domingo, 1 de mayo de 2016

El subsidio al pavimento y sus eventuales conflictos con una política nacional de cambio climático

Autor Invitado: Mauro Berazategui



El lunes 2 de mayo se realizará el lanzamiento del proceso de construcción de la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC) para los próximos 40 años, convocado por el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC). En la convocatoria se destaca la necesidad de minimizar impactos locales y cumplir con los compromisos internacionales asumidos por el Estado en la materia. Es una excelente noticia que se esté pensando planificar a tan extenso plazo, algo que no es usual en el país, y no cabe duda que siendo este tema el que convoca toda preocupación es poca, dadas las proyecciones de efectos del cambio climático antropogénico, aún en sus versiones más leves, sobre la economía y bienestar de nuestras sociedades, la biodiversidad y los procesos ecosistémicos a nivel global.

Pensando en esta iniciativa, sería una pena que se transformase en un caso de lo que un colega llama 'esquizofrenia estatal': el Estado invirtiendo recursos valiosos en la identificación y atención de un problema mientras por otro lado el propio Estado frustra estos esfuerzos por acción u omisión. Ignoro si existe una terminología formal para este fenómeno, seguramente sí. Un ejemplo citable en el marco de los temas ambientales podría ser la elaboración de una lista de especies exóticas con efectos nocivos sobre la biodiversidad y economía del país y recomendaciones para su manejo por un lado, mientras se promueve la introducción y distribución de especies presentes en esta lista por parte de organismos del propio Estado (varias de las especies empleadas en el arbolado y ajardinado público, habilitación y promoción de la acuicultura con esturiones y carpas, entre otros ejemplos). Procederé entonces a presentar el caso que identifico en este asunto particular.

Recientemente fue aprobado el decreto 110/016, en el que el Ministerio de Economía y Finanzas establece una serie de beneficios fiscales en el marco de la ley de promoción de inversiones para los interesados en la construcción, ampliación y explotación de estacionamientos, a construirse antes de 2020. El fin declarado en el decreto es mantener el tránsito descongestionado en ciertas zonas de Uruguay (luego definen que son todas en Montevideo) mediante el incremento de las plazas de estacionamiento en las mismas. El efecto esperado es evitar el colapso del sistema vial ante un pronosticado incremento en la plaza automotriz de la capital. Siendo el dónde dejarlo un factor importante a la hora de decidir tanto la adquisición como la utilización de un automóvil como medio habitual de transporte, la aplicación de este decreto viene a subsidiar el aumento en la plaza automotriz, contribuyendo eventualmente al congestionamiento de la red vial que pretende aliviar. Más autos, a menos que estemos frente a una revolución tecnológica que lo evite, implica necesariamente un incremento en la emisión per capita de gases de efecto invernadero. Aquí comienza el conflicto con el eventual PNCC y es sólo una punta del asunto.

Al pensar en los efectos que tienen los cambios de cobertura del suelo asociados a la urbanización, las superficies pavimentadas han sido señaladas como uno de los factores centrales de degradación ambiental urbana, particularmente debido a los efectos de su extensión y continuidad sobre aspectos locales del cambio global antropogénico. En primer lugar, los pavimentos convencionales son superficies con una alta inercia térmica. Esto hace que el calor que retienen durante las horas de sol sea liberado lentamente durante la noche, haciendo a las ciudades varios grados más cálidas que su entorno y contribuyendo al fenómeno de isla de calor urbano. En segunda instancia, al reflejar la luz solar este tipo de superficies han sido señaladas como un factor importante en la producción de gases como el ozono, a partir de reacciones fotoquímicas que tienen como precursores algunos gases resultantes de las combustiones industriales y vehiculares. Destaco aquí al ozono ya que es un gas que goza de buena prensa cuando se presenta en las capas superiores de la atmósfera pero debido a su efecto como oxidante es responsable de la degradación de materiales como los plásticos y de daños a nivel celular en plantas y animales, siendo particularmente importante como causante de afecciones respiratorias en ciudades en las que el smog fotoquímico es un problema. Otro efecto de la pavimentación de superficies tiene que ver con la impermeabilización del suelo. Al disminuir la infiltración de agua de lluvia e incrementar la escorrentía por superficie se lleva a la degradación de cursos de agua ya que contaminantes y nutrientes que de otra manera serían degradados o retenidos localmente van a parar a los mismos. Los más notorios problemas ambientales en Uruguay en los últimos años, al punto de llegar a la relevancia en la opinión pública y disparar respuestas políticas específicas, tienen que ver directamente con la calidad de las aguas superficiales.

