jueves, 23 de octubre de 2014

Hacia un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. (Segunda parte). ¿Qué debería comenzar a hacerse y qué no deberíamos hacer?

En la primera parte de esta nota, publicada el domingo pasado, defendí una forma integral de comprender la seguridad pública, que implicaba considerar dos ejes de implementación de políticas: verticales y transversales. Desde mi punto de vista, es a través de esta concepción amplia del problema de la delincuencia y las instituciones encargadas de prevenir, reprimir, castigar y rehabilitar a los ofensores, que es posible pensar una agenda de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para el próximo período de gobierno, gane quien gane las elecciones. Anteriormente, di algunas respuestas tentativas  a dos interrogantes centrales: qué cosas es necesario seguir haciendo y qué cosas hay que dejar de hacer. La esencia de estas preguntas era evaluar qué deberíamos hacer con la herencia de políticas de seguridad pública del gobierno que finaliza. En esta segunda parte, termino de cerrar mi argumentación, abordando ahora otras dos cuestiones clave: qué debería comenzar a hacerse y qué no deberíamos hacer. En este caso, el énfasis está puesto en el futuro: sobre qué asuntos es necesario innovar y qué errores debemos evitar, si es que queremos convivir en un país que nos permita desarrollar plenamente nuestro ideal de vida plena.

¿Qué debería comenzar a hacerse?

- Promover activamente el uso de tecnologías de información para mejorar la gestión operativa: en lo que tiene que ver con el uso de tecnologías y la creación sistemas de información, si bien existen casos excepcionales[i], existen todavía notables carencias en varias instituciones vinculadas a la seguridad pública. El problema de fondo es que persiste todavía una cultura basada en el registro de información en papel, que se sustenta en procedimientos de derecho administrativo totalmente arcaicos. Lo invito a repasar especialmente los capítulos IV y V del decreto 500/91, para que tenga un panorama de lo barroco, kafkiano y por momentos surrealista que resultan los diversos procedimientos sobre cómo confeccionar expedientes en nuestro país[ii]. El uso del papel es malo para la ecología, y peor para la gestión, monitoreo y evaluación de las políticas referidas a la seguridad pública[iii]. En el Ministerio del Interior existen unidades ejecutoras como los Bomberos, que gracias a la colaboración de AGESIC han desarrollado un sistema de trámites en línea. Esto es un gran avance, pero no es suficiente. Uruguay carece de estadísticas sobre incendios y siniestros. Y lo peor, no es que no registren la información: la registran "a mano" en papel mediante un curioso sistema[iv]. En el caso del Poder Judicial, desde hace más de una década se habla del expediente electrónico, pero al día de hoy, los funcionarios siguen usando agujas e hilos para coser varias decenas de papeles. Por último, en el INAU en general, y en el SIRPA en particular, se manejan con el sistema de las "carpetas", conjunto de formularios y fichas con datos personales y familiares, diagnósticos psicológicos, datos judiciales, registros administrativos, y más. Muchos de ellos, con información incompleta, fragmentaria y por lo tanto, inutilizable. Desde hace demasiado tiempo que se repite como un dogma la frase: "si usted quiere saber la verdad, vaya a las carpetas". El sistema de expedientes del Poder Judicial y las carpetas de INAU comparten un denominador común: son sistemas de información que permiten recuperar información para casos individuales. El problema es que la posibilidad de generar información agregada con esta clase de sistemas es una tarea prácticamente imposible. Y de esta forma, las posibilidades de desarrollar información para la generación de conocimiento sectorial queda totalmente mermada.

- Aumentar significativamente los niveles de trasparencia institucional: de un tiempo a esta parte, la División Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial ha mejorado considerablemente la calidad y periodicidad de sus anuarios estadísticos. Después de un largo período de estancamiento, al día de hoy, están disponibles en forma clara y estandarizada los principales indicadores de actividad y resultados del Poder Judicial para el período 2007 - 2013. El caso del Ministerio del Interior es por lejos el más complejo de entender: si bien Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad tiene mucha información disponible y actualizada, en los hechos, resulta muy poco lo que se puede concluir de ella. Comencemos por el caso de las series históricas: en la sección de estadísticas encontramos varios archivos con información altamente desagregada para el período 1980 - 2004. Lo que no se informa al potencial usuario de las mismas, es que las estadísticas están construidas en base al calendario policial, que difiere del civil: el año policial va desde febrero a febrero, con lo cual no es posible realizar ningún procedimiento estadístico con el resto de las series históricas del país. Recién desde 2002 hasta el presente, la información estadística se comenzó a ordenar según el calendario civil, solo para los casos de Montevideo y Canelones. Esto es un grave problema, pero por desgracia, no termina aquí. Si usted consulta el archivo que consolida la información de 2005, encontrará aperturas por delitos contra la persona y la propiedad, además de delitos sexuales. Esta clasificación se sigue utilizando hasta 2009, y cuando consultamos el informe 2010, encontramos que desaparecen los delitos sexuales, y sólo se informa sobre las violaciones sexuales (parte significativa de los delitos sexuales, pero no su totalidad). A partir entonces de 2010, la serie de delitos sexuales queda truncada, y con ella también la serie de total de delitos del país. También hasta 2011, la información se ofrecía con una desagregación geográfica básica: Montevideo, Canelones, Resto del País. Para 2012, esta desagregación geográfica desaparece, y por momentos se describe la situación nacional, y por otros la de Montevideo. Para aquel momento, el sistema de gestión policial (denominado Sistema de Gestión de Seguridad Pública, comenzaba a estar activo. Y en una nota al final se aclara que las denuncias que terminan siendo falsas son descartadas en la construcción de las estadísticas. Lo que no sabemos es si antes de que este sistema estuviera en pleno funcionamiento, se hacía esta clase de discriminación. Finalmente, también desde 2012, hasta el presente comienzan a aparecer nuevas series de datos, por momentos caprichosas, sobre la participación de menores en casos denunciados, la tasa de delitos aclarados, el tipo de arma usada en homicidios, y desagregaciones para ciertos tipos de delito (homicidio y rapiña básicamente), que antes no se reportaban. Y para estas alturas, también se ha perdido otra clasificación básica de delitos: contra la persona y contra la propiedad. Y, aunque usted no lo crea el problema no termina allí[v]. Pasemos finalmente al caso del INAU: hace poco tiempo, su sitio web ha sido reestructurado, en un formato estéticamente más agradable[vi]. Personalmente, confieso que me costó un poco encontrar la forma directa de ir desde esta página a la web del Sistema de Información para la Infancia (SIPI), que compila las estadísticas sobre niños, niñas y adolescentes que pasan por la institución. Hay que ir casi hasta el final de la página para encontrarlo. Allí encontramos gran variedad de información sobre las modalidades de atención vinculadas a la parte de protección y amparo de INAU, y también datos sobre adolescentes en conflicto con la ley penal, a veces mezclados (ver "Estudios de Población y Proyectos"), pero también especificados en la parte de "INAU en Cifras y Boletines Temáticos", sólo para el año 2013. No puede acusarse al INAU de falta de transparencia en absoluto. Pero sin dudas, uno factor que afecta la transparencia es la navegabilidad del sitio y el hecho de que por ahora, la información está ordenada según criterios institucionales que no siempre resultan intuitivos para el ciudadano. Adicionalmente, en los informes temáticos, no se explicitan los criterios de construcción de los indicadores. Y esto es un problema, porque la forma de contar, afecta nuestra visión y cabal entendimiento del problema de la adolescencia en infracción[vii].

 - Comenzar a diseñar programas de rehabilitación de ofensores adultos y adolescentes: hoy en día, las opciones de rehabilitación que se ofrecen tanto a los ofensores mayores y menores de 18 años son básicamente estudiar y trabajar[viii]. Y además, en el caso de los adultos, esta posibilidad es opcional y aún se ha logrado cubrir totalmente la demanda de servicios educativos para la minoría que queda seleccionada. En el caso de los menores, no contamos con cifras fiables sobre cuántos estudian y trabajan. Tampoco se cuenta con información fiable de programas de rehabilitación de drogas. En una nota anterior, respecto a la reglamentación del proyecto de creación del INR en 2011, argumentaba que una de las principales carencias del proyecto era la falta de explicitación de los mecanismos de rehabilitación. Allí reseñaba la importancia de tener en cuenta antecedentes como el Centro Nacional de Rehabilitación, que durante su funcionamiento brindó un tratamiento de tipo cognitivo conductual[ix]. Si se miran las experiencias de países desarrollados, se podrá encontrar una amplia batería de medidas de rehabilitación basadas en evidencia empírica: las comunidades terapéuticas para el tratamiento del consumo de drogas en la cárcel, programas de reintegro social (“reentry”), que pueden ser ofrecidos por la institución (caso del SIRPA y su "Programa de Inserción Social  y Comunitaria"), programas de "mentoring" y también por organizaciones de la sociedad civil; programas de reintegro laboral (función que en el caso de adultos desarrolla el Patronato de Encarcelados y Liberados), entre otros varios. Adicionalmente, en otra nota, mencionaba que estamos atravesando una coyuntura social compleja, donde el lenguaje de los derechos no funciona al momento de referirse a las posibilidades de rehabilitación de ofensores. Es por esta razón que, ahora más que nunca, es necesario hablar otro lenguaje: el de la eficacia y la eficiencia. Y es allí donde las alternativas de rehabilitación social deben ser publicitadas y requieren una aplicación consistente. Tanto para el sistema de adultos como para el de adolescentes, hay que mostrar que X programa de rehabilitación tiene efectos positivos concretos: reducción de la reincidencia, reinserción social efectiva de los ofensores a la comunidad, y reducción de la delincuencia en general. Solamente cuando la eficacia de esta medida esté comprobada, estarán dadas las condiciones para que los uruguayos puedan volver a hablar el lenguaje de los derechos al referirse a las personas privadas de libertad.

