través de modalidades alternativas de inversión (usted debe haber escuchado estas palabras: fideicomiso, leasing, sociedad anónima). En este escenario, el proceso lógico actual es el siguiente: el Estado no tiene plata –> el Estado no puede invertir –> pero el Estado debe invertir –> entonces armemos algo raro, por ejemplo… un Fideicomiso –> ahora sí, el Estado (que no podía invertir porque no tenía plata) ahora puede invertir (porque ahora puede).
Es importante recordar, para reflexionar sobre este segundo axioma, que para realizar cualquier proyecto de infraestructura lo que hace el Estado es pedir un préstamo, igual que lo hace un privado. Cuando hablamos de inversiones, el problema no es si el Estado tiene plata o no en una cajita para pagar una inversión, sino si tiene capacidad de pedir un préstamo para financiarla. Tanto tomando la opción de hacerla directamente y pidiendo un préstamo, como haciéndola a través de otra entidad (que va a pedir un préstamo) y asegurándole a ésta un flujo de fondos a futuro (para repagar ese préstamo), lo que está haciendo es endeudarse. O se endeuda comercialmente, o se endeuda financieramente, pero siempre se endeuda.
[Paradoja fantasmal 2: El fantasma del Estado sin plata habita plácidamente los terrenos de los proyectos de infraestructura, que por sus características económicas no suelen nacer espontáneamente del mercado, y suelen necesitar en un extremo de la cadena de pagos al Estado como financiador.]
El alma de los fantasmas: la economía y la contabilidad
El mensaje del primer fantasma es, esencialmente, ideológico, político, económico. Confluyen en su construcción miles de trabajos, libros, artículos, experiencias concretas y siglos de gente pensando una de las preguntas centrales de la economía: cómo organizar la producción. ¿Qué es más eficiente, organizar la producción de forma privada o pública? ¿Para qué casos es mejor una opción, para que casos es mejor la otra? Ambas opciones –y el abanico intermedio que existe entre ellas– tienen pros y contras, y la discusión de cuál es más apropiada es una de las más interesantes de la economía, y siempre estará abierta.
La esencia del planteo del segundo fantasma es, sin embargo, un poco más escurridiza. El hecho de plantear que el Estado no tiene plata para hacer una inversión, para acto seguido proponer una forma alternativa de canalizarla en donde, a fin de cuentas, quien paga es el Estado, es más difícil de comprender.
¿Por qué el desarrollo de la generación eólica se basó fundamentalmente en contratos con privados, que consiguen financiamiento a mayores costos? ¿Por qué está tan de moda el avance de las PPP como solución a los problemas de infraestructura, aunque salgan más caras? ¿Por qué el Antel Arena se realizará como fideicomiso, si por esta modalidad costará 8 millones de dólares más? ¿Por qué UTE decidió alquilar una línea de trasmisión (mediante la modalidad Leasing), o empezar a alquilar medidores, en lugar de comprarlos directamente?
Entiendo que la respuesta madre a estas cuestiones radica en la contabilidad pública y en cómo ésta relaciona inversión pública con déficit fiscal (disculpe si en algún momento ya me escuchó decir esto, pasa que es mi núcleo delirante...). La diferencia fundamental es que si el Estado invierte directamente, toda esa inversión impacta en el déficit fiscal, pero si lo hace a través de modalidades alternativas o a través de contratos con privados, ese impacto se diluye a lo largo del tiempo. De esta forma, “inversión pública = déficit fiscal más alto”, e “inversión por otros caminos = déficit fiscal más bajo”. Para ejemplificar, en un trabajo reciente calculamos que haber realizado una mayor proporción de parques eólicos directamente por UTE hubiera sido más eficiente, por lo menos en términos de costo de financiamiento y ahorro de exoneraciones tributarias, pero también hubiera hecho saltar al déficit fiscal a valores superiores a 5%.
Como contrapartida de encarecer los proyectos de inversión, el camino escogido nos permite ir a las calificadoras de riesgo para, bien peinaditos, mostrarles que nuestras cuentas fiscales están equilibradas, que nuestro déficit fiscal no es tan alto, y que nos mantengan el Investment Grade, para luego ir nuevamente bien peinaditos a los inversores y mostrarles que tenemos un sote, que somos confiables, que traigan su dinero a este bendito país. Y es verdad, son las reglas de juego, y en un país como Uruguay, fuertemente dependiente de la inversión externa, es muy difícil escapar de estas reglas. Pero aceptemos que estamos jugando a este juego, en lugar de plantear en la presentación de cada proyecto de infraestructura que las decisiones tomadas siempre se basan en que “el Estado es ineficiente” o que “el Estado no tiene plata”.

