La capacidad del Estado

Problema. Muchos proyectos políticos orientados al desarrollo social y económico suelen pasar por diversas fases de debate público, negociaciones legislativas entre partidos políticos y con grupos de presión, esfuerzos de diseño de la nueva política, planes de evaluación, y hasta que finalmente se llegan a implementar. Buena parte de todo ese esfuerzo previo en el que incurren los países es desperdiciado cuando los estados tienen una capacidad limitada para obligar y hacer cumplir las políticas que llevan adelante. 

La existencia de mercados no regulados, evasión fiscal, trabajo informal, áreas geográficas disputadas, etc., son algunas de las expresiones de los problemas de capacidad estatal que tienen los países en desarrollo, y entre ellos Uruguay. 

Medición. Existen muchas formas de conceptualizar y medir el fenómeno. Una de ellas refiere a la relativa capacidad política de un gobierno para extraer recursos de una población dado su nivel de desarrollo económico (Besley y Persson 2010; Arbetman-Rabinowitz y Johnson, 2007). En esta versión, la capacidad del estado puede medirse con el ratio entre el nivel de extracción fiscal real (observado) y el nivel de extracción esperado (predicho). Es decir, un gobierno sería relativamente eficiente, o capaz, si puede extraer más de su población de lo que se espera condicional al estadio de desarrollo.(*) Algunos datos descriptivos tomados de una nueva base de datos (Arbetman-Rabinowitz et.al., 2013) construida para aproximar la capacidad de extracción política de los estados resultan útiles para pensar sobre el problema en Uruguay y en la región.    

Una mirada de largo plazo muestra que el estado típico de América Latina ha sido históricamente débil en comparación con el resto del mundo. Los niveles observados de extracción fiscal promedio en el continente nunca han igualado los niveles de extracción fiscal esperados (i.e., ratio=1). Frecuentemente se señala el problema de la capacidad estatal en el continente como un problema endémico, con mucha persistencia histórica, y sin solución aparente. Sin embargo, y en contra de las interpretaciones más pesimistas, desde este enfoque extractivo de la capacidad estatal parece existir una tendencia de mejora de casi dos décadas en forma sostenida (ver Figura 1). Aunque los datos sugieren que los países del continente han mejorado su capacidad estatal relativa, también se observan importantes períodos de estancamiento. 

Figura 1.  En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

Uruguay está entre los únicos cuatro países del continente que recaudan por encima de lo esperado (i.e., dadas sus condiciones de desarrollo), junto a Argentina, Brasil y Bolivia (Figura 2). 

Figura 2 . En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

La evolución de la capacidad extractiva da muestras de la inestabilidad seguramente asociada a los profundos ciclos económicos que han afectado la región. El caso de Bolivia es sorprendente (y ciertamente llama a averiguar más sobre la generación de los datos), en tanto que la capacidad relativa del estado Boliviano parece haberse expandido en forma sostenida durante tres décadas, aunque no sin un despegue económico también continuado. 

Cualquiera de las medidas existentes sobre la capacidad del estado es imperfecta, pero para hacer reflexiones siempre es mejor contar con alguna medida que con ninguna. 

PBI y capacidad estatal. Debe notarse que la decisión de individuos y empresas de pasar al sector formal en tiempos de bonanza económica podría redundar automáticamente en mejoras de la capacidad relativa del estado. Es decir, los mayores niveles de extracción no sucederían a causa de mejoras en las capacidades institucionales, burocráticas, o policiales del estado, sino a causa de cambios en la capacidad de pagar impuestos de los agentes privados. Por tanto, la persistente volatilidad de capacidad extractiva en estados como Argentina y Uruguay, refuerza ahora la interpretación pesimista ("path-dependent"), aún entre los países relativamente más exitosos del continente (Figura 3).

Figura 3. En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

Dilema. Sería ciertamente importante determinar qué países han logrado independizar el proceso de modernización del estado de las fluctuaciones de la economía. Aunque ello requiera un análisis que excede las posibilidades de esta nota (y aún puede ser imposible de saber!), es el centro de la problemática: ¿pueden los países pobres mejorar su capacidad estatal en forma relativamente independiente de los ciclos económicos? ¿O solo queda "esperar" hasta ser un país de renta alta?