- Incentivar un mayor uso de las medidas alternativas a la privación de libertad: hasta cierto tiempo, la reticencia de los jueces por sustituir medidas privativas de libertad por alternativas tenía cierta base en la experiencia. En el caso de los adultos, el Patronato de Encarcelados y Liberados tenía muy poco desarrolladas sus capacidades para monitorear eficazmente estas medidas. Lo mismo en el caso del INAU, con su Programa de Medidas Socio-Educativas de Base Comunitaria (PROMESEC). Al día de hoy, esto ha cambiado: la gestión de las medidas alternativas en el sistema de adultos pasaron a la órbita de la Oficina de Seguimiento de Libertad Asistida (OSLA). Por su parte, en INAU se creó el Programa de Medidas Socioeducativas y de Mediación del SIRPA (PROMESEM). Si bien, en el caso de OSLA, aún se registran debilidades en materia de recursos humanos y técnicos calificados, en el caso del PROMESEM se ha hecho una apuesta muy fuerte por la incorporación de personal calificado, y la institucionalización de mecanismos de mediación entre víctima y ofensor. Teniendo dos instituciones ya creadas, es necesario fortalecer sus capacidades y legitimarlas tanto hacia adentro del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (principalmente, mediante la participación de los jueces) y hacia afuera (mostrando resultados positivos hacia la ciudadanía, que no hagan pensar que las medidas alternativas a la privación de libertad son una forma de castigo de menor severidad hacia los ofensores: la idea de que el ofensor la "sacó barata"). Las medidas alternativas a la privación de libertad deben ser visualizadas como un castigo justo y acorde a la gravedad de la ofensa y al potencial de rehabilitación del ofensor. Y eso, también, se justifica con evidencia y resultados.

- Incrementar el involucramiento de la academia en la formulación de políticas de seguridad pública: hasta ahora, la participación de la academia en políticas de seguridad ciudadana se ha reducido a unos pocos proyectos de colaboración donde la iniciativa siempre ha sido tomada por grupos de investigadores concretos. También ha sucedido (principalmente en el Ministerio del Interior), que se les ha encargado trabajos puntuales a la Facultad de Ciencias Sociales (como el relevamiento del Primer Censo de Reclusos y el Censo de Funcionarios al Departamento Sociología, y algunas encuestas puntuales de victimización a investigadores de éste último y también al Instituto de Ciencia Política). La otra modalidad de participación (de mucho menor impacto) ha sido la de permitir a estudiantes de carreras de vocación social el desarrollar sus monografías finales para la obtención del título de grado. Es hora de invertir los roles: deberían ser las instituciones vinculadas a la seguridad pública las que inviten y fomenten la investigación y el asesoramiento en materia de políticas. Las razones para realizar este cambio de actitud son claras: 1) la ampliación del abanico de opciones en materia de políticas concretas de seguridad pública; 2) la mayor capacidad para transformar la información registral en conocimiento científico; 3) el know - how necesario para desarrollar evaluaciones de impacto (conocimiento del cual carecen la mayoría de los técnicos vinculados a instituciones de Seguridad Ciudadana y 4) la posibilidad de legitimar técnicamente la implementación de medidas concretas en base a evidencia sólidamente construida y saber experto, entre otros. El sistema de relacionamiento que se mantiene hasta el día de hoy con la academia tiene la consecuencia de que, luego de terminada la investigación, se termina el vínculo formal, y en términos institucionales, no se realizó ningún proceso de aprendizaje o acumulación de conocimiento para la organización. Esto es reversible: no debería ser lejano el día en que representantes de la academia en conjunto con técnicos de las instituciones de seguridad pública puedan informar en conjunto la información oficial sobre el tema.

- Preparar al Sistema de Justicia Penal para el nuevo Código del Proceso Penal. Dejando de lado la reforma del Código Penal uruguayo (vigente desde 1934, y con un historial de proyectos de reforma que han tendido a naufragar en el parlamento), en setiembre de este año, la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad el proyecto de nuevo Código del Proceso Penal. Cabe recordar que el sistema vigente data de 1981 y que Uruguay es el único país en Iberoamérica donde la investigación de los casos presuntamente delictivos está a cargo de los jueces y no de los fiscales. Se espera ahora que antes de fin de año, el mismo sea aprobado por la Cámara de Representantes. Esta es un reforma fundamental para el sistema de Seguridad Ciudadana nacional. Por fin se abandonaría el modelo inquisitivo, de expresión escrita, donde el juez desarrolla la investigación, reúne las pruebas, y el fiscal formalmente acusa en base a la información que el Juez le ha derivado, y luego, el mismo juez que procesó (normalmente con prisión preventiva), dicta la condena. El nuevo modelo redefine la forma del procedimiento penal y los roles de las partes: será ahora el fiscal el encargado de investigar y reunir los elementos de prueba, en el marco de un proceso adversarial y acusatorio, donde los juicios serán orales y públicos, y el rol del juez quedará limitado a juzgar las causas. El modelo de proceso penal vigente es el principal responsable del hecho de que al día de hoy, 64% de la población privada de libertad esté cumpliendo medidas de prisión preventiva (condición que puede extenderse por años), sin conocer cuál es la condena que debe cumplir. Si a este dato le sumamos el hecho de que rara vez el procesado recibe visita del abogado defensor y desconoce cuál es el estado de su causa, podemos afirmar de que casi dos tercios de los privados de libertad viven en un limbo legal. Esta situación sería revertida en el nuevo modelo, donde la condena se establece durante el juicio, y el ofensor entra al sistema carcelario conociendo exactamente cuál será la duración de su castigo. Sin embargo, hasta el 2017, el Poder Judicial, y sus actores, tienen varios desafíos por delante. Más allá de las reformas edilicias necesarias para la implementación de la nueva modalidad, es necesario implementar un plan de capacitación para jueces, fiscales y defensores sobre las características del nuevo sistema. Por otra parte, si bien existe un consenso entre jueces y fiscales sobre los beneficios de este cambio, no puede afirmarse lo mismo para el caso de los defensores. Si bien es cierto que el nuevo sistema dota de protagonismo al fiscal, y racionaliza la función del juez, no han quedado muy claros los incentivos para los defensores respecto a apoyar o no la nueva propuesta. Y tampoco se les han abierto demasiado las puertas para expresar su opinión al respecto. Desde ahora hasta el 2017 es necesario redoblar esfuerzos para sumar y hacer partícipe a los abogados defensores en la implementación del sistema. Uruguay no puede darse el lujo de implementar un cambio tan fundamental en su forma de administrar la justicia penal, que albergue disconformidades y  resistencias internas de uno de los tres actores fundamentales del proceso penal.

¿Qué no deberíamos hacer?

Quizás esta es la pregunta más simple de responder. Básicamente, se trata de que los actores que conforman el  Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, a través de la coordinación inter - institucional y sin perder la mirada de conjunto, unifiquen las señales que se envían hacia la ciudadanía. Hoy contamos con testimonios fragmentados de jerarcas defendiendo esta o aquella medida, cada uno desde su feudo. Por pensar de esta forma, es que el gobierno de Mujica comenzó su gestión con un verdadero blooper institucional: aquella campaña publicitaria de 2011 para el olvido, basada en  slogans que reforzaban la misma estigmatización criminal que intentaban combatir ("En el 40 semanas hay mucha gente que trabaja todos los días", "En Paso de la Arena hay muchos gurises que no se dan la papa", entre otros, que incluían la imagen de un policía y la leyenda "Yo los defiendo"). En la misma línea, fueron los despliegues más teatrales que policiales de los mega - operativos en las zonas rojas de Montevideo, de una efectividad más bien dudosa[x]. El tema de hoy es la supuesta efectividad del sistema de cámaras de la Ciudad Vieja, del cual se desconocen resultados concretos, ya que se habla siempre en términos de porcentajes y no de magnitudes reales[xi]. Decir que hubo una reducción del 50% de X delito suena bien. Pero si gracias al nuevo sistema, en la comparación mes a mes, se pasó de 6 a 3 delitos, los resultados no parecen dignos de alabanzas. 