El esquema en el que actualmente tomamos decisiones de inversión se basa en una regla contable que tiene un fuerte sesgo anti-inversión pública, restringe la inversión en infraestructura y es una de las principales y menos nombradas causas de ineficiencia económica. Resulta imprescindible rediscutir este esquema, con la esperanza de alcanzar un punto más razonable en donde el centro de la discusión de las inversiones públicas vuelva a ser, más que la apuesta a esconderlas contablemente, la real búsqueda de eficiencia económica.


-------------
Bibliografía y Citas:
           FMI. (1986). Manual de estadísticas de las finanzas públicas. Washington: International Monetary Fund, Publication Services.
               FMI. (2001). Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. Washington: FMI.
               House of Commons Treasury Committee. (2011). Private Finance Initiative. London: The Stationery Office Limited.
              House of Lords. (2010). Private Finance Projects and off-balance sheet debt. London: Committee Office, House of Lords.
   Méndez, R. (2015, 07 05). Entrevista a Ramón Méndez en Radio el Espectador. Retrieved from http://www.espectador.com/sociedad/318733/ramon-mendez-galain-y-la-revolucion-energetica-uruguaya
“En muchos casos la preocupación por la solvencia y la eficiencia han pasado a un segundo plano, y el recurso de la inversión privada se ha guiado fundamentalmente por el deseo de eludir la presión de los objetivos de liquidez sobre la inversión pública. Proyectos concebidos con tal propósito en mente pueden no estar bien diseñados desde el punto de vista de la eficiencia o la solvencia.”
Easterly, Irwin y Servén (2008), Walking up the Down Escalator: Public investment and Fiscal Stability, Banco Mundial, pág. 45

“[Una opción] es la adopción lisa y llana de los principios contables del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI. (…) En este sentido, estos proyectos podrían contabilizarse en el presupuesto público cuando los gobiernos realizan las amortizaciones de los préstamos, y no al momento de recibirlos, de la misma forma que algunos proyectos de asociaciones público-privadas. Esto permitiría distribuir intertemporalmente la carga financiera, tal como es la práctica en el sector privado.”
Martner y Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, CEPAL, pág. 8-9

Citas y comentarios relacionados para el caso uruguayo:

“Una revisión del marco de las empresas públicas debería favorecer, o poner sobre la mesa, lo importante que es que el Uruguay empiece a transitar, lenta pero de manera clara, hacia la adopción del Sistema 2001 del Fondo Monetario Internacional de Contabilidad Pública. No podemos seguir estando en un régimen en el cual las inversiones de las empresas públicas, en el consolidado de la contabilidad del sector público no financiero, son un gasto. Esto es una locura. Restringe las inversiones de las empresas, afecta el desarrollo de la infraestructura en un país –como lo ha señalado el Banco Mundial– en donde este desarrollo está en manos de las empresas públicas. Este no es un país en donde el desarrollo de infraestructura esté en manos de un sector privado muy dinámico; la provisión de infraestructura está, y va a estar por mucho tiempo, en mano de las empresas públicas. Tener un sistema de contabilidad que no favorece a transparentar cuándo una inversión pública es una compra de un activo, y por lo tanto no debe ser consolidado en el ajuste global del sector público no financiero como una erogación de caja, es un tema crucial.”
Gabriel Oddone (2015), Presentación en Seminario de la URSEA

“Teniendo el sello de aprobación de los organismos y su asesoramiento técnico, eso garantiza que estas obras van a ser de alta rentabilidad económica y social. Si así ocurre, podríamos llegar a convencer al Fondo Monetario Internacional (FMI) –que tiene su metodología, pero que está abierto a escuchar estas propuestas– y a las calificadoras de riesgo de no se compute como parte del déficit fiscal porque en rigor esto no es gasto. Se podría tratar como un proyecto autocontenido por fuera de las cuentas públicas. Cuando uno tiene en cuenta los flujos que va a generar este proyecto a futuro y los descuenta apropiadamente, va a tener un valor presente neto positivo. No es deuda sino todo lo contrario, es un activo para el país. Y si está avalado por los organismos –y esto es muy importante–, podemos ir al FMI y decirles, "miren, esto no debería computarse como déficit ni como deuda y por eso lo dejamos aparte". Es una apuesta al crecimiento futuro y al mismo tiempo, a la reactivación presente.”
Ernesto Talvi (2016), Entrevista en Diario El Observador

“Quiero aclarar algo que es importante. En el resultado fiscal, que es el que se divulga mensualmente, no están las pérdidas y ganancias de las empresas públicas, sino las diferencias entre ingresos y gastos. Si las empresas públicas dan ganancias, no importa… Si una empresa pública está gastando por inversiones de altísima rentabilidad USD 2.000.000.000 –una gran inversión–, esa cantidad va al déficit, aunque en la contabilidad patrimonial haya activo, pasivo y no tenga ningún cambio. No mezclemos el concepto de contabilidad patrimonial con lo que el Ministro de Economía y Finanzas tiene que hacer, que es atenerse al Manual de estadísticas de las finanzas públicas vigente en Uruguay, el cual responde a una metodología internacional que nuestro país hizo suya y que es auditada, entre otros, por el Fondo Monetario Internacional. Es el manual que se utiliza para el registro contable y, para mí, tiene un problema, porque hace que las inversiones de las empresas públicas sean consideradas costos, cuando en la contabilidad patrimonial no lo son.”
Fernando Lorenzo (2015), Intervención en la Comisión Investigadora de la situación Económica y Financiera de Ancap

