jueves, 22 de septiembre de 2016

¡La puerta la abro yo...!

Fuente: Key to the door, Meenakshi madhavan, CC by 2.0
Por Martín Freigedo

No es sorpresa para nadie que Uruguay tiene una de las democracias más estables de América Latina, todos los estándares internacionales que la miden colocan al país junto a Costa Rica y Chile en lo más alto, y por supuesto que eso es una buena noticia. Sin embargo, hay dimensiones que esos índices no toman en cuenta, y que tanto desde la academia como el sistema político todavía no se le ha prestado demasiada atención: ¿tenemos democracias a nivel sub nacional de la misma calidad que a nivel nacional? Esta pregunta es relevante porque existe evidencia en otros países de la región de que pueden convivir democracias a nivel nacional con enclaves autoritarios (o semi democráticos) a nivel subnacional.

De entrada hay que bajar la pelota para que se entienda lo que quiero señalar. No estoy diciendo que en Uruguay haya regímenes efectivamente autoritarios en el nivel sub nacional. Sería difícil plantear eso principalmente por una razón: los estudios que han puesto el foco en las democracias sub nacionales se centran sobre todo en países federales en donde existe una marcada autonomía de las entidades locales respecto al gobierno central, incluso en materia electoral (con órganos electorales locales que controlan los comicios a nivel sub nacional) y de seguridad (con fuerza policial propia manejada por autoridades locales). En un país fuertemente centralizado y unitario como el nuestro, esta autonomía no existe y la capacidad de discrecionalidad es menor. Por tanto, es improbable que los gobiernos sub nacionales logren superar ciertos controles y mecanismos de rendición de cuentas que aseguran los estándares mínimos del funcionamiento democrático.

De todas formas hay algunas prácticas, tanto a nivel departamental como municipal, que por lo menos merecen ser discutidas. En esta columna me voy a dedicar solo al novel nivel municipal, y dejo para futuras discusiones el nivel departamental.

Los municipios se crearon en el 2010 con el objetivo de profundizar los canales de interacción entre el Estado y los ciudadanos. Se crearon 89 gobiernos locales en el primer período y 112 en el segundo (2015-2020)[1]. A nivel de la opinión pública, hay un tema por el que los municipios están en el debate: poca gente conoce quienes son las nuevas autoridades y qué hacen los gobiernos locales (hasta una murga le dedicó un cuplé a este tema)[2]. Pero creo que hay que hacer una distinción: una cosa es lo que pasa en Montevideo (donde la participación de los electores ha sido muy baja[3]) y otra situación diferente es lo que pasa en el interior, y a estos casos son a los que hay que prestar mayor atención.

Los gobiernos municipales están integrados por un órgano colegiado de cinco miembros. El alcalde y cuatro concejales, todos elegidos por el voto directo de los ciudadanos de cada circunscripción, pero con una diferencia sustancial: el alcalde es rentado y los otros cargos representativos no lo son. En principio esto no sería un problema, sino fuera porque esta diferencia ha llevado a que en la práctica en muchos municipios el gobierno sea de una sola persona.

En varios (y no pocos) gobiernos municipales, existe una ausencia de controles horizontales, y los concejos no funcionan como órganos de contralor. En estos casos, el alcalde gobierna solo, sin ninguna consulta, sin ningún contrapeso; el resto de los cargos representativos son un poder nominal que cada un mes, o más, van a una reunión del concejo, a veces ni siquiera se reúnen cómo órgano, o en muchas ocasiones, directamente fueron disueltos.

Tanto es así, que en una de las veces que entrevisté a un alcalde, al llegar al municipio abrió la puerta y me dijo: "acá la puerta la abro solo yo, si yo no estoy el municipio está cerrado". Y esto es un problema no solo del funcionamiento de los gobiernos, es un problema bastante más grande. Varias veces, me he encontrado con que en lugar de decir “municipios” hacemos referencia a las “alcadías”, justamente revalorizando el lugar del alcalde por sobre el resto del concejo municipal (piensen si no lo han hecho). Y es hasta lógico que esto suceda, porque la figura visible es el alcalde.

Al no tener ese control horizontal, es más fácil que se lleven adelante prácticas discrecionales a la hora de ejecutar el poco margen de políticas públicas que tienen. Es verdad que la falta de autonomía (sobre todo financiera) limita su capacidad de acción, sin embargo los municipios tienen un recurso fundamental para la gestión pública local: los recursos humanos y la infraestructura.

Es cierto que es una experiencia reciente, y que el desarrollo de los municipios va a ser paulatino. Pero estamos en un momento crucial, se están amoldando las instituciones locales y la literatura institucionalista ha demostrado que una vez conformada es más difícil cambiarlas. Es necesario prestar especial atención a como se configura la nueva dinámica política local en donde están en juego cada vez más recursos de poder, sobre todo a partir de una fuerte impronta desde el gobierno central por fortalecer los nuevos gobiernos. En este marco, es necesario pensar también cuáles van a ser los aspectos institucionales que controlen a los municipios, porque si no corremos con el riesgo de que aumente el poder pero no la capacidad de control.

La política sub nacional está ganando espacio en el Uruguay. Mientras algunos países en América Latina están transitando hacia un camino de recentralizar porque no funcionó la descentralización, nosotros vamos para el otro lado. Por supuesto que si se usa bien, puede ser una buena herramienta para mejorar la gestión y para profundizar la relación entre el gobierno y los ciudadanos; pero ojo, puede tener efectos no deseados que afecten la calidad de la democracia del país.