Para terminar, quisiera realizar una última observación que cierra el círculo de reflexión que inicié en la nota anterior. En esta coyuntura, el combate a la Inseguridad Ciudadana no se trata simplemente de elevar los niveles de Seguridad Ciudadana. Lo que es necesario reestablecer es la confianza de los ciudadanos uruguayos de que viven en un país donde efectivamente funciona un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Retomando algo que decía en la primera entrega de esta nota, el principal objetivo al que se debe apostar es a construir un sistema que vuelva a restablecer esa intuición moral básica de que vivimos en un país donde todos podemos desarrollar el ideal de vida plena que tengamos, sin miedos. Entramos en esta situación por actuar por separado. Ahora, es tiempo de unirnos y buscar juntos las mejores soluciones a nuestros problemas. 



Referencias



[i] La policía cuenta con un potente sistema de Gestión Policial; el INR está extendiendo a paso firme su sistema de gestión carcelaria, el Patronato de Encarcelados y Liberados, con el apoyo de técnicos de la Facultad de Ciencias Sociales está comenzando a montar un sistema de información que registra los datos de los nuevos ingresos, y paralelamente, está cargando información histórica.
[iii] ¿Por qué? Porque se registra información en un formato que dificulta su recuperación cuando ésta se necesite; porque no es posible controlar la integridad de todos los registros administrativos que se realizan, lo que deriva en "vacíos" o pérdidas de información; porque la calidad de la información también termina dependiendo de la caligrafía del "escriba" del momento (si usa abreviaciones que no son compartidas por todos o escribe de modo relativamente ilegible, y si no damos con esa persona para que traduzca su letra al castellano, es más información que se pierde); porque, con el correr del tiempo, terminan ocupando mucho espacio físico y no ha faltado algún jerarca que haya ordenado la quema de registros "viejos" (lo invito a darse una vuelta por el Ministerio del Interior y preguntar dónde están las denuncias policiales hechas entre 1980 y 2000); porque es un soporte frágil respecto a las condiciones ambientales (basta un poco de humedad para que se generen hongos o la presencia de insectos o roedores para perder años de registros institucionales en cuestión de meses); porque genera alta heterogeneidad entre los sistemas, lo que los vuelve incompatibles, porque inhabilita la agregación de información, lo que a su vez obstaculiza cualquier intento de monitoreo y evaluación de resultados de gestión e implementación de políticas, entre otras muchas razones.
[iv] Usan un sistema en papel  basado en 5 rayas: cada raya representa un tipo de evento, y se hacen 4 rayas verticales, y la quinta cruza horizontalmente las otras. Al respecto, ver: http://www.elpais.com.uy/informacion/bomberos-lleva-estadisticas-mano.html
[v] Puede acceder al informe del Primer Censo Nacional de Reclusos, que presenta la información de una forma por lo menos exótica: divide a las cárceles en tres grupos, donde uno de ellos nomás tiene al COMCAR y el Penal de Libertad juntos (los centros que concentran la mayor parte de los reclusos del país). Hay un link para la descarga del Censo de Funcionarios del Ministerio del Interior, que incluso descarga un archivo de word, pero roto. Otro link llamado "Proyecto Indicadores", que le permite acceder a un viejo archivo powerpoint de 2008, y un prometedor link denominado "Violencia, Inseguridad y Miedos en el Uruguay", que al cliquearlo le descarga un archivo word. ¿Cuál? El del Censo de Funcionarios del Ministerio del Interior, que como ya sabemos, es un archivo dañado.
[vi] Dato curioso: arriba a la derecha aparece el logo de Presidencia, sin ninguna explicación lógica.
[vii] Una cosa es presentar la cantidad de ingresos al SIRPA, número válido pero debería aclararse que no representa al total de población que el personal de la institución atiende en un día normal. Podría usarse una fecha predefinida (como la población al 30 de junio de cada año) o el promedio de la suma de de adolescentes a principio y fin de año). Ahora bien, cada una de estas aproximaciones arrojar números diferentes, por lo cual hay que extremar los cuidados en su interpretación.
[viii] Es cierto que existen otras alternativas, como la participación en grupos religiosos o actividades desarrolladas por ONGs, pero su oferta varia con el tiempo y la información disponible requiere un importante esfuerzo de sistematización que todavía no se ha traducido en cifras (forman parte de las memorias anuales institucionales, lo que implica un trabajo relativamente "arqueológico" de reconstrucción de la información).



domingo, 19 de octubre de 2014

Hacia un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. (Primera parte). ¿Qué cosas es necesario seguir haciendo y qué cosas hay que dejar de hacer?


Me gustaría comenzar esta nota invitando al lector a realizar un breve ejercicio mental: piense qué debería hacer el próximo gobierno (dejando de lado sus preferencias electorales y sin importar quién gane) respecto a la seguridad de todos los ciudadanos uruguayos [1]. Tómese un tiempo para imaginar cómo sería el Uruguay donde quiere vivir, trabajar, estudiar, pasar tiempo con su familia, criar a sus hijos, cuidar a sus mayores, hacer mandados, salir y volver a casa a cualquier hora, ver a sus amigos y caminar por cualquier calle o lugar.

Por un momento, logramos visualizar un país idílico, donde es posible desarrollar una vida plena, productiva y balanceada. Pero inevitablemente, cuando volvemos a la realidad de nuestras vidas cotidianas, comenzamos a sentir que ese ideal de vida placentera y apacible comienza a desdibujarse. Volvemos a recordar que en un día normal, salimos de casa sólo después de asegurar todas las puertas y ventanas. Caminamos por la calle mirando a todos lados buscando señales de posibles amenazas. Vivimos preocupados por nuestros hijos desde el momento que salen de casa hasta que retornan. Tememos por la seguridad de nuestros padres o abuelos, quienes son blancos fáciles para cualquier delincuente. Sabemos perfectamente que hay zonas de la ciudad por las que no es seguro transitar, y que hay ciertas horas en que caminar por la calle sin compañía es "regalarse": tomar conscientemente el riesgo de ser víctimas de un incidente criminal. Y lo que es aún peor, si tenemos la mala suerte de experimentar un hecho delictivo, luego sentimos culpa por no haber sido más precavidos.

Si usted ha sido víctima de algún delito en los últimos años, sabe perfectamente que su primera reacción es una mezcla de angustia, tristeza, desconsuelo, enojo, ira, necesidad de venganza o revancha, y sobre todo, impotencia. En ese momento, usted piensa en su vida o la vida de los seres que quiere. En lo que pudo haber pasado y en todo lo que perdió en cuestión de minutos. Es sólo después de que nos sobreponemos a la consternación que comenzamos a criticar a la policía, a los políticos, al Ministro del Interior y al Presidente. Es un momento de catarsis, donde queremos identificar a los responsables de la experiencia traumática que nos tocó vivir.

Lo cierto es que ni los políticos, ni Presidente o el Ministro del Interior de turno son culpables de cada homicidio, lesión, hurto, rapiña, o copamiento que sucede en el país. Tampoco lo son los policías: ellos son el brazo armado de la ley, y en una democracia, ellos deben acatar las líneas de acción que establecen los civiles al mando. Sin embargo, por detrás de estas acusaciones, hay una intuición moral a la que tenemos que atender: algo no está funcionando bien, ya que en estas condiciones, no podemos desarrollar esa vida plena que imaginamos antes. El miedo y la inseguridad nos paralizan, condicionan nuestras decisiones cotidianas, y no nos permiten avanzar hacia ese ideal de vida. 

Por estas razones, es que en esta nota, lo invito a reflexionar sobre qué políticas de Seguridad Ciudadana debería seguir el próximo gobierno, cualquiera sea el elenco político que gobierne. Y sobre este punto, es necesario tener claras tres ideas fundamentales:

1) Los problemas de Seguridad Ciudadana no admiten soluciones unilaterales: si usted considera que la seguridad pública mejoraría si hubiera más policías patrullando, está perdiendo de vista que los agentes ejecutivos y las patrullas son recursos escasos, y que si se distribuyen de forma incorrecta, sus efectos sobre la criminalidad podrían ser nulos. Cuando los políticos o la ciudadanía reclaman más policías en las calles, no reparan en lo vago, costoso y en cierta medida ingenuo que resulta este pedido.

2) Las soluciones a los problemas de Seguridad Ciudadana no deben pensarse en términos de organismos concretos: en el caso de ofensores adultos, pensamos instintivamente en políticas de prevención y represión del delito y rehabilitación de los delincuentes. Éstos temas, a su vez, están asociados al Ministerio del Interior y a la Policía Nacional. Por otra parte, en el caso de los adolescentes infractores, además del Ministerio del Interior y la Policía, pensamos en el organismo encargado de hacer cumplir las medidas dictaminadas por los jueces: el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA - INAU). Sin embargo, al momento de pensar en políticas de Seguridad Ciudadana, lo mínimo es considerar también el rol del Poder Judicial y el rol del Poder Legislativo [2]. Ahora bien, una forma más precisa para pensar en políticas de seguridad pública implica dejar razonar en términos de organismos específicos, para comenzar a considerar el funcionamiento de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Esto supone que, además de los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), debemos incluir en el esquema la participación integral y coordinada de una multiplicidad de actores: Policía, Ministerio del Interior, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación y Cultura, Junta Nacional de Drogas, Poder Judicial, Poder Legislativo, actores de la sociedad civil (pasando por las asociaciones de vecinos hasta ONGs), entidades privadas como las empresas de vigilancia y seguridad, entre otros.