“Increíblemente, lo que en una empresa se registra como un activo fijo, como un bien a amortizar durante varios años, a efectos de la contabilidad pública es un gasto del año, por lo tanto aparece totalmente en el déficit fiscal. Si uno incrementa las inversiones de manera importante, va a aparecer en el numerito mágico, que es el que miran los economistas al final del año y determinan si las cosas estuvieron mal o estuvieron bien.”
Álvaro García (2015), Presentación en Seminario de la URSEA

jueves, 11 de mayo de 2017

¿Ganando Cerebros?

Embolados en el Aeropuerto de Carrasco
foto: Matías Brum
La conversación en Uruguay sobre emigración a menudo gira en torno a la llamada fuga de cerebros –del inglés brain drain- y sus potenciales efectos negativos y positivos. En esta nota quiero hacer foco sobre otro efecto potencialmente positivo de la emigración –brain gain en la literatura académica- que quizás pueda ser de interés para el caso uruguayo.

Como caracterización rápida y aproximada de la emigración en Uruguay, en la actualidad se estima que aproximadamente medio millón de uruguayos residen en el exterior –alrededor del 15% de la población- concentrados principalmente en Argentina, Estados Unidos, Brasil y España. Los emigrantes, al momento de emigrar, son en su mayoría hombres, de Montevideo o el área metropolitana, jóvenes, relativamente educados, y emigran principalmente por falta de trabajo o por bajos ingresos.[1] En este contexto uno podría preguntarse cómo afecta la emigración al país; la respuesta es compleja ya que la emigración tiene efectos muy variados y de distinto signo sobre los migrantes, sus familias, su entorno, y el país entero; efectos que varían además en el corto, mediano y largo plazo.


Una parte importante de la literatura académica sobre la emigración estudia los efectos de la emigración y las remesas en el bienestar y el comportamiento de los hogares. Por ejemplo, la partida del jefe de hogar en el corto plazo implica una pérdida de ingresos y de esfuerzo a nivel doméstico, que puede llevar a otros miembros del hogar al mercado de trabajo y/o a cubrir sus tareas dentro del hogar. Algunos trabajos empíricos encuentran entonces que la emigración del jefe de hogar lleva a mayor participación de la mujer en el mercado de trabajo, a menor rendimiento educativo de los hijos (y especialmente de las hijas, que en ocasiones abandonan sus estudios para colaborar con las tareas de la casa), a incrementos en el trabajo infantil, entre otros (McKenzie y Rapoport 2011; Cortes 2015; Antman 2013). En el mediano plazo, en la medida en que el jefe de hogar envía remesas dichos efectos negativos comienzan a revertirse, los trabajos empíricos encuentran en general que las remesas se utilizan para incrementar tanto el consumo de los hogares como la inversión (en educación y salud, y ocasionalmente en bienes de capital), con lo que baja la participación de los demás miembros del hogar en el mercado de trabajo y mejoran los resultados educativos y otros indicadores de bienestar (Edwards y Ureta 2003, Yang 2008, Antman 2013). Estos resultados empíricos son de escaso interés para nosotros dado que los uruguayos no parecen reproducir el patrón de jefe de hogar que emigra temporalmente y envía remesas durante su estancia en el exterior: los retornantes son un porcentaje bajo de los emigrantes y las remesas no resultan muy significativas, al menos en comparación con otros países.[2]



Otra parte de la literatura académica estudia efectos más macro de la emigración; aquí entran los trabajos sobre el brain drain (ver un resumen en Gibson y McKenzie 2011). Los efectos negativos de la fuga de cerebros son conocidos: si la sociedad subsidia la educación y formación de individuos altamente calificados que luego eligen emigrar, los frutos de dicha inversión social son cosechados por otros en otros países. La contracara es que los cerebros fugados pueden contribuir con su país de origen si (al menos algunos) posteriormente deciden regresar, contribuyendo con nuevos conocimientos, prácticas, formas de producir o innovar, etc. También, aun si no regresan, puede haber un efecto positivo en tanto los cerebros fugados pueden permanecer en contacto con el país de origen, ya sea vía redes de investigación o intercambio académico, vínculos empresariales, etc. Gibson y McKenzie (2011) listan un pequeño grupo de investigaciones empíricas que estudian los potenciales efectos positivos de la fuga de cerebros. Estos trabajos suelen encontrar efectos positivos pero más bien pequeños; el caso de estudio más interesante –especialmente para Uruguay- es el de la India: Saxenian (2007) documenta cómo los emigrantes altamente calificados del sector de las TIC fueron –y siguen siendo- un factor clave para el desarrollo del sector en su país de origen en los 90 y 00.