[1] Para profundizar sobre las razones de creación de los municipios ver: Cardarello et al (2010)
[2]  https://www.youtube.com/watch?v=NP6-ZVvoUDY. A partir del minuto 27:20.
[3] En las últimas elecciones los votos válidos a nivel municipal en Montevideo fue solamente del 23,3%

jueves, 15 de septiembre de 2016

El paradigma de la lavandería

Sobre el camino que nos lleva a las PPP

Por Fernando Esponda

El problema

“¡Marta, se rompió el lavarropa, tenemos que comprar uno nuevo!”, plantea Jorge al descubrir que, luego de muchos años, el viejo electrodoméstico se ha roto. Marta, su señora, ama de casa y administradora por excelencia de los gastos del hogar, lo mira con desdén. “Jorge, ya sabés: no-hay-pla-ta”, responde secamente. “Ya sé Marta, obvio que no tenemos plata ahora, pero podemos usar la tarjeta de crédito”, propone Jorge. Marta niega con la cabeza y, levantando el dedo índice, comunica: “No señor, la cuota mensual de la tarjeta ya está muy alta, no podemos endeudarnos más”.

Desaceleración económica, déficit fiscal, restricciones. Necesidades de inversión, necesidad de no aumentar la deuda. Esta compleja coyuntura resulta el caldo ideal para el surgimiento de un conjunto amplio de opciones alternativas a la inversión pública tradicional: fideicomiso, leasing operativo, sociedad anónima, entre otros. Una de las modalidades estrella en este menú de opciones es la participación público-privada (PPP).

La solución

Jorge hace los cálculos y comprueba que comprar el nuevo lavarropa le implicaría un aumento de 500 pesos por mes en la tarjeta de crédito. Acongojado, acude al auxilio de su vecino, que le propone una opción alternativa: a dos cuadras de su casa hay una lavandería. Por un módico precio puede tener la ropa impecable, limpita y con un olor riquísimo. Su vecino se lo recomienda: “¡No sabés qué bueno el suavizante que usan! Además, ellos son expertos en lavado de ropa, se dedican a eso, no como vos que además tenés que hacer un montón de cosas…”.

A partir del año 2011 una nueva herramienta se consolida en Uruguay: la ley 18.786 establece el marco regulatorio para los Contratos de Participación Público-Privada. Sus partidarios destacan que esta modalidad cuenta con un conjunto importante de beneficios: la posibilidad de conseguir financiación, las bondades de la distribución de riesgos, el aseguramiento de calidad mediante el control de indicadores, la virtud de que el Estado se desentienda de actividades secundarias (como el cuidado de la infraestructura) y se encargue de sus cometidos principales (servicios de salud, servicios de educación, seguridad y rehabilitación de personas). Sus detractores plantean que, en el fondo, las PPP son una forma de privatización encubierta, en tanto la propiedad y/o gestión de los activos pasa a la órbita privada.

Jorge no sabe qué hacer, e intenta buscar una solución; el sólo hecho de tener que volver a lavarse los calzoncillos a mano lo incomoda profundamente. Unos rápidos cálculos mentales lo llevan a concluir que mandar la ropa a la lavandería le costaría unos 800 pesos por mes, más caro que la cuota de la tarjeta si compra un lavarropa, y la verdad que eso es difícil de justificar. A esto se le suma la opinión de Marta, que si bien le encanta lograr no sumar un gasto en el recibo de la tarjeta, todavía no está satisfecha con la propuesta de la lavandería.

Realizar una inversión por PPP tiene, desde el punto de vista contable, dos virtudes. En primer lugar, la inversión no impacta en el déficit fiscal el año que se realiza, sino que se registra a través de pagos a lo largo de todo el contrato. En segundo lugar, la deuda generada con la empresa privada no aparece como deuda pública. Estos criterios contables, más que ser elementos secundarios de la modalidad, son una de las claves –sino el motivo principal– de la creciente apuesta por las PPP en contraposición con la inversión pública tradicional.

En el boliche se encuentra con el dueño de la lavandería, quien luego de unas copas lo asesora. “Jorgito, Jorgito, es verdad que está bueno tener un lavarropa en tu casa, no hay duda, pero… ¡ojo que eso implica un montón de riesgos también! Por ejemplo, los que te lo traen pueden golpearlo al bajarlo del camión, y eso le reduce la vida útil. Además tenés que revisarlo cada tanto, y si llegás a tener algún problema tenés que llamar al sanitario. Y si llega a haber un terremoto, o un ciclón extratropical, fenómenos que están cada vez más presentes con esto del cambio climático, se te rompe el lavarropa y marchaste... Sin embargo, si yo te lavo la ropa, estás mucho más tranquilo. ¿Tenés idea de todos los riesgos que te puede dar tener un lavarropa propio? ¡Es un dolor de cabeza!”.

Desde el punto de vista teórico, el pilar conceptual que justifica el uso de la herramienta PPP es la distribución de riesgos. Mediante una adecuada distribución de los riesgos entre el sector público y el privado se podría lograr mayor “Valor por Dinero”. De esta forma, un informe clave para justificar la realización de un proyecto mediante PPP es el estudio de este valor, que demuestre que es más eficiente hacer una obra por PPP en lugar de hacerlo como obra pública tradicional. La ley 18.786 lo plantea explícitamente: “se deberá mostrar que el modelo de contratación propuesto es el que permite al Estado obtener el mayor ‘Valor por Dinero´”.

Jorge hace un listado de los riesgos, estima su probabilidad, los cuantifica. Revisa, corrige, agrega riesgos, tacha, borra, recalcula, hasta que finalmente llega a un resultado satisfactorio, y corre a anunciárselo a su mujer. “Mirá Marta, mirá, si nos compramos un lavarropa nos gastamos 10.000 pesos, ¡pero además un montón de riesgos, de que se rompa, de que se caiga, de tener que llamar un sanitario, que valen como 10.000 pesos más! Por suerte hice estos cálculos, ahora me da que es mejor mandar la ropa a la lavandería.” Marta mira los cálculos y sonríe satisfecha, pensando en que logró no mover el saldo de la tarjeta de crédito. “Muy bien Jorge, muy bien. Llevaremos la ropa a la lavandería”.