Dentro de todo este contexto, los estacionamientos son particularmente relevantes. Son superficies pavimentadas generalmente extensas, continuas y con poco sombreado cuando son abiertos, siendo fácilmente comprobable que se mantienen calientes durante varias horas de la noche. La combustión concentrada de los vehículos los hace una fuente importante de gases precursores del smog fotoquímico y los derrames de combustible y aceite, hollín y material de desgaste de los neumáticos van a parar rápidamente a los desagües sin ningún tipo de tratamiento. Y está el ruido, que es otro asunto aparte. Para mitigar estas condiciones es usual la utilización de pavimentos permeables e infraestructura verde como arbolado y ajardinado de sitios de estacionamiento y fundamentalmente se vuelcan recursos a la investigación en este sentido. Nuestro país está bastante lejos de la vanguardia en estos temas particulares y las menciones a estacionamientos subterráneos (por ejemplo debajo de plazas públicas, lo que constituye otra fuente de conflicto) están motivadas más por falta de espacio que por temas ambientales. El decreto promulgado no establece ningún criterio al respecto, por lo que si la normativa municipal lo permite es de suponer que termine subsidiando todo lo contrario a lo que se entiende como buenas prácticas en este sentido.

Uno más enterado podrá decir algo sobre el efecto que tiene la promoción del transporte particular en la degradación del tejido social. Algún otro podrá hablar sobre las consecuencias de un decreto que busca asegurar el lucro privado a través de la renuncia a la recaudación de impuestos necesarios para atender demandas colectivas como un buen transporte público o el propio mantenimiento de la infraestructura vial. Los objetivos de esta nota en particular han sido plantear que este decreto va a contramano de paradigmas emergentes en temáticas ambientales y urbanísticas, contribuyendo a restar seriedad y efectividad a las buenas intenciones del propio Estado en estas áreas. Sería bueno que en el proceso de construcción del PNCC se priorice la revisión de las normativas actuales, a fin de evitar posibles conflictos.

*Foto: Lucía Bartesaghi. Lindo y funcional: las infraestructuras verdes, como este jardín vertical en el Instituto Humboldt en Bogotá, Colombia, contribuyen a mitigar efectos locales sobre el clima asociados a la urbanización.

jueves, 28 de abril de 2016

¿Deberíamos alentar a nuestros “ni-ni” a ser donantes de riñón?