3) Finalmente, tener claro que no existen recetas o soluciones mágicas a los problemas de Seguridad Ciudadana: aun considerando el tema desde un punto de vista integral, y no unilateral, nada nos asegura el resultado final. Existen buenas prácticas y malas prácticas aplicables a diferentes procedimientos vinculados a la seguridad pública. Disponemos de modelos internacionales, cuya efectividad se ha comprobado en numerosos estudios científicos, de los cuales hay que aprender y emular. Pero desde el vamos, hay que dejar claro que no hay atajos simples o soluciones universales para disminuir las tasas de criminalidad de ningún país.

Cuando hacemos el ejercicio de pensar en un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, cambiamos el foco de las preguntas, y encontramos nuevas respuestas. Algunos problemas implican razonar en términos de formas de implementación vertical de políticas ("de arriba hacia abajo", como las directivas que puede implementar el Ministerio del Interior o la Policía,  o "de abajo hacia arriba", como la presión y la propaganda que pueden realizar los grupos de ciudadanos organizados para mejorar la convivencia ciudadana). Pero comprender a la Seguridad Ciudadana como un sistema nacional también nos habilita a reflexionar en términos de políticas transversales: soluciones a problemas que constituyen denominadores comunes de las instituciones que forman parte de dicho sistema.

Es en estos dos ejes (políticas verticales y transversales) que resulta necesario comenzar a pensar una agenda de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para los próximos 5 años. En esta nota, intentaré dar respuestas tentativas a cuatro preguntas:

a. ¿Qué cosas es necesario seguir haciendo? 

b. ¿Qué cosas hay que dejar de hacer?

c. ¿Qué debería comenzar a hacerse?

d. ¿Qué no deberíamos hacer?

Dada la complejidad del tema, en esta nota, me concentraré en la primeras dos preguntas, y en la próxima entrega de ésta semana, abordaré la dos restantes.

¿Qué cosas es necesario seguir haciendo? 

- Profundizar en la separación de roles del Ministerio del Interior y la Policía Nacional: la gestión del Ministerio del Interior para el período de gobierno que finaliza tiene relativamente pocos méritos destacables cuando se lo mira desde el punto de vista de los resultados. Sin embargo, hay un hecho que no puede ser pasado por alto: el Ministro Eduardo Bonomi ha sido el primero en décadas en mantenerse en el puesto durante los cinco años de gobierno. Quizás, por sí solo, este dato no es muy informativo. Pero la interpretación cambia cuando consideramos que además de mantener su estabilidad política, fue Bonomi quien finalmente logró diferenciar con claridad a la interna del Ministerio del Interior los roles de la policía y los civiles a cargo de la gestión policial, herencia que el país venía arrastrando desde el período dictatorial. Esta diferenciación organizativa (cabe recordar que hasta 2010, prácticamente todo era policía y lo civil era sinónimo de ajeno) es un camino que ningún gestor futuro del Ministerio del Interior debería desandar [3].

- Mejorar la tasa de respuesta del servicio 911: en comparación a lo que sucedía en 2011 y 2012, puede afirmarse que ha habido un cambio significativo en los tiempos de respuesta del servicio de emergencia. En promedio se habla de una espera de 6 minutos [4]. Sin embargo, hasta el año pasado, se reconocía que la atención era más lenta en los barrios periféricos en comparación al centro de la ciudad [5]. Más allá de esto, este aumento en la calidad de la respuesta policial es un elemento que debe seguir siendo trabajado en los años venideros. 


- Extender el alcance y la cantidad de los servicios del "Plan 7 zonas" y las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana: otro punto a destacar fue la implementación, liderada por el Ministerio de Desarrollo Social, del denominado "Plan 7 zonas" (4 en Montevideo y 3 en el área metropolitana de Canelones), que implicó un cambio hacia un modelo focalizado en la intervención territorial de las políticas sociales, pero también policiales. Sobre éstas últimas, dicho cambio supuso el pasaje de un sistema descoordinado, donde la atención policial se dejaba a criterio de las seccionales policiales, a un modelo más racional, con jefaturas operativas lideradas por Jefes de Zona que coordinan el accionar de varias seccionales al mismo tiempo. Esta medida abre las puertas a una mejor planificación de la distribución de los recursos policiales, el desarrollo de políticas focalizadas de convivencia ciudadana, y posiblemente, el fin de las seccionales con mayor y menor fama de "mano dura". Adicionalmente, es necesario seguir fomentando la creación de las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. Este programa, implementado por el Ministerio del Interior en 2006, es un ámbito de participación e intercambio, entre diversos actores (vecinos, técnicos, representantes municipales y policías), buscando soluciones a los problemas de seguridad a nivel de zonas. Por otra parte, en 2008 se creó la figura del Policía Comunitario, que patrulla pequeños radios a pie, y que procura un relacionamiento más personalizado con la comunidad, con el fin de fortalecer el desarrollo de la confianza con la institución policial. Dicho mecanismo se ha mostrado efectivo en diferentes dimensiones, por lo cual deberíamos esperar la creación de más mesas locales en todo el país.

- El refuerzo de las capacidades institucionales del SIRPA: desde su creación, el SIRPA viene desarrollando varias medidas que han redundado en una mejora significativa de la atención de los adolescentes en infracción con la ley penal. Las fugas de los centros de privación de libertad han llegado a cero, se han creado diversos programas específicos que abarcan aspectos como la formación continua y la seguridad de los trabajadores de los centros, la atención integral y planificada del paso de los adolescentes por la institución, y el desarrollo de planes de reinserción comunitaria. Si bien quedan temas de gestión por resolver (como el pleno desarrollo de las medidas no privativas de libertad), resulta necesario dar continuidad y fortalecer las capacidades institucionales de un organismo que está haciendo una transición hacia un modelo basado en la responsabilización de los adolescentes infractores enmarcado en los principios de la doctrina de la "Protección Integral" [6], y que tiene como horizonte el paradigma de la justicia restaurativa [7].

- Seguir invirtiendo en las capacidades técnicas y funcionales del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR - MI): Por donde se lo mire, el INR es uno de los logros más importantes en la historia de las políticas penitenciarias del Uruguay. De aquel modelo completamente disfuncional, donde convivían una Dirección Nacional de Cárceles y Centros Penitenciarios con cárceles gestionadas de forma autónoma por las Jefaturas Policiales departamentales, por fin se ha creado un organismo que tienen a su cargo la gestión de todo el sistema penitenciario nacional. Este cambio posibilitó la creación de un escalafón civil para el tratamiento directo con las personas privadas de libertad [8], la incorporación gradual de un equipo técnico de primer nivel, específicamente dedicado a la mejora de la gestión de los centros de reclusión, y la gradual implementación de un sistema de gestión de gestión carcelaria cuya meta es cubrir la totalidad de los centros penitenciarios del país. A paso firme, el sistema viene avanzando en la cobertura de las cárceles uruguayas, y se espera que en un futuro no lejano, quede operativo en todo el Uruguay. Esto es algo que el próximo gobierno debe apoyar y terminar de consolidar. La creación de un sistema de tales características es un proyecto que ya tuvo un primer intento de implementación fallido entre 2008 y 2009. Y dados los avances que el INR ha logrado con recursos propios y en un período muy corto de tiempo, esta es una línea de trabajo donde no se deberían admitir concesiones. 

¿Qué cosas hay que dejar de hacer? 


- Abandonar el sistema tradicional de patrullaje policial. Desde la visita del criminólogo de la Univeridad de Cambridge, Lawrence Sherman en 2012, se viene repitiendo sin que provoque efecto alguno la necesidad de implementar un sistema de patrullaje de tipo aleatorio. Las razones son obvias: cuando se hace público que se van a ubicar efectivos oficiales en un lugar determinado [9], o los patrulleros siguen trabajando en la órbita de su seccional de forma ritualista, los criminales usan este conocimiento y desplazan su actividad hacia otros sectores de la ciudad. Si, en cambio, los patrullajes se distribuyen de forma aleatoria en el territorio, los potenciales ofensores pierden la capacidad de predecir qué puntos de la ciudad son más vulnerables que otros. Por supuesto que esto no es ninguna panacea, ya que siempre hay margen para probar suerte y cometer delitos. Pero en el largo plazo, esta clase de medidas tiende a provocar, entre otros resultados, un efecto de desestimiento, en la medida que genera un factor de incertidumbre respecto a la decisión de cometer crímenes. 