Veamos un ejemplo concreto del informe de Valor por Dinero: el informe de la línea ferroviaria Algorta-Fray Bentos. La línea argumental, en resumidas cuentas, es la siguiente. Si se realiza una comparación simple entre el PPR (el Proyecto Público de Referencia, que sería el proyecto realizado por el Estado de la manera tradicional) y la PPP, los montos son bien diferentes: 179 millones de dólares contra 267 millones. O sea, 88 millones más cara la modalidad PPP, un 50% más de costo. Sin embargo, cuando el informe agrega el análisis de los riesgos –esto es, se supone una lista de riesgos, se estima su costo, se supone determinada probabilidad a cada uno, se los distribuye– se llega a la conclusión que realizar la inversión como obra pública tradicional cuesta 269 millones de dólares, y hacerla por PPP 258 millones (ahora sí, 11 millones más barata la PPP, un 4% del total). A partir de estos cálculos en el informe se “concluye contundentemente que la modalidad de ejecución PPP genera Valor por Dinero”, y se decide continuar por el camino de la PPP.

El problema

Jorge vuelve de la lavandería con la ropa limpia en la bolsa, pensando que tener el servicio de lavado no está nada mal. Es verdad que presenta algunas limitaciones: el suavizante no es exactamente el que a él le gusta, y además sólo puede ir a lavar ropa de lunes a viernes. Además, el aumento de precio que tuvo la lavandería la semana pasada, algo excesivo, lo agarró por sorpresa. Pero bueno, siempre se tienen que hacer algunos ajustes cuando se cambia. Sin embargo, está contento: no tendrá que lavar los calzoncillos a mano. Además, ver a Marta radiante, mirando cómo el saldo de la tarjeta de crédito no ha aumentado, también lo llena de satisfacción.

Más allá de las discusiones metodológicas asociadas a los estudios de Valor por Dinero (que, debe decirse, son documentos extensos, complejos y bien documentados), hay dos problemas conceptuales que los preceden y condicionan. En primer lugar, en teoría el informe de Valor por Dinero es un estudio previo que se realiza para luego determinar si es mejor realizar una obra de forma tradicional o mediante PPP. Sin embargo, en la práctica lo que sucede es que de forma previa se define que una obra se ejecutará mediante PPP, y luego se realiza el informe de Valor por Dinero. Esto no es ninguna novedad: ya en 2002 el periodista George Monbiot planteaba en Inglaterra, cuna de la modalidad PPP, lo siguiente: “Las autoridades nos han prometido que los servicios públicos serán financiados mediante PPP sólo si esta modalidad ofrece una mejor relación calidad-precio que la obra pública tradicional. Sin embargo, las mismas autoridades plantean que no hay recursos para realizar inversiones mediante obra pública tradicional. En palabras del secretario de estado de Salud, Alan Milburn, “es PPP o nada”. De esta forma, los organismos públicos que deseen construir nuevos hospitales, escuelas, cárceles y caminos tenderán deliberadamente a ubicar el costo del Proyecto Público de Referencia más alto que la PPP.”. El segundo problema es referido a la relación entre el manejo contable y la distribución de riesgos. En teoría, la metodología plantea como objetivo que la parte en mejores condiciones de administrar un determinado riesgo sea quien lo asuma. En la práctica, la distribución de riesgos está fuertemente determinada por el registro contable que se derivará de los mismos: si no se desplazan suficientes riesgos al privado, el proyecto se registrará totalmente como inversión en el año que se ejecute –como una obra pública tradicional– anulando el “beneficio” contable de que no aparezca en las cuentas fiscales. Estos elementos no son exclusivos de Uruguay, y pueden encontrarse en estudios para diversas partes del mundo, como el Reino Unido, Portugal, Australia, Canadá, Europa del Este, África, entre otros.

A la noche, al calentar el agua para la bolsa de agua caliente Jorge detecta una falla en la cocina. La hornalla no funciona bien. “Está andando mal otra vez, la tercera hornalla que se rompe… le queda poco tiempo a esta cocina…”, piensa.

Las PPP pueden ser instrumentos válidos y útiles para el desarrollo del país, pero el procedimiento por el cual decidimos optar este camino –que parece descansar en un problema más contable que económico o político– dista de mostrarnos un escenario auspicioso. Además de las discusiones relacionadas con el informe clave que justifica las PPP (el Valor por Dinero), vale la pena destacar tres elementos adicionales. En primer lugar, en relación con las PPP como solución a un problema de financiamiento, debe recordarse lo que nos plantean los profesores Liebe y Pollock en un artículo sobre el sistema de salud británico: “la PPP es deuda pública incluso si no es contabilizada de esa manera. El sector público se compromete a repagar la deuda a un consorcio privado de la misma forma que sucede en cualquier otra deuda”. En segundo lugar, un elemento que surge de la propia sinceridad de las PPP: ellas nos dicen, claro y en voz alta, que son alternativas más caras que la obra pública tradicional. En tercer lugar, algo que nunca debe obviarse: las PPP en general implican algún grado de resignación del control estatal de los activos, que pasa a manos privadas, con quienes el Estado hace un contrato. De esta forma, las PPP le ofrecen al Estado que no se preocupe por la realización de una inversión y sus riesgos, pero a cambio de una triple contrapartida: aumento de deuda, mayores costos del proyecto y pérdida de la propiedad y/o control del Estado.