Foto: Beatrice Murch. 2.0 Generic (CC BY-SA 2.0)
Numerosas personas necesitan un trasplante de riñón. Muchas de ellas trabajan o estudian. Algunas incluso realizan ambas actividades. Pensemos por unos minutos en la siguiente propuesta: crear un mercado legal para que aquellos ciudadanos que no estudian ni trabajan (“ni-ni”) puedan sumar una base monetaria importante mediante la donación de uno de sus riñones a pacientes de todo el mundo. El mecanismo es bien simple: ciudadanos uruguayos que no estudien ni trabajen pueden participar de la operación Done su riñón a una persona productiva a cambio de una importante suma de dinero. Dado el debate actual sobre los “ni-ni” en Uruguay, no sorprendería que una propuesta así cuente con el apoyo de buena parte de la población. Después de todo, se estaría "mejorando" a varios niveles la oportunidad de personas necesitadas.
Asumiendo sin argumento que la venta de órganos puede ser moralmente justificable, esta iniciativa tiene, sin embargo, al menos dos implicaciones cuestionables. Primero, hay un problema de selectividad. Es de esperar que sean aquellos “ni-ni” con menos recursos y en situación de mayor vulnerabilidad quienes “voluntariamente” acepten participar en un emprendimiento de esta naturaleza. Escribo “voluntariamente” entre comillas porque es razonable estipular que a mayor grado de vulnerabilidad, mayor será el grado de disposición a aceptar una oferta así. Aún cuando sea una iniciativa voluntaria, la falta de opciones reales o bien el alto costo de rechazar una oferta como esta erosiona el componente “voluntario” de la propuesta. En este escenario, los “ni-ni” con más recursos tendrán más oportunidades reales de mantener sus dos riñones que aquellos “ni-ni” más vulnerables.  
En segundo lugar, es probable que se genere presión social sobre aquellos “ni-ni” que aún en situación de vulnerabilidad opten por no donar uno de sus riñones. La situación es diferente para los “ni-ni” que cuentan con más recursos. Éstos últimos pueden escapar más fácilmente de esa presión. Por un lado, y sin mucho sustento, usualmente se cree que los “ni-ni” no vulnerables reciben beneficios nulos del Estado o el resto de la sociedad. La creencia es que aunque no trabajen ni estudien, no nos piden nada. Por otro lado, y en la misma lógica, se argumenta que los no vulnerables están amparados por una red de contención que no tiene la obligación de rendirle cuentas al resto de la sociedad. Con mi trabajo o suerte le otorgo a mis hijos una situación de no vulnerabilidad. Si ellos deciden ser “ni-ni” seguramente van a ser menos presionados que aquellos “ni-ni” que no son resguardados por nadie. Después de todo, no es casual que la imagen estereotipada del “ni-ni” sea la de un joven o una joven pobre viviendo en una situación de alta vulnerabilidad. Eso es, jóvenes que son una carga para la sociedad.
No se puede negar que hay una intención noble detrás de esta modalidad de donación de riñones: ayudar a pacientes enfermos generando al mismo tiempo recursos para jóvenes que no estudian ni trabajan. A pesar de esto, no es difícil ver por qué las dos implicaciones antes mencionadas son problemáticas. Cuesta imaginar que en una sociedad justa, la salida para los jóvenes “ni-ni” consista en vender un riñón en el mercado de órganos internacional. Asimismo, es difícil creer que en una sociedad justa se presione a esos mismos jóvenes a participar de este tipo de actividades. Por el contrario, es más sensato pensar que programas de esta naturaleza fracasen (o sean innecesarios) en una sociedad que provea igualdad de oportunidades para  todos sus habitantes. Iniciativas de este tenor deberían fracasar en una sociedad cuyo sistema educativo formal logra contener a la mayoría de sus jóvenes, sus niveles de integración social son altos y su mercado laboral es dinámico e inclusivo.
Esta semana, Guido Manini Ríos, comandante en jefe del Ejército, explicó la iniciativa de ejecutar un plan desde el Ejercito para incluir jóvenes uruguayos que no trabajan ni estudian. De acuerdo a Manini Ríos, su iniciativa permite “llevar a los jóvenes a las unidades militares, brindarles educación cívica, cierta disciplina, normas de higiene y enseñanza de oficios, para darles la posibilidad de poder transitar por la vida con ciertas herramientas que hoy en su estado de marginalización no tienen”. [1]
La iniciativa tiene muchos puntos similares al caso de la donación de riñones discutida arriba. No sólo se busca ayudar a una población mayoritariamente desfavorecida y carente de oportunidades, sino que además se pretende aumentar la integración social y bajar los niveles de inseguridad. En otras palabras, se cree que una mejor integración de los “ni-ni” redundará en una mejora para la sociedad en su conjunto. Al mismo tiempo, la solución propuesta proviene de una institución relativamente ajena al problema de los “ni-ni”.[2]
 No obstante, detrás de una intención noble como esta, también existen implicaciones que merecen ser seriamente discutidas. No es muy aventurado pensar que los dos problemas señalados arriba se repetirían en este caso: probablemente sólo los “ni-ni” más desfavorecidos aceptarían participar en un programa de ese tipo. Y muy posiblemente sólo los más desfavorecidos recibirán la presión social por no participar en esa iniciativa. Cualquier joven en situación de vulnerabilidad que no trabaje o estudie será visto como alguien que irresponsablemente no deja ser ayudado por la apuesta del ejercito. La única forma de evitar esa forma de selectividad y presión radica en diseñar un plan que sea universalmente obligatorio para todos aquellos que no trabajan ni estudian. Eso es, un programa que sin distinguir entre ricos y pobres obligue a todos los jóvenes uruguayos fuera del sistema educativo formal y del mercado laboral a recibir educación “cívica” y “militar”. Pero cuesta imaginar que queramos recorrer este camino.
Una respuesta más razonable, sin embargo, se encuentra en rescatar el sistema educativo formal de su debacle total. Sabemos de sobra que nuestra educación secundaria fracasa rotundamente en incluir y retener dentro del sistema educativo a los jóvenes más vulnerables. Allí hay una falla clara que atender. Más retención debería generar menos “ni-ni” en los dos sentidos del término: más estudiantes, más trabajadores calificados para el mercado laboral. Otra respuesta radica en crear programas redistributivos universales para jóvenes y adultos que tengan componentes contributivos e inclusivos, tales como un ingreso participativo.[3] Eso es, un ingreso que sea universalmente disponible (más allá de la condición socio-económica) pero que requiera la participación de sus beneficiarios en ciertas actividades. Esas alternativas son más prometedoras e inclusivas que la presentada por el comandante en jefe del ejército. Buenas intenciones no siempre van de la mano de acciones justas.·