- Dejar de poner en la misma bolsa a las personas con problemas de adicción junto con los criminales comunes: es necesario redoblar esfuerzos para clasificar y discriminar correctamente a las personas que cometen delitos motivados por problemas de adicción a drogas respecto a los criminales que no presentar estos problemas. No tiene sentido aplicar una medida penal a una persona que en realidad necesita un tratamiento médico. Las cárceles de Uruguay no están equipadas todavía para tratar casos de adicciones severas. Que esto siga sucediendo es un reflejo de la falta de comprensión profunda de los jueces penales sobre la situación de ciertos ofensores. Hay que entender que para muchas personas, cometer delitos es un síntoma de un problema de índole sanitario, no criminológico. Se pierde mucho en términos de gestión carcelaria, y no se aporta nada a la verdadera rehabilitación que estas personas necesitan. Estas personas requieren un tratamiento de recuperación físico y mental, que se brinda en hospitales. Están lejos de poder percibir los beneficios de una rehabilitación social, la cual es el objetivo de las prisiones. 

- La completa inacción de la clase política ante los organismos de denuncia de situaciones de violación de los derechos humanos: si el informe relativo a las condiciones del sistema carcelario realizado en 2010 por el relator de la ONU sobre la Tortura Alfred Nowak fue duro [10], el informe al parlamento del Instituto Nacional de Derechos Humanos a los centros de privación de libertad del SIRPA no se quedó atrás [11]. Por otra parte, y más allá de estas dos instancias, periódicamente escuchamos críticas dirigidas a ambos organismos que van en la misma línea. Y curiosamente, esta clase de advertencias no hace sonar ninguna alarma en los legisladores del país. Las reacciones ante las críticas sobre las condiciones de reclusión hechas por organismos competentes han sido o bien nulas, o bien tímidas y tardías. De hecho, no hay registro de que alguna de estas denuncias haya derivado en una discusión parlamentaria inmediata que derive en un aumento de presupuesto para revertir dicha situación. Los principales efectos inmediatos que producen son vergüenza en la ciudadanía y estigmatización y desmotivación de las personas que trabajan todos los días con personas privadas de libertad. Y aún así, no generan ninguna respuesta proactiva de transformación de la situación. Y lo que es peor, en varios casos sólo han servido de terreno fértil para generar modestas ganancias políticas a quienes suelen pescar cuando el río está revuelto. La mezcla de cinismo e indiferencia ante estas denuncias es algo que hay que desalentar a como dé lugar. Es necesario que los propios organismos que están bajo sospecha, y la ciudadanía organizada, comiencen a generar las presiones políticas necesarias para generar un tipo de mecanismo casi automático de búsqueda de soluciones y resolución de problemas.

En la edición del próximo jueves 23 de octubre de Razones y Personas, abordaré las otras dos preguntas fundamentales de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana: qué debería comenzar a hacerse, y qué no deberíamos hacer. 

Referencias

[1] De hecho, realmente no importa cuál es su preferencia partidaria, ya que la lectura de los programas de gobierno para el período 2015 - 2020 propuestos por los diferentes partidos partidarios, revela una considerable falta de entendimiento del problema de la Seguridad Ciudadana en Uruguay. En términos de contenido, todos incluyen declaraciones de buenas intenciones y propuestas fragmentarias, dejando a entrever una enorme debilidad en términos de un proyecto comprehensivo, claro y articulado por parte de todos los sectores políticos. Afortunadamente, en esto, usted no tiene por qué confiar en mi palabra: lo invito a buscar los diferentes programas en la web y sacar sus propias conclusiones al respecto. 

[2] El primero es que el toma la decisión sobre la inocencia o culpabilidad de los acusados, y es el órgano estatal que debe velar por la seguridad y el progreso del ofensor una vez dispuesta una medida. El segundo es el que aprueba las leyes que determinarán mejores o peores procedimientos para que el juez tome la mejor decisión posible, y también, para regular el tratamiento de los ofensores captados por el sistema penal.

[3] Sin contradecirse con esta línea, recientemente las autoridades del Ministerio del Interior han incorporado por primera vez a los mandos policiales a los ámbitos de decisión de la  gestión ministerial. Siempre y cuando la línea divisoria entre el liderazgo civil y el accionar policial quede clara, la posibilidad de incorporar la voz de la corporación policial en las decisiones estratégicas relacionadas a la seguridad pública es un factor que enriquece la calidad de las políticas a implementar.

[4] Ver: http://www.lr21.com.uy/comunidad/1194178-ministro-bonomi-destaco-rapidez-respuesta-911-emergencias-medicas

[5] Ver: http://www.pensamientopenal.org.ar/uruguay-la-policia-mas-rapida-en-el-centro-que-en-la-periferia/

[6] Ver: Uriarte, Carlos (1999) Control Institucional de la Niñez y Adolescencia en Infracción. Ed. Carlos Alvarez, Montevideo 

[7] Véase la nota de Corti y Trajtenberg del 14/06/2014 sobre justicia restaurativa: http://www.razonesypersonas.com/2014/06/alternativas-al-encierro.html

[8] Sin dudas, una mejor opción que los policías "carceleros", que accedían a dichos puestos casi como un castigo, por ser los de peor desempeño en la institución, y que fomentaban naturalmente la hostilidad entre los presos.

[9] Como aquel plan implementado durante la gestión de Daisy Tourné, de poner muchos policías en las esquinas de 18 de julio, plan que no alteró en lo más mínimo las tasas globales de delitos, ya que éstos se desplazaron a la periferia de Montevideo.

[10] Ver: http://historico.elpais.com.uy/090328/pnacio-407496/nacional/demoledor-informe-de-nowak/

[11] Ver: http://inddhh.gub.uy/wp-content/uploads/2014/04/Compendio-de-recomendaciones-sobre-los-Centros-en-los-informes-MNP-marzo-2014.pdf

domingo, 12 de octubre de 2014

Economía digital y autonomía de las mujeres: ¿por qué importa analizar la brecha digital de género?

En la última década, la mayoría de los países de América Latina han experimentado una fase de crecimiento económico y disminución de las desigualdades. Sin embargo, un desafío crucial que enfrentan es la adopción de estrategias de desarrollo basadas en el cambio estructural. Es decir, fomentar una mayor diversificación productiva e intensificar la incorporación de conocimiento e innovación, para viabilizar un crecimiento sustentable y un desarrollo más inclusivo, reduciendo la desigualdad. 

Un aspecto fundamental de ese necesario cambio estructural es la adopción y amplia difusión de nuevas tecnologías a lo largo y ancho de la economía y la sociedad (CEPAL, 2012). Las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) son un importante vector de transformación de la vida social, económica y política a nivel global. Estas pueden contribuir a la creación de nuevas oportunidades económicas y de empleo, y muchos países de la región están en condiciones de aprovechar sus ventajas para acelerar los procesos de desarrollo para el cambio estructural y de expansión de sus economías digitales.

En varios países de la región, las mujeres igualan a los hombres en el acceso a Internet, lo que indicaría que la primera brecha digital de género está en vías de superación. Pero la barrera más difícil de superar es la del uso y las habilidades necesarias para una plena apropiación de las TIC. Esta denominada “segunda brecha digital” afecta más intensamente a las mujeres, ya sea por su menor participación en las carreras universitarias vinculadas a las TIC como también porque hacen un uso más restringido y están empleadas en funciones y actividades que requieren menor destreza tecnológica. Estas diferencias en los usos tienen su explicación en las relaciones de poder asimétricas, enraizadas históricamente en el sistema de género hegemónico que se reproduce en la familia, la escuela y el mundo laboral.

Entender el proceso por el cual se ha configurado y persiste esta segunda brecha digital de género es crucial para diseñar políticas que permitan revertir esta inserción desventajosa de las mujeres en la sociedad de la información y del conocimiento y en la economía digital. 

Es decir que, si bien por un lado la difusión de las TIC ha contribuido a lograr progresos en igualdad de género, al mismo tiempo se mantienen antiguas desigualdades y surgen otras nuevas que ponen en evidencia los altibajos, los bloqueos y la resistencia al cambio. Las mujeres de la región se han incorporado al trabajo remunerado de manera sostenida en el último decenio pero en persistentes condiciones de discriminación, y en mucha menor proporción en ocupaciones vinculadas a las TIC. La lentitud con que se cierran las brechas en el mercado laboral —incluido el que se caracteriza por un alto desarrollo tecnológico, donde las TIC son parte integral del modelo de producción— muestra que persisten obstáculos de acceso, en gran parte vinculados al hecho de que las mujeres siguen siendo las principales responsables del trabajo no remunerado y el cuidado en los hogares, y que, mientras esto persista, no se puede esperar un cambio en los patrones de acceso, uso y desarrollo de habilidades hacia las TIC en términos generales.

La XII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, que reunió a representantes de los gobiernos de la región en octubre de 2013 en República Dominicana, abordó la problemática de la igualdad de género y la autonomía económica de las mujeres en el contexto de las grandes transformaciones resultantes de la difusión de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). El consenso de Santo Domingo, adoptado por los países en dicha Conferencia, establece que se deberán “Diseñar acciones para la construcción de una nueva cultura tecnológica, científica y digital orientada a las niñas y mujeres, que las acerque a las nuevas tecnologías y las familiarice con ellas, les permita integrarlas como parte de su vida cotidiana y facilite su uso de manera estratégica en las distintas áreas en las que se desarrollan y participan (…)”

¿Cómo vamos en Uruguay?