Cuando se acuesta en la cama Jorge dice, como distraído, en voz alta y mirando al techo, “la cocina está andando mal…”. Marta, sin sacar la vista de su libro de sudokus, espeta su muletilla: “no-hay-pla-ta”. Jorge, sereno, sonríe: “tranquila Marta, no estoy pensando en comprar una nueva. Lo que se me ocurrió, que es mucho mejor, es que cuando se rompa del todo… ¡podemos hacer un convenio con el bar de la esquina y empezar a comprar ahí la comida todos los días! Así nos aseguramos comida deliciosa y, además, no tenemos todos los riesgos de quemarnos con el aceite caliente o tener que andar comprando ollas cuando se rompen, así que al final de cuentas la comida nos va a salir más barata todavía.” Y luego de darle un beso a su mujer, apaga la luz, se da vuelta conforme y, casi saboreando las milanesas con papas fritas, se duerme tranquilo.






Referencias
Bankwatch (2008), Never mind the balance sheet, http://bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf. “Los gobiernos en Europa Central y Oriental han sido atraídos por las PPP, consistentes en un arreglo “Construir ahora, pagar después” que aparenta (falsamente) acceder a inversiones que de otra forma serían inaccesibles”
CND (2014), Estudio valor por dinero “Rehabilitación tramo ferroviario Algorta – Fray Bentos”, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/671/25/informe-valor-por-dinero-algorta-fb.pdf) En el caso del estudio de Valor por Dinero de la línea Algorta Fray Bentos, además de la distribución de riesgos se considera el IRAE que generaría el proyecto PPP, restando este valor (USD 34 millones) al costo total del proyecto.La misma lógica tienen los informes realizados para justificar las PPP en la cárcel de Punta de Rieles y las rutas que se realizaran por este mecanismo.
Cruz y Marques (2013), Theoretical Considerations on Quantitative PPP Viability Analysis, http://eds.a.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=20375957-61c4-45fb-8279-ffeb934a8075%40sessionmgr4006&vid=2&hid=4105. “Uno de los problemas principales con el informe de Valor por Dinero es que, en muchos casos, hay presión política para desarrollar proyectos PPP. Esta presión surge fundamentalmente por la dificultad de los presupuestos públicos para afrontar la presión financiera de los proyectos, sobre todo en los primeros años (la fase de construcción). En este caso, la alternativa de no desarrollar la PPP es no realizar el proyecto. De esta forma, en cierta medida, la alternativa no es realmente una alternativa”.
Engel, Fischer y Galetovi (2014), Finance and Public-Private Partnerships, http://www.rba.gov.au/publications/confs/2014/pdf/engel-fischer-galetovic.pdf
Heald (2002), Value for money test and accounting trreatment in PFI, (http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?rep=rep1&type=pdf&doi=10.1.1.201.680).
Jimena Castillo (2016), ¿Recursos frescos o privatización encubierta?,http://brecha.com.uy/recursos-frescos-privatizacion-encubierta/
Leighland (2006), Is the public sector comparator right for developing countries?”, http://info.worldbank.org/etools/docs/library/240066/ISTHEP~1.PDF
Ley 18.786 (2011), Contratos de participación público-privada para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos, https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp7650207.htm
Liebe y Pollock (2009), “The experience of the private finance initiative in the UK’s National Health Service”, http://www.allysonpollock.com/wp-content/uploads/2013/04/CIPHP_2009_Liebe_NHSPFI.pdf.”A pesar de la irracionalidad y el elevado precio de la política, el gobierno sigue comprometido con el modelo PPP. En un contexto de menores recursos para la inversión pública, la política puede encontrar un nuevo ímpetu gracias a su habilidad por mantener a los proyectos fuera de las cuentas públicas. Los tomadores de decisión, sin embargo, no deberían olvidar la dura lección que hemos aprendido: las PPP no liberan recursos. Por el contrario, el costo de las PPP excede el costo del financiamiento público, e incluyen retornos a los inversionistas que son más altos que un razonable pago por el riesgo”.
Martner y Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, http://www.cepal.org/es/publicaciones/7304-opciones-para-enfrentar-el-sesgo-anti-inversion-publica
MEF (2012), Determinación del Valor por Dinero, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/17734/3/guia_valor_dinero.pdf)
MEF, Proyecto ferroviario Algorta – Fray Bentos, http://ppp.mef.gub.uy/671/2/areas/proyecto-ferroviario-algorta---fray-bentos.html.
Monbiot (2002), Very British Corruption, http://www.monbiot.com/2002/01/22/very-british-corruption/. (Las citas de textos en inglés son traducciones propias).
Morallos y Amekudzi (2008), The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements, http://pwm.sagepub.com/content/13/2/114.abstract. “Dado que el resultado de que el PPR dé más barato que la PPP conducirá técnicamente a la cancelación del proyecto, las agencias pueden hacer pequeños ajustes en los cálculos del Valor por Dinero de forma que la PPP parezca más barata.”
Siemiatycki y Farooqi (2012), Value form Money and Risk in Public-Private Partnerships, Journal of the American Planning Association, Summer 2012, Vol. 78, No. 3, pág 296 (http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01944363.2012.715525). “En la práctica, sin embargo, el desarrollo el informe de Valor por Dineroes sólo un paso hacia el final del proceso de proceder con una PPP” “Teniendo en cuenta el proceso de planificación de PPP en Ontario, el informe de Valor por Dinero se utiliza para confirmar la PPP" 

domingo, 11 de septiembre de 2016

Sobre el valor social del suelo urbano

Foto tomada de 


Autor invitado: Marcelo Aguiar Pardo

El derecho a una vivienda digna no sólo está reconocido en nuestra Constitución, sino que es parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconocidos por las Naciones Unidas desde 1948. Esto significa que el Estado, al no garantizar su cumplimiento efectivo está violando los derechos más básicos de los ciudadanos y al mismo tiempo violentando la Constitución de la República. Lo hace hoy, como lo viene haciendo desde siempre, y lo seguirá haciendo mañana, sin que ello genere titulares en los medios, declaraciones ampulosas de legisladores, comisiones investigadoras ni intervenciones de oficio por parte de la Justicia. Resulta que algunas deficiencias sustanciales del sistema político e institucional están tan naturalizadas que adquieren con el paso del tiempo un estatus de invisibilidad y sus consecuencias, por nefastas que resulten, son percibidas socialmente como males cuya superación no es más que un sueño inalcanzable.