Ahora bien, de un tiempo a esta parte la literatura sobre fuga de cerebros comenzó a interesarse en una curiosidad teórica: podría ser el caso que la posibilidad de emigrar fuera un incentivo poderoso para que la gente decidiera formarse y educarse, y que el saldo global –en términos de formación y educación de la población- fuera positivo, aun si parte de los individuos altamente formados decide emigrar. Esta es la llamada “hipótesis de la ganancia de cerebros” (brain gain hypothesis). Esta hipótesis la plantea Mountford (1997) en un trabajo teórico, el cual es seguido por otros autores que también en el plano teórico refinan la idea original y estudian qué condiciones deben cumplirse para que un brain drain de pie a un brain gain. Lo interesante es que en los últimos años algunos trabajos empíricos estudian el tema y encuentran distintos resultados dependiendo del país. Por ejemplo Batista, Lacuesta y Vicente (2007) encuentran que aumentos en la probabilidad de emigrar incrementan la probabilidad de terminar la educación secundaria en el caso de Cabo Verde. Por otro lado, De Brauw y Giles (2006) encuentran que mayores posibilidades de emigrar reducen la matriculación en educación secundaria en la China rural; los autores argumentan que la posibilidad de mayores ingresos que trae aparejada la emigración a la ciudad es tan fuerte que los estudiantes directamente abandonan el sistema educativo. Más cerca en términos culturales y geográficos, Boucher, Stark y Taylor (2005) no encuentran efecto alguno para el caso de México. Sin embargo Kandel y Kao (2000), también para México, encuentran que hijos de emigrantes tienen menores aspiraciones educativas que niños con menor exposición a la emigración.

Me interesa traer a colación la posibilidad (más bien teórica) de que la emigración pueda tener efectos positivos sobre el nivel educativo de los habitantes de un país dado que me parece que este punto suele estar ausente de la conversación a nivel local. Vale recordar que hace unos meses en una encuesta a estudiantes universitarios, el 60% respondió “si” a la pregunta “¿Considerás la posibilidad de emigrar luego de terminar la carrera?”.[3] Uniendo este resultado con el hecho de que alrededor del 20,3% de la población nacida en Uruguay mayor de 25 años con nivel terciario emigró y vive en países de la OCDE, al menos a mí me surge la interrogante honesta de cuántos estudiantes universitarios habrán elegido estudiar pensando en emigrar, cuantos habrán elegido su carrera en función de la posible inserción internacional, y cuantos habrán elegido seguir su formación a nivel de posgrado como estrategia de emigración. Y, en especial, cuantos de todos estos habrán permanecido en el país a pesar de haber considerado a la emigración como uno de los factores detrás de su decisión. Notoriamente los datos que mencioné arriba no prueban nada –en todo caso señalan una potencial línea de investigación a futuro-, pero sirven para destacar que quizás haya potenciales efectos de la emigración que nos estemos perdiendo de considerar en la conversación sobre el tema.

REFERENCIAS

Antman, F. M. (2013). The impact of migration on family left behind. International handbook on the economics of migration, 293.

Batista, Catia, Aitor Lacuesta and Pedro C. Vicente (2007), ‘Brain drain or brain gain? Micro evidence from an African success story’, IZA Discussion Paper 3035, Institute for the Study of Labor, Bonn.

Beine, M. A. R., Docquier, F., & Rapoport, H. (2003). Brain drain and LDCs' growth: Winners and losers. SSRN Scholarly Paper ID 434542, Social Science Research Network, Rochester, NY.

Boucher, S., Stark, O., & Taylor, J. E. (2009). A gain with a drain? Evidence from rural mexico on the new economics of the brain drain. In Corruption, development and institutional design (pp. 100_119). Springer.

Cabella, Wanda, and Adela Pellegrino. "Una estimación de la emigración internacional uruguaya entre 1963 y 2004." Documento de Trabajo/FCS-UM; 70 (2005).

Cortes, P. (2015). The feminization of international migration and its e_ects on the children left behind: Evidence from the philippines. World Development, 65, 62_78.

De Brauw, A. & Giles, J. (2016). Migrant opportunity and the educational attainment of youth in rural china. Journal of Human Resources.

Dumont, J. C., Spielvogel, G., & Widmaier, S. (2010). International Migrants in Developed, Emerging and Developing Countries.

Edwards, A. C. & Ureta, M. (2003). International migration, remittances, and schooling: Evidence from El Salvador. Working Paper 9766, National Bureau of Economic Research.