· Agradezco los comentarios de David Altman, María José Álvarez, Guillermo Álves, Juan Pablo Luna y Fernando Rosenblatt. Todo lo escrito aquí es de mi entera responsabilidad.


[1] Ver la entrevista en Radio el Espectador: http://www.espectador.com/sociedad/334553/ejercito-propone-que-los-ni-ni-se-incorporen-a-las-fuerzas-militares
[2] Si algo se puede argumentar sobre el ejercito en este caso, es que históricamente ha integrado en sus filas a personas con altos niveles de vulnerabilidad.  Sin embargo, hay una diferencia sustancial entre tener un plan de reclutamiento abierto a todos los ciudadanos uruguayos y en desarrollar un plan alternativo de reclutamiento focalizado en jóvenes uruguayos que no trabajan ni estudian. Esto último no con la finalidad de entrenar soldados sino con el objetivo de brindarles “educación cívica, prepararlos en valores, darles cierta disciplina, normas de higiene, primeros auxilios y enseñarles oficios” Ver: http://ladiaria.com.uy/articulo/2016/4/ma-ni-ni/
[3] Mi defensa de la propuesta de Ingreso Participativo se puede encontrar en: Pérez-Muñoz, Cristian. 2015. “A Defense of Participation Income”, Journal of Public Policy, (En Prensa)

jueves, 21 de abril de 2016

La penosa victoria de la contabilidad sobre la economía


Sobre la propiedad en el sector eléctrico y la relación entre inversión pública y déficit fiscal
Por Fernando Esponda

¿Privatización de la generación eléctrica?

El proceso de cambio de la matriz eléctrica ha sido una de las políticas estrella del gobierno. Energía limpia, renovable, autoabastecimiento energético, primeros lugares en rankings mundiales. “Donde Uruguay lidera, el resto del mundo lucha por seguirle el ritmo”, “La revolución renovable uruguaya”, “Uruguay, a un paso de ser el primer país sustentable” han sido titulares de reconocidos medios internacionales1 que destacan el cambio en la matriz eléctrica uruguaya, ponderando sus virtudes.

Sin embargo, este aplaudido proceso debería permitirnos algunos aprendizajes. Hay quienes aseguran que durante los últimos diez años hemos asistido a un proceso de privatización de la generación eléctrica. Otros, por su parte, contraponen que no cabe la palabra privatización, ya que los actores privados han crecido en la incorporación de potencia nueva (nada público se ha vendido), que se ha realizado con una fuerte presencia del Estado como regulador y que el principal generador sigue siendo UTE. Más allá de si el mote “privatización” es apropiado para describir el proceso de los últimos tiempos, resulta interesante indagar sobre las razones que explican por qué hace una década la generación eléctrica era exclusivamente de UTE y ahora, luego de diez años de gobierno frenteamplista, casi un cuarto de la energía consumida en 2015 surgió de generadores privados2, con perspectiva creciente para el futuro.

Sobre este fenómeno hay varias explicaciones. Una primera hipótesis es que el Frente Amplio al llegar al gobierno se dio cuenta que en realidad las cosas que planteaba antes de 2005 no eran correctas, que una cosa es ser oposición y otra cosa ser gobierno, y que en realidad el marco regulatorio establecido por los partidos tradicionales terminó siendo comprendido y desarrollado de forma correcta y pragmática por el Frente Amplio al alcanzar el gobierno. Esta visión no sólo concibe positivamente el desarrollo de actores privados, sino que incluso puede llegar a cuestionar la existencia de desarrollos eólicos propios de UTE.3