Una primera aproximación al tema puede llevar a pensar que para dar cumplimiento efectivo a este derecho el énfasis de las políticas públicas debería estar orientado a incrementar es stock de viviendas existente. Sin embargo, desde hace ya unos cuantos años, se vienen implementando en varios países una serie de instrumentos de actuación dirigidos a la reincorporación, dentro de la oferta habitacional, de un importante número de viviendas que por diversos motivos se encuentran deshabitadas. Como norma general se excluyen de esta consideración las viviendas de temporada, las que se encuentran vacías por períodos breves o las involucradas en procesos judiciales o de compra-venta.

Este asunto refleja una tensión evidente entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad, que no es otra cosa que una expresión de la contraposición clásica entre el valor de uso y el valor de cambio de un bien. Los bienes inmuebles urbanos se encuentran naturalmente protegidos por el derecho de propiedad, pero tienen la particularidad de que integran una trama o tejido más o menos consolidado, que se fue configurando en un lento proceso de carácter histórico mediante la inversión y el esfuerzo acumulados de varias generaciones. Es así que parte del valor de los inmuebles radica en su inserción particular en dicha trama, que se traduce en términos de calidades arquitectónicas y espaciales por un lado, y en el acceso a las redes de infraestructura y demás servicios urbanos. El proceso de urbanización puede ser visto como uno de los tantos procesos de acumulación de capital, en el que cumple un rol clave la acción de carácter público con un impacto directo sobre el territorio, dando lugar a la generación de ese bien escaso que es el suelo urbanizado. (1)

Decenas de miles de fincas deshabitadas implican miles de metros cuadrados de suelo urbanizado desaprovechado, lo que no es otra cosa que una forma pasiva de dilapidación de recursos por parte de la sociedad. Desde esta perspectiva, es lícito y pertinente considerar a una finca abandonada como una verdadera patología urbana, con consecuencias negativas desde el punto de vista social, económico y medioambiental, que es necesario combatir desde las políticas públicas. Una patología que implica además un uso abusivo del derecho de propiedad, contrario al interés general y al derecho fundamental de todo ciudadano a una vivienda digna.

Una finca en estado de abandono comienza rápidamente un proceso de deterioro físico que impacta negativamente en su entorno inmediato. Según la teoría de las ventanas rotas, una teoría criminológica bastante vapuleada, por haber sido tomada como inspiración de políticas de “tolerancia cero”, pero que ha sido verificada empíricamente más de una vez, la gente tiende a ensuciar más lo que ya está sucio y a romper más lo que está roto, con lo que se inicia un círculo vicioso de vandalización. El proceso de deterioro termina a menudo con fincas ocupadas ilegalmente que se transforman en un foco de insalubridad para el barrio y concentración de actividades delictivas, al tiempo que sirven de alojamiento a grupos familiares en condiciones de salubridad inadmisibles.
Una vez reconocidos estos daños para la sociedad y enfrentados a la necesidad de atender al derecho a la vivienda, surge muy claramente la necesidad de implementar instrumentos de políticas públicas que se ocupen de la cuestión.

Estos instrumentos pueden agruparse teóricamente en tres tipos: el fomento a la rehabilitación, penalizaciones al estado de abandono y medidas coercitivas que atiendan al modificar el uso o dominio de la propiedad.

  • Dentro del primer grupo de medidas, los incentivos pueden ser de tipo fiscal: amnistía de deudas o reembolsos a propietarios que permitan una gestión social de la vivienda, ayuda a la gestión de alquileres, etc., o de tipo financiero: primas para la rehabilitación por parte de propietarios, ayudas a operadores que estén dispuestos a su reacondicionamiento, etc.
  • Las medidas penalizadoras suponen la aplicación de tasas o impuestos que castiguen la negligencia de los propietarios.
  • El tercer grupo de medidas consiste en expropiaciones, requisición (o expropiación del uso) o gestión pública de la vivienda (en la que se interviene la gestión desde operadores inmobiliarios públicos sin que el propietario deje de percibir una remuneración por concepto de alquiler).
El grupo de estudios Ekiten-Thinking de la Universidad del País Vasco realizó un trabajo de investigación “Políticas de movilización de vivienda vacía en algunos países de Europa” en el que profundizan en cuestiones complejas como el estatus jurídico del inmueble deshabitado y los diversos instrumentos de actuación pública (2). En el caso de Bélgica a partir de la Nueva Ley Comunal de 1993 se puso en práctica una batería de instrumentos basados en el principio que no puede aceptarse la existencia de personas sin hogar mientras existan inmuebles deshabitados. En Francia existe legislación sobre la materia también desde la década de los años 90, pero es en 2006 bajo la ley de “Engagement national pour le logement” que se perfeccionaron los instrumentos de intervención pública. En Inglaterra existe desde 1994 la Agencia de hogares vacíos (Empty Homes Agency) que se ocupa del tema, siendo considerada de interés público la ocupación de una vivienda vacía. Independientemente de las razones de la desocupación, alcanza con haber estado más de seis meses en ese estado para accionar, con algunas pocas excepciones, todos los mecanismos previstos  en la ley.