Gibson, John and David McKenzie (2011) ‘Eight questions about brain drain’, Journal of Economic Perspectives 25(3): 107–12.

Kandel, William and Grace Kao (2000), ‘Shifting orientations: How U.S. labor migration affects children’s aspirations in Mexican migrant communities’, Social Science Quarterly, 81(1): 16-32.

Macadar, Daniel & Pellegrino, Adela. “Informe sobre migración internacional en base a los datos recogidos en el Módulo Migración de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006”. Informe de consultoría para el INE, 2007.

Migration and Development Brief 27, Banco Mundial, Abril 2017.

Mountford, A. (1997). Can a brain drain be good for growth in the source economy? Journal of Development Economics, 53 (2), 287_303.

Pellegrino, Adela, and Andrea Vigorito. "Emigration and Economic Crisis: Recent Evidence from Uruguay." Migraciones Internacionales 3.1 (2005): 57-81.

Saxenian, AnnaLee. The new argonauts: Regional advantage in a global economy. Harvard University Press, 2007.

Yang, D. (2008). International migration, remittances and household investment: Evidence from philippine migrants' exchange rate shocks. The Economic Journal, 118 (528), 591_630.







[1] Para una caracterización seria de los emigrantes y más datos sobre emigración, ver Cabella y Pellegrino (2005); Pellegrino y Vigorito (2005) y Macadar y Pellegrino (2007).
[2] Las remesas representarían poco menos del  1% del PBI; porcentaje que asciende a 16.4% para El Salvador y 16.9% para Honduras, por ejemplo (Banco Mundial, 2017). La tasa de retorno ronda el 25% para uruguayos; históricamente las tasas de retorno estimadas para migrantes de otros países ronda el 50% y puede alcanzar el 75% (Dumont y Spielvogel, 2010).
[3] Ver “Universitarios con un pie afuera”, El Pais, 12 de Febrero 2017. 

jueves, 4 de mayo de 2017

El extraño caso del libro de María Urruzola, en verdad no tan extraño

San Jerónimo leyendo, de Murillo (1652)
Para que nadie se considere engañado por el título: esta nota no es sobre el pensamiento ni sobre la acción política del difunto dirigente histórico tupamaro Eleuterio Fernández Huidobro. El título hace referencia, en efecto, al libro que la periodista María Urruzola acaba de publicar sobre esas cuestiones, pero lo que sigue no versa sobre el MLN, ni sobre sus dirigentes, ni sobre sus métodos de acción política, ni sobre sus formas de financiación. A miles de uruguayos les llegó una copia electrónica del libro de Urruzola vía WhatsApp el mismo día en que se puso a la venta o en los días posteriores. Esta nota es sobre los que escriben los libros —y aspiran a vivir de esa actividad—, en general, y lo que ocurre cuando la tecnología permite reproducir infinitamente su trabajo sin costo alguno.
 
Repasemos los hechos, en forma muy breve. Una copia electrónica del libro de Urruzola se filtró el mismo día en que el libro se puso a la venta. Muchos especularon con la hipótesis de que se tratara de una operación para afectar a la editorial y a la autora. Algunas personas se quejaron de la presunta maniobra, incluso hubo quienes anunciaron que comprarían el libro como gesto de solidaridad, cuando originalmente no tenían intención de hacerlo. Otros aprovecharon la oportunidad para garronear una copia. Incluso los perfiles de Facebook de gente que se opuso con uñas y dientes a la ley "de las fotocopias" (recuérdese que el año pasado se llevó a cabo un debate acerca de la legalidad de las fotocopias en un clima de gran encono) se convirtieron en puntos de encuentro entre usufructuarios de la copia pirata y personas que la pedían y, por lo tanto, en centros de distribución del material ilegal.
 
—Lo quiero leer pero no lo quiero comprar. Me lo manda, Fulano.
—Desde luego, yo se lo mando.
—Gracias, pero ya me lo mandó Perengano.
 
Muchas personas reconocieron alegremente haber leído el libro en una copia pirata, entre ellos un exlegislador y exministro de larga trayectoria política.
 
El libro de Urruzola probablemente pasará a la historia como el primero que tuvo distribución masiva en Uruguay a través de los nuevos mecanismos que ofrece la tecnología de la comunicación: hoy fue WhatsApp, mañana será por otro medio.
 
Hubo quienes especularon con que se había tratado de una operación de propaganda. Aparentemente el libro se vendió bien en las librerías, así que no habría que descartar esa hipótesis. Lo importante del caso no es determinar si el libro empezó a circular como parte de una estrategia de difusión de la propia editorial o si se filtró producto de un sabotaje de los presuntos damnificados por el contenido de la obra. Lo importante es observar que el libro se difundió porque era posible: porque no cuesta absolutamente nada enviarle una copia a cada uruguayo que tenga un smartphone. Con independencia de las intenciones, existe la posibilidad de hacerlo. Y todo lo que es posible se terminará haciendo, más tarde o más temprano, por unas motivaciones o por otras. Mañana se tratará de un libro de retas de cocina, o uno infantil, u otro libro sobre la historia reciente. Las intenciones serán otras o las mismas, tanto da. La tecnología lo habilita y difundir esas obras masivamente sólo depende de la voluntad de quienes las difunden, cualesquiera que fueren los propósitos, sanos o malsanos.
 