Reformas. En los últimos años, Uruguay ha llevado adelante un conjunto de reformas cuyos resultados sociales y económicos dependen en gran medida de la capacidad de hacer efectivas las nuevas regulaciones incluidas en esos paquetes de reformas. La restauración de la política de negociación salarial tripartita ha sido exitosa en su cobertura dentro del mercado formal, incluso ha incentivado la formalización en algunas nuevas áreas (especialmente servicios), pero también ha encontrado sus límites en el mercado laboral informal más duro. La nueva política impositiva fue tal vez la que mayor impacto tuvo sobre la capacidad extractiva del estado Uruguayo; aún cuando debe reconocerse que el estado sigue siendo relativamente débil en su capacidad de apropiarse de parte del ingreso del sector más rico (i.e., "top 1%"). Las reformas del sector financiero han incluido un conjunto de nuevas regulaciones que colaboran con la capacidad extractiva del estado.

Hay otras reformas --de menor calibre económico-- cuyas consecuencias también pueden redundar en un estado más capaz. Un ejemplo son las regulaciones sobre mercado ilegal en torno a la producción y comercialización del Canavis. Allí esta abierta la interrogante cuál va a ser la porción del mercado negro que será finalmente sustituida por el nuevo mercado creado desde el estado.

Síntesis. Si el estado uruguayo, así como otros estados en países en desarrollo, ha aumentado sus capacidades institucionales y burocráticas, deberíamos esperar que la recaudación (en última instancia destinada a ofrecer bienes públicos) sea menos sensible a las próximas fluctuaciones económicas de lo que ha sido en el pasado.

(*) Nota: La recaudación esperada (impuestos/PBI) es una función un conjunto de variables: tiempo, tamaño de las industrias de extracción de recursos (como la minería y el petróleo sobre la cual es relativamente fácil de recaudar) como porción del PBI, tamaño de las exportaciones como porción del PBI, PBI per capita, y una dummy para países de la OCDE. Las distorsiones de la estimación son interpretadas como información sobre la capacidad relativa de los estados para extraer recursos con el fin de proveer bienes públicos (dadas las condiciones de desarrollo).

Imagen: José Gurvich - Constructivismo en Blanco y Negro

Referencias

- Arbetman-Rabinowitz, Marina y Kristin Johnson (2007) "Relative Political Capacity: Theoretical and Empirical  Underpinnings", Mimeo.

- Arbetman-Rabinowitz, Ali Fisunoglu, Jacek Kugler, Mark Abdollahian, Kristin Johnson, Kyungkook Kang, Zining Yang, 2013, "Replication data for: Relative Political Capacity Dataset", http://hdl.handle.net/1902.1/16845 Transresearch Consortium.

- Besley, Timothy y Torsten Persson (2010) "State Capacity, Conflict, and Development", Econometrica 78(1), 1–34.

La Coherencia: El Opio del Pueblo Oriental

Vendido, cínica, tortillero, mentirosa, acomodado... incoherente. Adjetivos típicos de una serie de prácticas que cada cuatro años intentan monopolizar la forma de hablar, o hasta de entender la política en Uruguay. Prácticas que podemos agrupar en torno a una suerte de hobby al que llamaré “Descubre Las Incoherencias.” En general disfrazado de seriedad, y siempre ejecutado con indignada disposición, el “Descubre...” consiste en señalar una opinión expresada por un candidato/a sobre el tema X, digamos Xa. Xa puede tener 3 días, 5 meses, o 15 años de antigüedad. A continuación, y aquí está quid de la cuestión, Xa es comparada con Xb, la actual posición del candidato/a sobre X. El arte está en demostrar como Xa y Xb -¡oh pecado!- no son iguales. Como Xa y Xb son incoherentes. La incoherencia -falta máxima- sería prueba suficiente para que el pueblo desista de confiar su voto a semejantes políticos.

Textos, imágenes, vídeos, y comentarios en clave “Descubre Las Incoherencias” son ya copiosos. A la espera de que éstos -y sus comprometidas montañas de “me gusta” en las redes sociales- sólo crezcan en los próximos meses, en el siguiente artículo exploro dos aristas analíticas del fenómeno. La primera, más explicativo-científica, eleva una serie de preguntas y posibles líneas de investigación sobre sus efectos en la política. La segunda, más normativa, cuestiona el lugar que la “coherencia” tiene como principio ordenador en el día a día de la política uruguaya.