En nuestro país la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible declara de utilidad pública “la expropiación (…) de los inmuebles en estado de abandono” pero restringe su aplicación a los que estén en esa condición por más de diez años, con lo cual su aplicación queda seriamente restringida. En su artículo 37 se establece una serie de deberes relativos a la propiedad, como el de proteger, conservar y cuidar el bien en función del interés general (3).

El tema de las fincas abandonadas viene siendo analizado por un grupo interinstitucional desde el año 2009, a iniciativa de la Defensoría del Vecino de Montevideo. En 2012 los diputados del Frente Amplio Asti y Guarinoni presentaron un proyecto de ley que busca permitir a la justicia la declaración de estado de abandono de un inmueble bajo ciertas circunstancias. A partir de esa declaración se habilitan una serie de procedimientos desde la intimación al propietario a la expropiación o el remate judicial. El proyecto fue ajustado y vuelto a presentar en 2014 y se encuentra a estudio de la Comisión de Vivienda de la cámara de diputados.


Recientemente, el diputado Gerardo Núñez presentó un proyecto de ley a la bancada del Frente Amplio que además de topear los alquileres establece multas a las viviendas desocupadas, las cuales podrían aplicarse a partir de los seis meses que el inmueble esté deshabitado. La Intendencia de Montevideo también elaboró un proyecto de decreto para consideración de la junta departamental que grava con un 100% adicional a la Contribución Inmobiliaria a las viviendas ubicadas en la zona urbana y suburbana que estén deshabitadas. Según el proyecto se considerará una propiedad deshabitada a aquella que muestre consumos de energía eléctrica y/o agua inferiores en un 90% de su promedio histórico por el lapso de un año.

En cualquier caso, parece oportuno señalar la conveniencia de poner el acento en el concepto de suelo urbano ocioso más que en el de vivienda deshabitada. Existe una gran cantidad de inmuebles en el casco urbano más consolidado que no están destinados a vivienda: fincas abandonadas que pertenecen al estado, obras paralizadas, galpones, terrenos baldíos, etc., cuya disponibilidad es de un valor inestimable. Al mismo tiempo, poner el énfasis en el stock de viviendas sin atender a su localización territorial es algo confuso, y no ayuda a solucionar el problema de fondo. Una vivienda deshabitada en una zona sin servicios o en localidades que vienen sufriendo largos procesos de despoblamiento es de poco interés, y su situación no es producto de la desidia por parte del propietario sino de mecanismos complejos que terminan reduciendo la demanda habitacional en esa localidad, hasta hacerla desaparecer.

Según relevó un estudio sobre Inmuebles Vacantes realizado por la Cátedra de Sociología y el Instituto de Teoría y Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura, realizado en 26 barrios centrales de Montevideo “se detectaron  133 hectáreas vacantes en las áreas estudiadas, espacio que podría dar cabida a más de 30 mil personas, generando soluciones habitacionales, integración social y rehabilitación de zonas deterioradas y subutilizadas de ciudad” (4).

 Los proyectos de ley mencionados y la iniciativa de la IM se inscriben nítidamente dentro de las tendencias mundiales que buscan una respuesta adecuada a esos problemas sociales y urbanos, y forman parte de los instrumentos recomendados en el trabajo de la Facultad de Arquitectura. Se parte de la premisa que “repoblar la zona central de Montevideo tendría impactos en otros aspectos sensibles de la vida social como el de la seguridad, en tanto reactivación de zonas consolidadas con todos los servicios, y supone frenar la expansión desmedida de la mancha urbana, el consumo irracional de suelo y la multiplicación de los servicios que ello implica. Esto se traduce en ingentes ahorros de dineros públicos al utilizar los equipamientos, servicios e infraestructuras ya existentes, preservando patrimonios tangibles e intangibles de dichas zonas.” (5)


Notas:

(1)   Ver “La tensión entre el derecho y el negocio” de Benjamín Nahoum publicado en “Derecho al suelo y la ciudad en América Latina” Ed. Trilce 2012
(3)   https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp9645805.htm

jueves, 1 de septiembre de 2016

Evaluación docente, incentivos y resultados educativos


Fotografía de Gaston Seijas, utilizada con permiso www.gastonseijas.com

La discusión en torno a los incentivos y la evaluación docente ha jugado un papel central en los procesos de reforma educativa alrededor del mundo. Investigadores y gestores de políticas públicas han coincidido al señalar el potencial de los incentivos y la evaluación a la hora de mejorar el desempeño docente. Sin embargo, aún estamos lejos de una comprensión cabal respecto a cuáles son las condiciones y los procesos que inciden favorablemente en el resultado educativo.

El año pasado se dio a conocer un documento titulado "Diálogos en torno a un Proyecto Educativo de Largo Aliento: 2015-2020", confeccionado por un equipo de trabajo integrado por el entonces subsecretario de Educación y Cultura Fernando Filgueira, Martín Pasturino, Renato Opertti y Ricardo Vilaró. Dicho documento esbozaba algunas ideas respecto a la posibilidad de ofrecer incentivos diferenciales más allá de la antigüedad docente. ADES Montevideo salió al cruce: “Que les quede bien claro a las autoridades: todos los docentes tenemos derecho a un salario digno. Es una falta de respeto hacia la profesionalización y la dignificación del trabajo que nuestro salario dependa de los resultados, de determinadas competencias o del liceo que elegimos para trabajar. Es una total y absoluta falta de respeto a nuestra profesión. El sentido intelectual y profesional de nuestro trabajo sigue estando marginando”.