La pregunta es: ¿de qué van a vivir los que escriben los libros cuando este fenómeno que ahora es novedoso sea perfectamente normal, cuando lo habitual sea que los libros circulen gratis por mecanismos electrónicos al mismo tiempo que se editan en papel? ¿O acaso desaparecerán los libros?
 
En este caso la autora y la editorial pueden no haber salido perjudicadas; ya se consignó que el libro se vendió bien en librerías. Pero nadie paga por algo que puede conseguir gratis. Y los libros ya se pueden conseguir gratis. Ni siquiera es necesario ir a buscarlos a algún oscuro sitio de descarga de material pirata lleno de propaganda pornográfica que le salta a uno a la cara: ahora llegan al teléfono, incluso aunque no hayan sido pedidos. Algunos habrán comprado este libro porque no apoyan la piratería; otros por considerarlo un deber moral ante lo que entienden es un boicot, una operación política; otros porque no tienen un teléfono que soporte aplicaciones como WhatsApp o porque no les gusta leer en la pantalla.
 
Las anteriores razones pueden ser separadas en tres grupos:
 
a) falta de acceso a la tecnología apropiada;
b) algún tipo de preferencia por el soporte papel;
c) militancia política o convicciones morales.
 
Es obvio que el primer factor está en evidente declive. Y el último no puede ser el soporte de una industria. Los libros seguirán siendo comprados en la medida en que haya gente que tenga algún tipo de preferencia por el soporte papel. No van a desaparecer los libros de fotografía, ni los de arte en general, ni los de arquitectura, pero ¿qué pasará con las novelas, los libros de investigación periodística, los libros que, en general, son valiosos por sus textos y no por sus imágenes o por su soporte? Si nadie los compra, ¿quién va a escribirlos? Siempre habrá gente que tendrá su existencia material asegurada y que podrá escribir libros por mero placer y ponerlos a disposición del público, pero ¿quién se ocupará de escribir profesionalmente en un mundo en el que su trabajo circulará libremente y sólo será remunerado por aquellos que por militancia o por convicciones morales deseen hacerlo?
 
En el capitalismo, los creadores viven de las regalías, reguladas por los derechos de propiedad, que dejan las ventas de objetos concretos —libros, discos— que sirven de soporte para sus obras. Esta forma de sostener e incentivar la creación es propia y específica de un cierto sistema económico, pero también de un cierto período del desarrollo de las tecnologías de la información. Acceder a un libro o a un disco era relativamente difícil hasta hace no mucho tiempo. Para acceder a una obra era necesario acceder a ese objeto concreto que funcionaba de soporte de la información y que no era abundante porque no era fácil de reproducir. Pero las cosas han cambiado muchísimo en muy poco tiempo. En los últimos tres lustros las múltiples posibilidades, legales e ilegales, de acceder a obras en soportes digitales han hecho posible que cualquiera pueda disponer de un equivalente moderno de la legendaria biblioteca de Alejandría en su computadora portátil de unos pocos cientos de dólares. En un mundo donde esto es posible —y en el cual la tendencia es a la profundización de este fenómeno—, la forma de sostener e incentivar las actividades creativas ya no puede depender de los beneficios que la venta de ciertos bienes concretos pueda generar.
 
En dos notas anteriores (en Brecha y en este blog) sostuve que una alternativa posible era pagarles a los creadores para que crearan. Sostuve que esto no es estrictamente una novedad, ya que la humanidad lleva haciendo algo análogo con los científicos que hacen investigación fundamental desde hace ya bastante tiempo. Se les paga para que produzcan y luego sus productos se incorporan al patrimonio común y cualquiera puede usarlos sin restricción alguna.
 
Existe al menos un país que lleva muchos años subvencionando a los artistas con aparente éxito: Islandia. En los años setenta el parlamento de la isla aprobó una ley de subvenciones para escritores, artistas plásticos y compositores. En los años noventa se aprobó la ley que todavía está vigente en ese país, que extiende esos sueldos a otras categorías de creadores: fotógrafos, músicos y diseñadores, que, sumadas a las tres originales, conforman las seis categorías actuales que abarca el subsidio.
 