Otra visión carga las tintas sobre el ala más centrista del Frente Amplio (llamémosle “el Astorismo”) planteando que si bien el Frente Amplio en su conjunto tiene una visión más estatista, el manejo de la política económica desde el Ministerio de Economía, dominada por una visión más “liberal”, ha conducido a la limitación de la inversión pública y al avance del capital privado en el desarrollo de la matriz eléctrica.4 Otra explicación niega esta partición, y plantea que este fenómeno responde a una visión del Frente Amplio en su conjunto.5

Algunos adicionalmente sostienen que este fenómeno es consistente con la visión económica que tiene el presidente de UTE, Gonzalo Casaravilla, quien plantea que “el mundo está cambiando hacia un nuevo paradigma en el que no importa tanto quién es el dueño de los fierros sino qué es lo que se hace con ellos, quién los gestiona, quienes reciben y cómo se distribuyen los beneficios que éstos generan.”6 Quienes sostienen esta hipótesis plantean que si este es el “nuevo paradigma”, en donde la propiedad de los medios de producción ya no importa, entonces el desarrollo de la propiedad privada en el sector eléctrico no debería resultar una sorpresa.

Sin embargo, y a riesgo de ser acusado de ingenuo, no creo que ninguna de estas hipótesis sea el factor explicativo principal del proceso al que hemos asistido este último tiempo. Hay un elemento que en general no es considerado y que, a pesar de ser menos ideológico y sonar mucho más aburrido, es a mi entender fundamental: la relación contable entre inversión pública y déficit fiscal.

Inversión pública y déficit fiscal

La contabilidad nacional registra con criterio caja el déficit fiscal. Esto implica que las inversiones públicas son consideradas en su totalidad el año que se ejecutan, de la misma forma que se contabiliza un gasto. Si por ejemplo UTE construye un parque eólico de 100 millones de dólares, entonces habrá 100 millones de dólares en ese año que se contabilizarán para el déficit fiscal. Sin embargo, si la inversión la realiza un privado, o la realiza UTE a través de una modalidad alternativa (leasing, fideicomiso, sociedad anónima, participación público-privada), entonces no aparece en el déficit fiscal, o aparece una pequeña parte en ese año. De aquí que muchas veces se opte, para no aumentar el déficit fiscal pero poder realizar inversiones, por soluciones que no pasan por la inversión pública tradicional.7

Se podrá decir que, aunque dicho criterio contable fuera modificado, aunque la inversión de la empresa pública en el déficit fiscal se distribuyera a lo largo de su vida útil (como se contabiliza en una empresa privada) y no enteramente el año que se ejecuta, igual UTE no podría haber afrontado la enorme cantidad de recursos asociados al desarrollo eólico, o que asumirla hubiera implicado un endeudamiento excesivo por parte de la empresa.8 Esta afirmación parece ser razonable; sin embargo, en el caso de la opción por el desarrollo eólico privado de estos últimos años, no aplica. En términos esquemáticos, el desarrollo eólico privado en Uruguay se sustenta en contratos a largo plazo de venta de energía con UTE, que garantizan un flujo de pagos razonable y seguro como para que un banco le preste dinero al emprendedor privado. Estos contratos de largo plazo son, en esencia, pasivos de UTE, que comenzaron a aparecer como notas de los estados contables en el año 2009, y en la actualidad aparecen como “Pasivos por concesión de servicios”9, por un monto importante (unos 1.000 millones de dólares) y con una perspectiva de tendencia creciente.10 El desarrollo eólico privado no sólo no ha evitado el endeudamiento de la empresa pública, sino que lo ha incrementado sustancialmente, con la única diferencia que los pasivos, en lugar de ser con entidades financieras, son con los generadores privados.

El gobierno ha planteado un plan de inversión en infraestructura de 12.000 millones de dólares para el quinquenio.11 En el sector energético en particular, se plantea una inversión de 4.230 millones de dólares, de los cuales 40% será vía inversión tradicional y 60% vía modalidades alternativas. Vale la pena preguntarnos si esta división surge de criterios económicos, y qué tanto está influenciado por el criterio contable y su impacto en el déficit fiscal. Por poner un ejemplo, ¿la decisión de realizar la línea de trasmisión de alta tensión Tacuarembó-Melo mediante la modalidad alternativa de leasing operativo12 –configurándose así, por primera vez en la historia del Uruguay, una línea de trasmisión que no será propiedad de UTE– es producto de un análisis económico que pondera las supuestas virtudes que tendría alquilar esta línea en lugar de comprarla? ¿O es una opción escogida porque permite que dicha inversión no impacte en las cuentas públicas? Vale aclarar nuevamente que, más allá de cómo ingrese en la contabilización del déficit fiscal, la inversión generará una deuda que estará a cargo de UTE, bajo cualquier modalidad.