En un momento en que en Uruguay se habla mucho de cambio educativo, pero en la práctica se cambia muy poco, sigue siendo importante reflexionar sobre el actual sistema educativo y su funcionamiento. En tal sentido quisiera aportar a la reflexión iniciada en una entrada anterior en este blog, partiendo de otra dimensión estudiada en la citada investigación: la evaluación docente y su posible relación con los incentivos docentes. Al igual que en la anterior nota, tomamos como punto de partida los resultados de una investigación de la que formé parte que comparaba los modelos de gobernanza educativa en Chile y Uruguay[1].

En Chile, por citar un ejemplo radicalmente opuesto al uruguayo, tras un arduo proceso de negociación con los sindicatos docentes, quedó instaurado un sistema nacional de evaluación cuyo objetivo es evaluar a los docentes en base a estándares nacionales. La evaluación actual tiene varios componentes, como ser una autoevaluación, un informe de referencia de terceros (director de la escuela y jefe técnico pedagógico), una evaluación entre pares y una carpeta. De dicha evaluación pueden surgir dos resultados posibles; a) se puede obtener una calificación destacada o competente, lo que habilita a rendir un examen para acceder a la Asignación Variable por Desempeño Individual; b) se puede obtener una calificación básica o insatisfactoria, que obliga a los docentes a una capacitación adicional para mejorar sus rendimientos. Con la promulgación de la Ley de la Carrera Docente este año se extenderá la evaluación más allá del sistema público y se introducirán algunos criterios y pautas nuevas en la evaluación.

Por contraposición a Chile, Uruguay se caracteriza por un modelo de accountability social (Benveniste 2000), donde no se evalúa a los docentes y colegios por separado sino al sistema educativo en su conjunto. Mientras en Chile el sistema de evaluación de estudiantes y docentes tiene consecuencias “fuertes” que conlleva consecuencias concretas, en Uruguay el sistema de evaluación es de consecuencias “débiles” (Ravela, 2002), ya que los resultados cumplen una función meramente informativa y se manejan en forma general o agregada.

No obstante, el estudio cualitativo que realizamos a partir de entrevistas en profundidad, sugiere que el caso de Chile aún presenta muchos desafíos.  Las entrevistas realizadas en Chile en los colegios municipales muestran que muchos docentes no consideran al sistema de evaluación como un insumo para mejorar su desempeño. Así uno de los entrevistados declara “En la educación municipal, los profesores no son muy partidarios de ser evaluados pues no experimentan cambios en su práctica de aula (…). Se filma una clase y arroja un resultado, pero éste no es un insumo que retroalimente, hay mucha formalidad en el proceso”. Otra crítica dice: “Yo pienso que hay muchos errores en la evaluación a los profesores. Por ejemplo, hay profesores que encargan a otras personas que les hagan parte de las pruebas mediante las cuales van a ser evaluados. Una práctica común es que los portafolios son hechos por terceros a quienes se contrata. Entonces no es muy efectivo. La clase grabada representa un porcentaje muy bajo de la evaluación y además como todos los profesores saben que van a ser filmados preparan esa clase espectacular, incluso la ensayan. Entonces realmente no miden lo que deberían medir. (…)”.

El caso de Uruguay difiere sensiblemente del de Chile ya que muestra un sistema de evaluación jerárquico y minuciosamente reglamentado, que carece tanto de instrumentos de auto-evaluación y evaluación entre pares como de estándares de desempeño claro. Por otro lado, los incentivos diferenciales vienen dados por la antigüedad. El principal mecanismo de evaluación viene dado por la evaluación de directores e inspectores. Al respecto, uno de los profesores entrevistados nos dice: “ …el sistema de evaluación en Secundaria es un chiste…hacemos como que trabajamos y hacen como que nos evalúan, los inspectores vienen con suerte una o dos veces al año, y a veces ni pisan el liceo…luego está el Director y todo depende de él, algunos evalúan desde el escritorio y otros se toman la tarea más en serio y vienen a vernos a las clases…decididamente deberíamos cambiar pues además si sos malo, no te pueden echar, el director te hace un informe negativo y en el mejor de los casos se saca al mal docente de encima pero éste se va a otro liceo, o sea que se transfiere la incompetencia…”.

Uno de los aspectos más llamativos de la situación del Uruguay es que los incentivos solo operan marginalmente. En ese sentido, uno de los profesores entrevistados afirma “Se habla muchas veces de incentivos, pero aquí es como que todo es lo mismo, todo es igual, da igual si sos bueno o no (…). Uno de los directores entrevistados en Uruguay, afirma: “…el tema incentivos no está presente, ni cuenta, si le preguntas a los profesores, muchos no saben de qué estás hablando, no se premia a los buenos ni tampoco sirve para que los mejores vayan a los centros que más los necesitan…en mediocridad…”.

¿Qué camino debe recorrer Uruguay en material de evaluación e incentivos docente? ¿En base a qué características es justo pensar en la introducción de un diferencial salarial docente? ¿Qué otros mecanismos de evaluación docentes podrían instaurarse con fines formativos? ¿Debería dicha evaluación traer aparejados incentivos docentes?

Sin lugar a dudas el caso chileno ilustra cómo la relación evaluación docente-incentivo no funciona de forma simple ni unidireccional. Uruguay reconoce que hay factores coyunturales y contextuales que trascienden la capacidad y voluntad del docente y que también inciden en los resultados educativos, algo que en Chile se ha perdido de vista. El riesgo evidente del sistema uruguayo es que su afán de “igualación” termine redundando en una mediocrización, que en definitiva amplifique algunas de las diferencias sociales que caracterizan el sistema educativo actual. 

Aunque las soluciones no parecen claras, la discusión es insoslayable.

Referencias

Benveniste, L. (2000). Student Assessment as a Political Construction: The Case of Uruguay. Education Policy Analysis Archives, 8. Consultado el 7 de agosto de 2010 en http://epaa.asu.edu/ojs/article/viewFile/423/546.