Hay que admitir que el hecho de recibir una remuneración puede condicionar el trabajo de los creadores. Pero es en el caso de los periodistas en el que, quizás, una solución de tipo islandés pueda llegar a constituir un problema mayor. Si llegaran a gozar de ese tipo de subsidios, ¿tendrían el coraje de acometer investigaciones cuyos resultados fueran irritantes para los gobernantes de turno o se desempeñarían, en cambio, como dóciles amanuenses? Es un asunto complejo que, supongo, recién empezaremos a discutir cuando el periodismo haya terminado de desaparecer. Cosa que, al ritmo actual, no parece que vaya a demorar mucho en ocurrir.
 

jueves, 27 de abril de 2017

La calidad de la educación: efectos colaterales

Fuente: Wikimedia Commons.
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Elmer-pump-heatequation.png
La sociología no tiene muchos teoremas, pero los que tiene son contundentes. El teorema de Thomas establece que “si las personas definen las situaciones como reales, éstas son reales en sus consecuencias”. Esto no supone la primacía de lo subjetivo sobre lo objetivo, y menos aún (como abrazarían los posmodernos), renunciar a la posibilidad del conocimiento objetivo. Lo que señala es que una explicación completa de los fenómenos sociales debe tener en cuenta la forma como los individuos definen la realidad, porque – sin importar su grado de adecuación a los hechos – las acciones enmarcadas en estas definiciones crean una realidad en sí misma.

El “problema de la calidad de la educación”, específicamente el de la calidad de los aprendizajes, ilustra a la perfección el teorema de Thomas, y muestra cómo las consecuencias de las definiciones colectivas pueden llegar a tener alcance mundial, y comprometer por entero a sociedades, estados e instituciones que en otros aspectos son tremendamente distintos. Asimismo, se puede utilizar el teorema para mostrar cómo las definiciones sobre qué es un problema (y qué no), están atravesadas por asimetrías de poder en la capacidad de construirlas; cómo estas construcciones (parciales, interesadas), adquieren estatus de realidad objetiva y cancelan alternativas posibles; cómo habilitan, en su parcialidad, sólo algunos tipos de discusiones y “soluciones”, que estructuran el funcionamiento de los sistemas y constriñen la acción de los sujetos.

Actualmente, la “calidad de la educación” es un problema para un amplio rango de países, independientemente de si poseen economías florecientes y sus alumnos resuelven ecuaciones diferenciales, o de si éstos se desmayan de hambre en clase. Evidentemente, el problema no es el mismo en todos lados. En unos se trata de cómo formar líderes en ingeniería aeroespacial, y en el otro, con suerte, de que aprendan a escribir su nombre. Sin embargo, se utiliza el mismo término genérico para todos los casos; se lo observa con los mismos instrumentos; se proponen políticas similares.

Para explicar esto es necesario dimensionar el alcance de la gobernanza global de la educación, esto es, la incidencia que instituciones como la OCDE o el Banco Mundial tienen en la definición de los problemas educativos, su diagnóstico, y la formulación/financiación de soluciones que (frente a la urgencia política y la desposesión técnico/económica de los equipos nacionales) terminan por imponerse como la agenda educativa.

No es necesario suscribir el discurso facilista y autocompasivo que responsabiliza a estas instituciones por todos los males de nuestros países, otorgándoles poderes divinos e intenciones maquiavélicas, para reconocer que son actores política y simbólicamente fuertes. Señalar esta influencia tampoco implica desconocer los aportes fundamentales que han hecho al debate educativo. Estos organismos no inventaron el problema de la calidad de la educación, que surgió de manera relativamente independiente en muchos países en los últimos 50 años. Sin embargo, en virtud de sus recursos económicos y de la capacidad de allegarse a saberes socialmente prestigiosos (expertos en economía y estadística), han logrado delimitar un problema de alcance mundial, un lenguaje común, una forma de observar y medir la calidad de la educación aplicable universalmente. Estos procesos, aunados a alianzas políticas, así como a transformaciones más amplias pero conexas – individualización, auto-mutilación del estado, eficientismo – han derivado en una gramática particular de generación de problemas y soluciones para la educación; una gramática que frecuentemente genera subproductos aparentemente incuestionables, aunque de dudoso fundamento: son los efectos colaterales de la calidad educativa.   

Manejar definiciones universalmente válidas de la calidad de la educación no es, en sí mismo, negativo. En tanto derecho universal, debería ser posible establecer criterios mínimos, objetivos, sobre lo que todos los alumnos deben aprender: alfabetización, comprensión de textos, operaciones matemáticas. Al mismo tiempo, dado que la escuela debe transmitir algo más que conocimiento, no parece aventurado impulsar a distintos países a que sus alumnos desarrollen habilidades cognitivas superiores. Sin embargo, el hecho de que las evaluaciones estandarizadas sean el único medio para observar la calidad de la educación (es decir, que se hayan institucionalizado como metodología), acarrea problemas que no son menores.