De esta forma, la contabilidad nos ha jugado –y nos sigue jugando– dos malas pasadas. Por un lado, la forma de contabilizar la inversión pública en el déficit fiscal provoca un sesgo a favor de la inversión privada; por otro lado, el endeudamiento de la inversión privada termina impactando directamente en los pasivos de UTE.

La identificación de este problema contable no es una novedad. Se encuentra presente en documentos de grandes entidades como el FMI, la CEPAL, el Banco Mundial o el BID publicados en la última década. En Uruguay se pueden encontrar menciones a este problema contable en intervenciones de importantes figuras del gobierno, como por ejemplo Álvaro García en el Seminario sobre Regulación de Empresas Públicas en América Latina en enero de 201513, o Fernando Lorenzo en la Comisión Investigadora de Ancap en octubre de 201514 (vale aclarar antes de continuar –porque el tema contamina cualquier discusión de estos asuntos– que este análisis no tiene nada que ver con las pérdidas y capitalización de Ancap, que tienen explicaciones que corren por carriles diferentes).

Posibles soluciones

Las soluciones tampoco son novedosas, ni histórica ni geográficamente. Durante la primera mitad del siglo XX, la práctica contable en el mundo y en Uruguay era la de contabilizar de forma diferente gastos e inversiones: los primeros debían cubrirse con ingresos corrientes; los segundos, con deuda.15 A este criterio se le conocía como “la regla dorada”. 16

En los últimos tiempos, en Chile las estadísticas fiscales cubren el gobierno general, y no se consolidan los saldos con las empresas públicas; la práctica de México excluye del cálculo del déficit tradicional a los proyectos de inversión de petróleo y energía, a través de los PIDIREGAS.17 En Europa existen experiencias de metas fiscales asociadas a la “regla dorada”: Alemania utiliza desde 1969 este tipo de regla, en donde se excluye de la meta fiscal a la inversión pública; el código de estabilidad fiscal de Reino Unido desde 1998 plantea un criterio similar.18 También hay experiencias de excluir la inversión pública de las reglas fiscales en Brasil, Ecuador, Hong Kong y Japón.19 Adicionalmente, la aplicación completa de los principios del manual de contabilidad pública del manual de FMI del 2001 permitiría solucionar este problema.20

Esta relación contable es realmente problemática, particularmente en una coyuntura de menores tasas de crecimiento y alto déficit fiscal21, y sobre todo en un país como Uruguay. Como plantea el economista Gabriel Oddone, “no podemos seguir estando en un régimen en el cual las inversiones de las empresas públicas, en el consolidado de la contabilidad del sector público no financiero, son un gasto. Esto es una locura. Restringe las inversiones de las empresas, afecta el desarrollo de la infraestructura en un país –como lo ha señalado el Banco Mundial– en donde este desarrollo está en manos de las empresas públicas. Este no es un país en donde el desarrollo de infraestructura esté en manos de un sector privado muy dinámico; la provisión de infraestructura está, y va a estar por mucho tiempo, en mano de las empresas públicas. Tener un sistema de contabilidad que no favorece a transparentar cuándo una inversión pública es una compra de un activo, y por lo tanto no debe ser consolidado en el ajuste global del sector público no financiero como una erogación de caja, es un tema crucial.”22

Tratar contablemente de igual forma al gasto y a la inversión en el déficit fiscal no es un axioma inviolable, no vino escrito en las tablas de piedra que Dios le dio a Moisés; es un criterio técnico que se maneja actualmente y, como tal, existe la posibilidad de discutirlo. Cambiar el criterio contable no implicará que toda la inversión pase a ser pública; no es el objetivo, ni sería recomendable. Lo que sí nos permitirá es –si se me permite la expresión– “descontaminar contablemente” la discusión sobre decisiones de inversión, y utilizar los diferentes instrumentos de acuerdo a las necesidades de cada proyecto. Inversión pública tradicional, inversión pública por modalidades alternativas, Participación Público-Privada, inversión privada, deberían ser alternativas de un menú de opciones que tenga como ejes de evaluación criterios económicos y políticos, no contables.