Aunque son varios los logros en materia de igualdad de género en Uruguay, aún existen grandes desafíos. En un contexto regional de estructuras productivas débiles y economías extractivistas, el empleo disponible privilegia a los hombres, desaprovecha el logro educativo de las mujeres y no consigue eliminar la carga del trabajo doméstico y de cuidados heredada de tiempos en que las mujeres se dedicaban exclusivamente a los miembros de la familia. La incorporación de las nuevas tecnologías no ha afectado significativamente la estructura segregada de las ocupaciones y ha producido una nueva segmentación en algunas de ellas. Aunque las mujeres eventualmente superan a los hombres en los logros educativos, se reproducen los patrones de la segregación horizontal y vertical que concentra a las mujeres en determinadas ocupaciones, generalmente identificadas como “empleos de mujeres”, colocándolas en los puestos de menores requerimientos tecnológicos y de peores salarios. 

Uruguay es uno de los países de la región con mayor acceso a Internet y registra la mayor tasa de uso con menor brecha entre hombres y mujeres. En la mayoría de los países dicha brecha se amplió porque, si bien la proporción de usuarios de ambos sexos viene aumentando, la distancia entre hombres y mujeres también se acentuó. Ello muestra la importancia de políticas y programas de inclusión digital como el Plan Ceibal en Uruguay, herramientas sumamente útiles para que las niñas y las mujeres tengan acceso y desarrollen habilidades en el uso de las TIC. 

Sin embargo, las medidas agregadas esconden muchas veces desigualdades. El módulo sobre TIC de la Encuesta continua de hogares muestra que en términos de condición de actividad, el 90% de las estudiantes declaran usar Internet, pero tan solo 1 de cada 2 mujeres desocupadas utiliza esta herramienta (CEPAL, 2014). En la única condición que las mujeres superan a los hombres en el uso de Internet es cuando están ocupadas y son asalariadas, pero el problema es que muchas menos mujeres que hombres acceden al mercado de trabajo y generalmente lo hacen en peores condiciones laborales. En Uruguay la tasa de empleo de los hombres ronda el 70% mientras que la de las mujeres está 20 puntos porcentuales por debajo, en el entorno del 50% (INE, 2014).

Las políticas desarrollo productivo no pueden ser neutrales, deben tomar en cuenta las desigualdades entre hombres y mujeres y tender a superarlas en los diversos ámbitos, tanto en el mercado laboral como en la redistribución de las responsabilidades familiares, en la participación política y en la toma de decisiones. Uruguay vive un momento privilegiado para profundizar ese camino. 

En 2016 Uruguay será sede de la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe donde se dará continuidad a los acuerdos establecidos en Santo Domingo. Este escenario será clave para que Uruguay dé cuenta de los programas implementados para cerrar la brecha digital de género.

Lucía Scuro
El contenido de esta nota forma parte de un trabajo en conjunto con Néstor Bercovich.


Referencias: 
CEPAL, 2012. Cambio estructural para la Igualdad: una visión integrada del desarrollo.
CEPAL, 2014. El nuevo paradigma productivo y tecnológico: la necesidad de políticas para la autonomía económica de las mujeres.
INE, 2014 www.ine.gub.uy

Imagen tomada de: https://www.flickr.com/photos/tupacarballo/3894036841/

jueves, 2 de octubre de 2014

Estado uruguayo innovador: ¿cómo superar el oxímoron?

Tomado de vosenplural.wordpress.com
Seguramente a la mayoría de los uruguayos el adjetivo “innovador” aplicado a organizaciones públicas le suene a contradicción insalvable y les recuerde inmediatamente anécdotas tragicómicas. Muy pocos atribuirán al Estado la capacidad de cambiar para mejor, que de eso se trata innovar[i]. Menos aún sabrán que funcionarios uruguayos han elaborado e implementado soluciones novedosas a problemas complejos que hoy se exportan a otros países del mundo[ii]. 

Quizás por todo eso, en el marco del encuentro Genexus 24, la Ing. Cristina Zubillaga anunció este 1-Oct-2014 la intención de AGESIC de desarrollar un Laboratorio de Innovación Pública en Uruguay. En esta nota pretendo repasar brevemente algunas virtudes y límites de esa idea.

En su presentación, que evidenciaba buena investigación previa acerca de la discusión internacional sobre éstos temas, Zubillaga repasó el concepto de innovación, así como la importancia y potencialidad de ésta actividad para mejorar el desempeño del Estado. Mencionó brevemente algunas de las condiciones necesarias para que surjan nuevas ideas y se implementen efectivamente, agregando valor a la acción de un organismo público.

Luego lanzó la idea del Laboratorio, describiéndolo como un espacio estructurado para permitir que funcionarios escuchen a los ciudadanos, comprendan mejor sus necesidades y que de su interacción surjan nuevas ideas sobre cómo mejorar o generar nuevos servicios al público.

El Laboratorio es entonces un instrumento de escaneo y formalización de las necesidades de usuarios y grupos interesados (stakeholders) vinculados a organismos, políticas y servicios. Implica dedicar tiempo y dinero específicamente a pensar nuevas y mejores formas de trabajar. Todas éstas son prácticas que, según la literatura especializada, inciden positivamente en la capacidad innovadora de una organización pública[iii]. También lo son el incentivar sistemáticamente la creatividad y capacidad emprendedora del personal, así como darles oportunidades para experimentar (y seguramente fracasar varias veces) en la búsqueda de mejoras.

Ese conjunto de prácticas, de las que en Uruguay existen algunos ejemplos notorios aunque, lamentablemente poco frecuentes[iv], deben ser promovidas, sistematizadas y profesionalizadas aprovechando experiencias y metodologías internacionales. En definitiva AGESIC propone una línea de trabajo necesaria y prometedora para mejorar los servicios públicos.

No obstante, el impacto de éstas propuestas puede quedar seriamente limitado si no cambian otras variables que la evidencia internacional también indica como determinantes del desempeño de las organizaciones del Estado. En particular me refiero a las reglas de manejo de recursos financieros y a las de contratación y promoción de personal, que para la Administración Central uruguaya están compendiadas en los Textos Ordenados de Administración Financiera (TOCAF) y de Normas sobre Funcionarios Públicos (TOFUP).

Por ejemplo, para que una nueva idea se ponga en práctica y se sostenga hasta producir algún resultado en muchos casos hará falta financiamiento “extra”, probablemente no previsto en el presupuesto inicial de la organización. De forma similar, para cambiar un proceso de trabajo es necesario reasignar fondos entre objetivos o cambiar los conjuntos de insumos previamente definidos. 

En el caso uruguayo, si bien no existen investigaciones concluyentes al respecto, los gestores de la Administración Central (Ministerios) y Servicios Descentralizados (INAU, ASSE, etc.) argumentan frecuentemente que tienen muy pocas posibilidades de reasignar fondos. En efecto, la mayoría de los mandos medios de éstas organizaciones no conoce a ciencia cierta cuál es su presupuesto disponible para trabajar en el año definido centralmente en cada Unidad Ejecutora. Sus productos tampoco están costeados. Y así es difícil que puedan detectar oportunidades para ahorrar y destinar dinero, por ejemplo, a financiar innovación.

En definitiva, el régimen actual de manejo de recursos financieros está pensado para garantizar que los organismos no superen los topes de gasto definidos, que no se altere demasiado el destino de esos fondos aprobado por el Legislativo y finalmente, para limitar las posibilidades de fraude. Todas esas características son deseables, naturalmente. Pero también es necesario permitir que los gestores públicos conozcan mejor su presupuesto y sean capaces de tomar decisiones sobre el mismo para utilizarlo de la forma más eficaz y eficiente posible.

Algo similar sucede con los recursos humanos. Varios autores han señalado que para generar innovación es necesario que parte del personal de la organización se renueve cada cierto tiempo. Las personas que recién ingresan tienen mayor capacidad para cuestionar la forma en que se viene trabajando, compararla con cómo se hacía en su empleo anterior, etc., y así aportar preguntas e ideas transformadoras. En sentido similar, los cambios se pueden “importar” contratando a alguien que los haya implementado exitosamente en otra organización.

No obstante, el sistema de manejo de personal en Uruguay está pensado fundamentalmente para garantizar la igualdad de oportunidades de acceso, proteger al funcionario de eventuales arbitrariedades de sus superiores y limitar los espacios de clientelismo político. Otra vez, se trata de características deseables, pero que deberían balancearse con otras como la capacidad de realizar contrataciones rápidas, captar personas con perfiles más específicos o asignarles nuevas responsabilidades y remuneraciones de acuerdo a las competencias y actitudes demostradas. También para quienes ya son funcionarios las posibilidades de movilidad entre organismos o incluso dentro de un mismo organismo son extremadamente limitadas. Todo eso atenta contra la posibilidad de contratar, promover y asignar al personal según su aporte a la mejora del trabajo de la organización. 