Algunos países, de los cuales Estados Unidos es un caso paradigmático, han pasado de utilizar las pruebas estandarizadas de aprendizaje con fines de diagnóstico a hacerlo como instrumentos de premio/castigo para las mejores/peores escuelas. Esto ha llevado, en la mayoría de los casos, a un deterioro de los procesos educativos y a un estrechamiento de los objetivos de aprendizaje: cada vez más tiempo de clase se dedica a preparar estas pruebas: los alumnos son entrenados para responder reactivos similares a los que serán evaluados; el currículum se reduce a lo que las pruebas evalúan. Algunos maestros y escuelas llegan a hacer trampa para obtener mejores resultados; en ocasiones, estos profesores han terminado presos. La “solución” es comprar un software para la detección de trampas.  

Por otro lado, aun cuando las evaluaciones estandarizadas sólo se utilicen con fines de diagnóstico - como hace PISA -, la necesidad de comparabilidad internacional y el foco en las habilidades han hecho que los sistemas educativos sean “evaluados” por aquello que, en muchos casos, no enseñan porque no está entre sus objetivos. En este caso la tentación política es mover rápidamente al sistema a enseñar lo que las pruebas evalúan, sin un proceso de reflexión respecto de cómo balancear/vincular habilidades y contenidos, o – peor aún – sin preparar adecuadamente a los maestros para un cambio de tal magnitud.

Más allá de lo que se entienda por calidad (aunque no totalmente independiente de ello), las asimetrías políticas en la definición del problema han derivado en que, en muchos países, la agenda acerca de las posibles soluciones esté dominada por una visión empresarial de los procesos. Esta visión no es necesariamente privatizadora, aunque en sus extremos está esta posibilidad. Si bien supone un avance con respecto a los modelos insumo-producto favorecidos por los economistas (promueve imágenes de los procesos escolares favorables a conceptos como la descentralización, la desregulación, la autonomía y el liderazgo), la evidencia que la sustenta es escasa. Por eso llama la atención la simpatía que despiertan estos conceptos; creo que se explica por su afinidad con la retirada del Estado de los asuntos públicos, así como con las representaciones sobre la economía post-industrial.

La consecuencia más inmediata de la difusión de este paradigma es el diseño de políticas y programas que otorgan autonomía a las escuelas, en tanto agencia principalmente responsable de los resultados educativos, lo que – una vez instaurado, es decir, incrementados los márgenes de decisión – refuerza estas mismas representaciones. A nivel de calle, estas visiones (junto con el deterioro de la imagen de “lo público” y de “los funcionarios”) han fortalecido el desprestigio y la desconfianza hacia los maestros y profesores. En el caso de Uruguay, el círculo se cierra con la exposición permanente de las escuelas privadas “ejemplares”, gratuitas, que atienden a alumnos pobres, los cuales – casi nunca se menciona – están fuertemente seleccionados por variables académicas. En tiempos de autoayuda, el voluntarismo ingenuo también contamina a las representaciones sobre la educación.

No es casual que la visión empresarial de la educación sea una espiral de reactivación permanente de la desconfianza (en el fondo, todo empresario vive una tensión entre confianza/desconfianza respecto de sus empleados). A la desconfianza en el Estado, burocrático y centralizado, se opone la confianza en los maestros, como agentes locales capacitados y sensibles al contexto. A la desconfianza en los maestros, sindicalizados y desmotivados, se opone la confianza en las comunidades y las familias (y por qué no, los empresarios), usuarios últimos del servicio educativo y, por lo tanto, los principales interesados en sus resultados. Esto implica dotar a las familias de poder para incidir en la escuela, o directamente, para cambiar de escuela, lo cual nos acerca a los mecanismos de mercado. Finalmente, según esta visión, como la relación clientes-escuela está expuesta a asimetrías de información, es necesario mantener instrumentos centralizados de “control de calidad” (las evaluaciones estandarizadas) y difundir sus resultados para que, tanto los gobiernos como las familias, tomen las mejores decisiones.


Lo importante aquí es no matar al mensajero. No se trata de definir si las evaluaciones estandarizadas de aprendizaje son “buenas o malas”; no tiene sentido discutir, en abstracto, las virtudes de tal o cual modelo educativo. Lo que es necesario retener es que, incluso las definiciones conceptuales y las operaciones de medición más neutrales son susceptibles de interpretaciones, apropiaciones y usos políticos que representan visiones sesgadas de los problemas educativos. Estos sesgos no son arbitrarios, pero tampoco son siempre maquiavélicos: se reproducen en la operación regular de las instituciones, en la circulación de los discursos mediáticos, en los productos regulares de los expertos. Estas operaciones se dan sentido mutuamente, de manera recursiva, y conforman una cosmovisión naturalizada que muchas veces hace perder de vista lo reciente de su origen, la fragilidad de sus equilibrios y lo altamente probable que es que, en el futuro cercano, estemos hablando de otras cosas.