Debe reconocerse que la actual forma de contabilizar a la inversión pública en el déficit fiscal tendría la supuesta virtud de operar como una restricción a las mismas y, desde una visión de prudencia fiscal, puede plantearse el temor a que su modificación conduzca a un escenario de mayor dilapidación de recursos. Sin embargo, lo que sucede en la actualidad no es que el criterio contable restrinja las inversiones, sino que en realidad las desvía hacia otras modalidades, en muchos casos más caras y con menores controles. El cambio en la forma de registro de la inversión pública en el déficit fiscal no debe concebirse como una liberación de las restricciones a la inversión pública, sino como un cambio conceptual de cuál debe ser la correcta restricción. Las inversiones operan en el largo plazo, por lo que no tiene sentido asignarles una restricción de corto plazo (el déficit fiscal), sino una de largo plazo (por ejemplo, la deuda). El cambio de restricción debe sin dudas acompañarse por controles que aseguren inversiones de alta calidad y justificada rentabilidad. Medidas como la creación y fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversión Pública, o el avance en las áreas de control del endeudamiento de las empresas públicas que comenzó con la rendición de cuentas de 2010 y fue mejorándose en años sucesivos23, son avances acertados, que complementan la propuesta y fortalecen la gestión eficiente de la inversión pública.

El tema, sin dudas, no suena épico; difícilmente se convoque una marcha para el cambio de la contabilidad pública. Sin embargo, el futuro de la generación, trasmisión y distribución del sector eléctrico, así como el desarrollo de infraestructura en el país, tiene una importante relación con esta definición. La inversión privada o mediante esquemas alternativos no es mala ni buena per se, pero puede ser un camino muy peligroso y caro si tiene como única justificación eludir una definición contable. Esta definición no es una verdad revelada, sino una regla que es necesario discutir; el objetivo debería ser que las decisiones de inversión se asienten en fundamentos económicos y políticos, y no continuar asistiendo pasivamente a la penosa victoria de la contabilidad sobre la economía.