En síntesis, el esfuerzo por promover sistemáticamente la innovación en el sector público es absolutamente bienvenido. La introducción de prácticas y metodologías como las anunciadas por AGESIC probablemente tendrá impactos muy positivos en aquellos organismos que se asocien al proyecto. Sin embargo, para que la innovación se vuelva una actividad cotidiana en la mayoría de los organismos públicos hará falta revisar las principales reglas que condicionan el trabajo de sus mandos altos y medios, en particular, las de manejo de dinero y recursos humanos. La discusión sobre innovación nos remite nuevamente a viejos dilemas de la gestión pública todavía no resueltos.


*Esta nota está basada en resultados del proyecto de investigación “Innovación en el sector público uruguayo: procesos y condicionantes”. Diego Gonnet Ibarra, Fernanda Solórzano, Mauro Casa, Lorena Alesina. ICP-FCS-UDelaR. Financiado por CSIC-UdelaR (2012-2014).



REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Bloch, C. (2010). Towards a conceptual framework for measuring public sector innovation. Module 1 - Conceptual Framework. Retrieved from:
http://www.mepin.eu/documents/extranet/News/May2010/Conceptual_framework_for_measuring_public_sector_innovation.pdf
Innovation_Unit_UK (2009). An Innovation Index for the Public Sector - final draft report. Retrieved from http://www.nesta.org.uk/about_us/our_people/nesta_teams/policy_and_research
National_Audit_Office_UK (2009). Innovation across central government. London: The Stationery Office.
OECD Eurostat (2005). Manual de Oslo: Guía para la recogida e interpretación de datos sobre innovación: OECD / European Commission.




[i] Una de las definiciones operativas más reconocidas de innovación es la de que se trata de una idea: Nueva al menos para la organización en cuestión: debe ser genuinamente diferente a las prácticas desarrolladas hasta el momento por la organización, pero puede ser adaptada o incluso copiada de otras organizaciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Efectivamente implementada: no se consideran ideas que no hayan sido puestas en práctica. Que agrega valor: debe poder demostrarse de alguna forma que la nueva idea implementada genera mejores resultados que su alternativa previa.
[ii] Es el caso del Certificado de Nacido Vivo Electrónico (CNV) con asignación de número único de identidad, diseñado e impulsado por OPP, que recibió el premio Interamericano a la innovación para la Gestión Pública Efectiva 2013.
[iii] Para profundizar en ésta discusión y conocer experiencias de promoción de la innovación en el sector público, ver proyectos PUBLIN (http://survey.nifu.no/step/publin/ ); NESTA (http://www.nesta.org.uk/); Innovations in Government del Ash Center-Harvard (http://www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government); Comisión Europea http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/public-sector-innovation/index_en.htm; y Gobierno de Australia https://innovation.govspace.gov.au/. BID http://www.bidinnovacion.org/

jueves, 25 de septiembre de 2014

Ni es lo mismo, ni es igual: la política tributaria y el impuesto a la renta en las propuestas electorales de octubre

Diseñar política tributaria es complicado: hay muchos objetivos e instrumentos en juego y en tensión. El objetivo de fondo es recaudar dinero para luego proveer servicios, pero, por ejemplo, algunos impuestos están asociados al uso de un servicio específico (como el pago para obtener partidas de nacimiento), y otros buscan también afectar comportamientos (altos impuestos al tabaco); de lo que se trata también es de tener un sistema impositivo “justo”.

Una forma de financiar el gasto público es mediante impuestos de suma fija: dividimos el costo del estado entre la población y cada uruguayo/a paga su parte y listo (unos 4800 dólares por año). Debería ser evidente que esto es impracticable e injusto: los impuestos de suma fija cobran lo mismo a todos independientemente de sus ingresos, riqueza y capacidad contributiva. El impuesto será chirolas para algunos e imposible de pagar para otros.

Otra forma de financiar el gasto público es mediante impuestos al consumo: con un Impuesto al Valor Agregado (IVA). En cada compraventa se carga un X% al precio del artículo y el consumidor final está pagando el impuesto correspondiente. Los impuestos ad valorem (“al valor”) son un poco más justos: si el señor A gasta $1000 en comida le cobran $200 de impuestos, y si el señor B gasta $100.000 en artículos de lujo, le cobran $20.000 de impuestos. Ahora bien, estos impuestos gravan el consumo efectivo y no la capacidad contributiva: los pobres por ejemplo suelen gastar todo su dinero y los ricos no. Si el señor A gana $12.000 al mes y gasta $10.000 en bienes de consumo, con un IVA de 20% está pagando $2000 de impuesto: un sexto (16,7%) de su ingreso. Si el Señor B gana $1.000.000 al mes y gasta $100.000 en bienes de consumo está pagando $20.000 de impuesto: 2% de su ingreso.


I. El impuesto a la renta

Una forma de evitar los problemas de equidad asociados a los impuestos de suma fija y al valor, es intentar vincular el aporte del individuo con sus ingresos. De hecho, los sistemas impositivos de los países desarrollados combinan una batería de impuestos pero están centrados en Impuestos a la Renta: el principio general es que se gravan los ingresos por todo concepto (sueldos, jubilaciones, alquileres, beneficios, toda “renta”). En general los impuestos a la renta se aplican con un sistema de franjas o bandas: el impuesto varía en función del ingreso de la persona. Nótese que lo que varía es el impuesto marginal (al ingreso adicional): si ingresos de 0 a 100 pagan 10% y de 101 a 200 pagan 20%, una persona que gana 150 paga 10% de sus primeros 100 y luego 20% sobre el resto. En este ejemplo pagaría 19.8, un 13.2% de su ingreso total.

Este es el sistema usado en Europa y en Estados Unidos, y es el sistema que implementó el Frente Amplio a partir de la reforma tributaria. En el caso uruguayo, la reforma además implicó la eliminación de varios impuestos pequeños (como el COFIS puesto durante la crisis de 2002) y el ingreso en un camino de reducción del IVA. El impuesto a la renta funciona a partir de franjas, lo que permite que sea progresivo, es decir, que mayores ingresos paguen porcentajes mayores. La progresividad es algo deseable, primero que nada, para contrarrestar la regresividad de otros impuestos: el IRPF coexiste con el IVA, que pesa más sobre el bolsillo de los pobres. En segundo lugar, la progresividad puede ser deseable en sí misma: el IRPF fue y es un instrumento parcialmente responsable de la reducción de la pobreza, indigencia y desigualdad en los últimos años.

El IRPF contribuye a reducir la desigualdad en forma directa en tanto ingresos mayores pagan mayores impuestos, e ingresos menores pagan menores (o ningún) impuesto. Por ejemplo, la economista de la UdelaR Andrea Vigorito en esta entrevista explica cómo el IRPF contribuye a la reducción de la desigualdad. La discusión sobre por qué es deseable reducir la desigualdad en una sociedad, excede los objetivos de este post. Pero cabe mencionar que más allá de argumentos vinculados a la justicia y temas éticos y/o morales, existen diversas razones para pensar que niveles altos de desigualdad pueden tener un impacto negativo en el crecimiento y el desarrollo económico.

El impacto del IRPF y la reforma tributaria sobre la pobreza y la indigencia es, parcialmente, un corolario de este impacto sobre la desigualdad. Vale recordar que el IRPF sustituyó al Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), que cubría jubilaciones y sueldos de dependientes (pero no otras rentas como ingresos de profesionales independientes, alquileres, beneficios, etc.). El IRP tenía un menor mínimo no imponible: ingresos que hoy no pagan IRPF en su momento pagaban IRP. La sustitución del IRP por el IRPF, junto con la eliminación de impuestos y tasas menores y la reducción del IVA, redujo la carga impositiva que pagan todos los hogares, incluyendo los pobres e indigentes.

La estructura de franjas y tasas es lo que determina que tan progresivo o regresivo es un impuesto a la renta. Por ejemplo, en Estados Unidos se tiene hoy un sistema de siete franjas con una tasa de 39.6% para la última (más de US$ 400.000 al año), aunque la tasa efectiva final es menor en tanto existen deducciones. Esto puede parecer mucho pero en 1981 el sistema comprendía dieciséis franjas, con la mayor pagando una tasa marginal de 70%. Si bien es un tema complejo, para algunos autores la caída de las franjas y las tasas está directamente relacionada con el incremento en la desigualdad económica y la reducción en la movilidad social en el país del norte.

Vale recordar la estructura de franjas actuales del IRPF en Uruguay: ingresos nominales por debajo de $19.734 están exentos, ingresos de $19.734 a $28.190 pagan 10%, de $28.191 a $42.285 pagan 15%, de $42.286 a $140.950 pagan 20%, de $140.951 a $211.425 pagan 22%, de $211.426 a $324.185 pagan 25% y de $324.186 en adelante pagan 30%. Para al cálculo del IRPF se deducen del ingreso nominal aportes jubilatorios, al sistema de salud (FONASA), montos por hijos menores en el hogar, entre otros. ¿Esto qué quiere decir? Por ejemplo, una persona que gane $24.000 nominales al mes debería pagar el 10% de $4.266 (el dinero por encima de $19.734), pero de su ingreso $3.600 son aportes al BPS y $1.080 corresponden al FONASA, por lo que el ingreso gravable para el IRPF es de $19.290, por debajo del mínimo no imponible: ingresos de $24.000 no pagan IRPF. Con respecto a las deducciones por hijos menores, una persona que gane $30.000 paga $798 si no tiene hijos, paga $469 en caso de tener uno, y $11 si tiene dos.