Ravela, P. (2002). ¿Qué evalúa esta prueba? Versión abreviada. Serie Documentos Nº 7. Santiago de Chile: PREAL.

Vaillant, Denise, María Ester Mancebo, Cecilia Llambí, Leticia Piñeyro y Gabriela González. GDN Working Paper No. 85, September 2013. Global Development Network. Disponible en línea, aquí.



[1] Esta reflexión surge como resultado de una investigación llevada a cabo en el marco del proyecto “La Prestación de Servicios Públicos en la Educación Básica: arreglos institucionales, gobernanza y resultados educativos en Chile y Uruguay”. La investigación de referencia fue co-coordinada por María Ester Mancebo y Denise Vaillant y en ella participa un equipo integrado por Cecilia Llambí, Leticia Piñeyro y Gabriela González. El estudio formó parte de un proyecto de investigación internacional del Global Development Network (GDN) sobre gobernanza en el sector público.  Por un abordaje sobre la dimensión de descentralización y financiamiento ver Mancebo (2012).

viernes, 26 de agosto de 2016

Supermanzanas

Foto: Gonzalo Useta bajo licencia CC BY-NC-ND 2.0
La enorme mayoría de las ciudades modernas son gobernadas por los autos. Obviamente, este es el caso también de Montevideo. Las calles, que se corresponden con la gran mayoría del espacio público urbano, son diseñadas para los autos. Los peatones y ciclistas son relegados a utilizar un espacio mucho menor y, más importante, un espacio subordinado. En el diseño y ordenamiento de la mayoría de las ciudades la prioridad es facilitar la circulación de los automóviles. Los espacios para vivir y disfrutar la ciudad se limitan a unas pocas plazas o parques.

Este hecho resulta negativo por varios motivos. En primer lugar, implica un uso muy inequitativo del espacio público. Son las personas que más recursos tienen, quienes tienen más autos y quienes más los usan. Por lo tanto, el espacio urbano que se financia con recursos públicos, luego es aprovechado en mayor media por las personas más ricas. En segundo lugar, salvo que la ciudad cuente con enormes recursos (ese seguro no es el caso de Montevideo) generar infraestructura urbana al ritmo de un parque automotor que crece rápidamente puede ser económicamente inviable. El resultado puede ser que, luego de haber gastado millones de dólares, la circulación en la ciudad se más lenta que 10 o 20 años antes. Además, aun si se tuviera éxito en crear toda la infraestructura que requiere ese parque automotor aumentado, posiblemente la ciudad se habría visto totalmente transformada. Transformada en un lugar más desagradable para vivir y con sus habitantes haciendo lo posible para mudarse a otro lado (a su periferia por ejemplo).

El empeoramiento del tráfico y el deterioro consiguiente el espacio público se debe en gran medida a un problema de coordinación colectiva. Cada ciudadano, persiguiendo su interés individual, se la juega (en la medida de sus posibilidades) por la opción de viajar en auto. El resultado es que, con todos los habitantes de la ciudad tratando de hacer la misma jugada, La situación final es peor para todos que en el caso en que todos hubieran jugado por otra forma de transporte. En estos casos, el deber de la Intendencia de Montevideo sería resolver ese problema de coordinación. Para este caso concreto, implicaría tomar medidas que desincentiven el uso del automóvil y fomenten el uso de otros medios de transporte (mejorar el funcionamiento de los ómnibus, muchas más ciclovías, por qué no un metro). Sin embargo, este no es el camino elegido por los últimos gobiernos departamentales. Se ha tratado, de manera poco efectiva, que mejore el transporte público (ómnibus) y poco más. La presencia de ciclovías es casi simbólica y no se ha hecho nada para desincentivar el uso del automóvil. Por el contrario, las últimas medidas buscan incentivarlo (ver esta nota en el observador de 26/12/15).

Pero asumamos que, a pesar de esto, el gobierno de Montevideo efectivamente está comprometido con la idea de que la ciudad sea para vivirla y no para pasar a través de ella. Que sea antes un lugar agradable en el cual vivir que un lugar cómodo por el cual circular. En este caso, la experiencia internacional nos ha mostrado recientemente una interesante medida que se puede tomar. Se trata de las llamadas supermanzanas. La idea surgió al preguntarse qué hacer cuando ya se tiene una ciudad diseñada para los autos. ¿Cómo deshacerlo?

La idea de las supermanzanas (ver la figura adjunta) es muy sencilla. Consiste en tomar varias manzanas de una ciudad (idealmente 9 manzanas) y modificar el flechamiento de las calles de modo que los autos que ingresan a la supermanzana no puedan atravesarla. Adicionalmente, dentro de la supermanzana no circularían ómnibus y la velocidad máxima sería de 20kph. Esta medida se ha estado discutiendo en la ciudad de Barcelona. En donde se planea que el sistema de las supermanzanas abarque al 70% de la ciudad. Recientemente se anunció que la primer supermanzana se implementaría el próximo 5/9/16.


La versión de mínima de esta medida implica solo el cambio en el flechamiento de las calles y es por lo tanta muy poco costosa. Sin embargo, con el tiempo y un poco más de recursos, al interior de la supermanzanas se pueden crear espacios públicos para diversas actividades sociales.

Por supuesto, esta medida implicaría que el tránsito se concentraría el las calles exteriores de la supermanzana. Es por ello que puede tener pocas probabilidades de ser implementada en Montevideo, donde parecería que siempre se ha temido mucho el voto castigo de los automovilistas. A veces el gobierno departamental parecería olvidar que en algún momento ese automovilista llega a su hogar, se baja del auto y seguramente le gustaría encontrarse en un lugar agradable para vivir.