2 Este guarismo es aproximado, e incluye un 15% de energía proveniente de los parques eólicos privados y un 7% de generadores privados a partir de biomasa, http://www.adme.com.uy/mmee/infmensualDetalle.php?anio=2015
3 Esta opinión puede ser encontrada en filas de los partidos tradicionales, por ejemplo: http://www.voces.com.uy/entrevistas-1/luislacallepou%E2%80%9Cnolehevistoalpresidentecorajeparaejercerlaautoridad%E2%80%9D
4 Esta visión puede encontrarse en algunos integrantes de sectores internos del Frente Amplio, como el MPP o la 711.
5 Estos elementos pueden encontrar en los planteos de Unidad Popular, el diario La Juventud, la radio CX36.
6 Gonzalo Casaravilla (2015), Editorial de Revista Somos UTE, año 18, n° 78, octubre/diciembre de 2015
7 Una explicación más detallada de este mecanismo contable puede encontrarse en http://www.razonesypersonas.com/2015/07/sobre-el-deficit-fiscal-y-la-inversion.html. También es ilustrativo el ejemplo que aparece en CEEIC (2015). Financiamiento de infraestructura: apuntes sobre la experiencia internacional y reflexiones para el caso uruguayo, http://ceeic.uy/documentos/18-documentos-de-trabajo/20-dt-n-2-financiamiento-de-infraestructura-apuntes-sobre-la-experiencia-internacional-y-reflexiones-para-el-caso-uruguayo-2015
8 “Frecuentemente nos preguntan por qué no invierte UTE directamente. De parte de nuestra empresa estuvo planteado, pero en el período 2010-2015 tuvimos que invertir también 1.700 millones de dólares en otras áreas (redes, ciclo combinado), en el presupuesto de inversiones más ambicioso en décadas para UTE. La empresa no estaba en condiciones, con recursos propios, de afrontar todo lo que era necesario hacer, ni tampoco tenía la capacidad de endeudamiento necesaria.” Presentación de Gonzalo Casaravilla en ADM, 05/04/2016., http://simsee.adme.uy/db-docs/Docs_secciones/nid_322/Casaravilla_Desayuno_ADM__20160405.pdf
9 También ingresan, por el mismo monto, como “Activos por concesión de servicios”. Sin embargo, que ingresen por el mismo monto en activo y pasivo no implica que su efecto sea neutro, sobre todo cuando se observan los ratios de endeudamiento (por ejemplo, el ratio pasivo/patrimonio).
10 Este monto, que figura en las notas anexas a los estados contables, y que fue en 2009 de 342 millones de dólares, alcanzó en 2015 los 7.000 millones de dólares (sumando contratos de biomasa, eólicos y fotovoltaicos). Hasta el 2015 sólo figuraban unos 1000 millones de dólares dentro de los pasivos de los estados contables.
11 http://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2015/noticias/NO_Q700/inversiones.pdf
12 http://portal.ute.com.uy/compras/licitaciones-destacadas
13 “Increíblemente, lo que en una empresa se registra como un activo fijo, como un bien a amortizar durante varios años, a efectos de la contabilidad pública es un gasto del año, por lo tanto aparece totalmente en el déficit fiscal. Si uno incrementa las inversiones de manera importante, va a aparecer en el numerito mágico, que es el que miran los economistas al final del año y determinan si las cosas estuvieron mal o estuvieron bien.” Intervención de Álvaro García en Seminario de la URSEA (2015), http://www.ursea.gub.uy/Inicio/Institucional/eventos/Seminario+Regulacion+Empresas+Publicas/Presentaciones+expositores/
14 “Si una empresa pública está gastando por inversiones de altísima rentabilidad USD 2.000:000.000 –una gran inversión–, esa cantidad va al déficit, aunque en la contabilidad patrimonial haya activo, pasivo y no tenga ningún cambio. No mezclemos el concepto de contabilidad patrimonial con lo que el Ministro de Economía y Finanzas tiene que hacer, que es atenerse al Manual de estadísticas de las finanzas públicas vigente en Uruguay, el cual responde a una metodología internacional que nuestro país hizo suya y que es auditada, entre otros, por el Fondo Monetario Internacional. Es el manual que se utiliza para el registro contable y, para mí, tiene un problema, porque hace que las inversiones de las empresas públicas sean consideradas costos, cuando en la contabilidad patrimonial no lo son.” Fernando Lorenzo, Intervención en la Comisión Investigadora de la situación Económica y Financiera de Ancap (2015), https://sip21-webext.parlamento.gub.uy/temporales/S201504674368074.HTML
15 IECON (2009), ¿De Quiénes, para Quiénes y para Qué? Las Finanzas Públicas de Uruguay en el Siglo XX
16 Bassetto y Sargent (2005), Politics and efficiency of separating capital and ordinary goverment budgets,
http://www.nber.org/papers/w11030 - Balassone y Franco (2001), EMU fiscal rules: a new answer to an old question?, http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/2/11542/fiscalrules.pdf
17 La sigla PIDIREGAS es uno de los ejemplos más elocuentes de la dimensión contable de la discusión sobre inversiones, en la medida que la sigla refiere a Proyectos De Impacto Diferido En El Registro Del Gasto. Ver CEPAL (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública http://www.cepal.org/es/publicaciones/7304-opciones-para-enfrentar-el-sesgo-anti-inversion-publica
18 BID (2013), Inversiones públicas y reglas fiscales http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38049382
19 FMI (2012), Fiscal Rules in Response to the Crisis - Toward the "Next-Generation" Rules https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12187.pdf
20 FMI (2001), Manual de cuentas públicas, https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/pdf/all.pdf
21 Una constante histórica en Latinoamérica es que en los períodos de menor crecimiento la inversión pública es una de las variables de mayor ajuste (Calderón, Easterly y Servén (2003), Infrastructure in Latin America,
22 Gabriel Oddone (2015), participación en Seminario sobre Regulación de Empresas Públicas en América Latina, febrero de 2005, http://www.ursea.gub.uy/Inicio/Institucional/eventos/Seminario+Regulacion+Empresas+Publicas/Presentaciones+expositores/
23 La autorización por parte del Poder Ejecutivo de endeudamientos importantes de las empresas públicas apareció con el artículo 267 de la rendición de cuentas 2010, y fue afinándose en los sucesivos años (art 337 de Rendición de Cuentas 2011; art 682 de Ley de Presupuesto 2015-2019), incorporando a las personas jurídicas de los grupos económicos de los entes y definiciones más amplias de endeudamiento financiero. Más allá de que los montos tope por operación son discutibles y podrían ser mayores, la ampliación del área de control del endeudamiento resulta un elemento positivo.