Existen deducciones más complejas de calcular: por ejemplo, aquellos que alquilen una vivienda pueden deducir 6% del gasto en alquiler. Además, los miembros de familias pueden elegir entre tributar independientemente o como Núcleo Familiar (con reglas levemente diferentes). Esta web de la DGI contiene planillas Excel donde uno puede calcular el pago de distintos impuestos (IRPF, FONASA, BPS) en función de sus ingresos, forma de tributación, deducciones, etc. En cuanto a la cobertura del Impuesto a la Renta, los datos presentados por el senador Alfredo Asti en este articulo, muestran que solamente el 25% de la población paga IRPF.

Hasta aquí un poco de contexto para discutir la siguiente cuestión central: ¿Qué prometen los partidos políticos respecto al IRPF (y otros impuestos)? ¿Qué consecuencias tendrían estas propuestas sobre la progresividad del sistema tributario?


II. Las propuestas de los principales candidatos

Comenzando con el Partido Colorado, las propuestas apuntan a subir el mínimo no imponible a $28.190, donde hoy en día comienza la segunda franja (como expresara el ex ministro Isaac Alfie. Para un individuo sin hijos a cargo ni deducciones de alquiler o similar, el IRPF empieza a pagarse actualmente a partir de unos $25.000 de ingreso nominal mensual, en cuyo caso asciende a $36 al mes. La propuesta del Partido Colorado afecta a los individuos con ingresos superiores a $25000 al mes (o $28000 si tienen un hijo menor, $31000 con dos hijos menores, y así). Con esta propuesta un individuo sin hijos que gane $30.000 nominal paga hoy $798 (el 2,7% de su ingreso nominal) y pasaría a pagar cero, mientras que un individuo que gana $50.000 paga hoy $4.054 (8,1% de su ingreso nominal) y pasaría a pagar unos $2.295 (4,6% de su ingreso).[1] Un ingreso de $60.000 paga hoy $5.880 (9.8% del ingreso nominal) y pagaría $3.158 (5,3% del ingreso nominal). Si bien a priori la propuesta beneficia a las personas de menores ingresos dentro del grupo que paga IRPF, quienes tienen mayores descuentos son las personas que están ya por encima de la segunda franja.[2]

La propuesta, por ponerlo de una forma, es “doblemente regresiva”. Primero, porque involucra reducciones de impuestos dentro del 25% de la población con mayores ingresos (y no modifica impuestos al resto de la población), pero además porque dentro de este grupo la propuesta beneficia en mayor medida a aquellos de ingresos más bien superiores (mayor descuento para ingresos de $50.000 y $60.000 que de $30.000). Por otro lado, vale recordar que Bordaberry (como dijo en esta entrevista) ha manifestado interés en eliminar progresivamente el IRPF a través de aumentos sucesivos al mínimo no imponible y la introducción de nuevas deducciones; lo que es extremadamente regresivo. Además, el Partido Colorado propone aumentar el mínimo no imponible del IASS en el corto plazo, y eliminarlo a largo plazo, y también eliminar el IRPF aplicado sobre ciertos alquileres cobrados.[3] Por cierto, el IASS es un impuesto que hoy en día paga aproximadamente el 20% de los jubilados de mayores ingresos, según el ex director general de rentas de la DGI).

Pasando a la propuesta del Partido Nacional, Azucena Arbeleche (eventual ministra de economía) ha manejado la posibilidad de subir el mínimo no imponible al punto medio entre la primera y segunda franja, y bajar la primera tasa de 10% a 5%. De forma similar a lo que ocurre con las propuestas del Partido Colorado, la disminución de tasas generaría una distribución final del ingreso más regresiva.[4] A esto se agrega también la propuesta de reducir y eliminar el IASS.

Más allá de los ejemplos escogidos, el punto es que no alcanza con conservar el IRPF para conservar lo que el IRPF significa y hace: recaudar de la forma más justa posible. Alcanza con “conservar” el IRPF pero permitir deducciones a mansalva (y que sean más funcionales a sectores de altos ingresos que a la clase media o a los demás) para desvirtuar su rol.[5] Alcanza con “conservar” el IRPF pero subir el mínimo no imponible a treinta mil pesos para reducir la progresividad. 

En el caso del Frente Amplio, el programa enuncia de forma general que el objetivo no son “menos impuestos, sino mejores y más justos”. Si bien recientemente dicho partido ha caído en la tentación de prometer deducciones varias y aumentos del mínimo no imponible en el IRPF, no se ha planteado reducir las tasas y, lo que es más importante, se plantea continuar con la sustitución de impuestos indirectos (IVA, IMESI) por impuestos (directos) a la riqueza y al ingreso.[6] Como se señaló antes, esto implica transitar hacia un sistema más cercano a lo observado en países desarrollados, en cuanto supone un mayor peso de impuestos directos sobre los indirectos. A partir del programa del Frente Amplio y a lo realizado en los últimos dos gobiernos, es razonable esperar que un eventual tercer gobierno continúe con la política de aumento del peso del IRPF frente al IVA, lo que redundaría en un sistema impositivo más justo.

La política tributaria ha sido y será un tema de primer orden en las campañas políticas y está bien que así sea. Al igual que en elecciones anteriores, las propuestas del Partido Nacional y Colorado por un lado, y del Frente Amplio por el otro, son muy diferentes. Mientras los “partidos fundacionales” proponen eliminar o minimizar el componente redistributivo de la recaudación tributaria, el Frente Amplio propone aumentarlo. A su vez, las acciones históricas de cada uno de los partidos, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo, han sido coherentes con estas tendencias generales, lo que supone para la ciudadanía una confirmación adicional sobre el carácter siempre contingente de las propuestas electorales. En un contexto en el que se maneja la idea de que, independientemente de quien gane la elección, existiría en Uruguay cierta continuidad en la política económica, vale aclarar que en octubre se eligen, entre otras cosas, propuestas tributarias muy distintas en Uruguay.

Guillermo Alves / Matías Brum
—————————
[1] ¿Cómo se calculó esto? Tomando un ingreso de $50.000 y restando los aportes a BPS y FONASA. Luego considerando que hasta $28.910 no se paga IRPF, y todo ingreso por encima de ese monto paga las franjas ya existentes (15% y 20%).
[2] En el ejemplo anterior, implica una reducción impositiva del 2,7% para ingresos de $30.000, pero del 3,5% y del 4,5% para ingresos de $50.000 y $60.000 respectivamente.
[3] La aplicación del IRPF a rentas inmobiliarias (alquileres) es diferente que a otras rentas (y en especial a rentas del trabajo). Los ingresos por alquileres pagan el 12% después de deducciones y están exentos alquileres de menos de $7.000. Siendo un tema complejo (y dado que solo el Partido Colorado tiene propuestas relativas a las rentas inmobiliarias) lo dejamos de lado en este post.
[4] En particular, retomando el ejemplo anterior de individuos sin hijos ganando $30.000, $50.000 y $60.000, con el sistema actual pagan, respectivamente, $798 (el 2.66% de su ingreso nominal), $4.054 (el 8.1% de su ingreso nominal) y $5880 (9.8% del ingreso nominal). Los cambios en las franjas y en las bandas implicarían pagos de $0 (mejora de 2.66%), $1.411 (mejora de 5.75%) y $2806 (mejora del 3.4%).
[5] ¿Cómo una deducción podría ser más funcional a uno u otro sector? Por ejemplo permitir deducciones por gastos en educación tendrá distinto efecto si las deducciones están topeadas en, por ejemplo, $1.500 al mes, que si están topeadas en, por ejemplo, $15.000 al mes. En el segundo caso son los hogares de mayores ingresos los que pueden disfrutar en mayor medida de las deducciones.
[6] Vale recordar que reducciones a los impuestos indirectos afectan a toda la población. Una persona que hoy gana $30.000 nominal paga $798 de IRPF y tiene un sueldo liquido de $23.314. Si gasta todo su ingreso, con un IVA de 22%, esa persona compra bienes y servicios por valor de $19.110 y paga $4204 de IVA. Bajo las propuestas del PC o del PN esa persona ahorraría los $798 de IRPF. Pero con un IVA al 18%, comprar la misma cantidad de cosas implica pagar un IVA de $3.440, $764 menos que antes.
Foto: http://commons.wikimedia.org/wiki/Category:Justice#mediaviewer/File:Edward_Onslow_Ford_-_Justice.jpg 
Una versión anterior de este artículo fue publicada aquí como parte de una serie de artículos sobre propuestas de política económica en las elecciones de octubre en Uruguay. Agradecemos los comentarios de Carolina Campo y Virginia Cabrera. Esto no implica que ellas compartan parcial o totalmente lo escrito.