Déjenme empezar con un ejemplo: el video titulado “¿A cuál de todos los Vázquez hay que creerle?” preparado por un grupo de Vamos con Pedro (recomiendo ver el video antes de seguir leyendo). Dividido en dos partes, el video comienza con una entrevista de 2008 en la que Vázquez, ante una pregunta del periodista Gabriel Pereira, comenta: “Yo he dicho que hay que estudiar seriamente la posibilidad de bajar la edad de imputabilidad.” Ante la insistencia de Pereira sobre su “postura personal” Vázquez dice: “Yo creo que hay que estudiarlo, dije hay que estudiarlo;” para luego concluir, “pienso que de repente habría que ver, sin ningún tipo de condicionamiento previo, si la realidad de hoy en día no aconsejaría bajar la edad de imputabilidad.” (i.e. Xa). A continuación, en una nota de Agosto de 2011, se lo ve a Vázquez afirmando: “No estoy de acuerdo con la baja de imputabilidad de los menores” (i.e. Xb).

La segunda mitad trata sobre la ley de regulación de la marihuana -un favorito de los adeptos al “Descubre...” desde la oposición. Una nota de Subrayado cita a Vázquez afirmando, en Septiembre de 2012, que no hay que consumir marihuana, una sustancia que “produce daño a la corta o a la larga.” Acto seguido se puede ver al periodista Ignacio Álvarez, ese Indiana Jones de la incoherencia, preguntando a Vázquez, ahora en Agosto de 2013, cuál es su opinión sobre la ley en discusión en el Parlamento. Vázquez responde que está de acuerdo. La imagen comienza a cambiar de colores y el video cierra al ritmo del tema de Chico Novarro, “El Camaleón.”

El video tiene dos problemas. El primero es simple: las posturas de Vázquez no son necesariamente incoherentes o “camaleónicas.” En 2008 Vazquez propone estudiar la posibilidad de bajar la edad de imputabilidad. En 2011, tres años después -y tres años de debate después- el ex-Presidente dice no estar de acuerdo con la medida. La lógica de “estudiar” una temática supone recorrer un proceso por el cuál las hipótesis y pre-conceptos que se manejaban antes de comenzar el estudio pueden ser confirmadas o refutadas. No tendría sentido alguno estudiar un tema si este no fuese el caso. El ejemplo de la marihuana es todavía más tonto. Ninguno de los actores a favor del proyecto de re-regulación ha dicho que la marihuana es inocua. Lo que sí se ha argumentado es que el “problema de la droga” va mucho más allá del restringido (si bien importante) análisis médico de la cuestión. Una des-medicalización parcial de la sustancia y sus prácticas ha permitido incorporar una serie de argumentos que sugieren la necesidad de tomar un camino alternativo al prohibicionismo. En este sentido, aceptar que la marihuana no es inocua y, al mismo tiempo, defender un modelo de regulación distinto a la costosa e importada “guerra contra las drogas” no supone incoherencia alguna.

Pero pensemos incluso en un escenario contrafáctico donde Vázquez hace un esfuerzo, explícito y sostenido, por bajar la edad de imputabilidad en 2008 (es decir, no sólo estudiarla) y en 2011 pasa a afirmar que, en realidad, no está de acuerdo con la medida. Aún así, Xa y Xb deberían ser evaluadas en su propio contexto. Es decir, Vázquez sería un “camaleón” únicamente si se puede probar que entre Xa y Xb no hubo cambio alguno en el contexto, la disponibilidad de información, o los argumentos analíticos, que hayan modificado la lectura que el político hace de la realidad.

No pretendo hacer una defensa del Vázquez político. Más bien quiero señalar y cuestionar una forma omnipresente de pensar la política en la que diferentes opiniones en el tiempo son razón suficiente para condenar a alguien al purgatorio de la incoherencia. Más aún cuando resulta difícil pensar un tema de agenda que no haya pasado por el “Descubre las Incoherencias.”

¿Entonces?

Dos rutas analíticas me parecen dignas de mención. La primera, más dirigida a las ciencias sociales, resalta el potencial de una serie de preguntas de investigación en torno a la “coherencia” como principio político.

En primer lugar, sería interesante analizar de qué manera los políticos interpretan y evalúan los posibles “costos de audiencia” -electorales, de status, etc.- que puede acarrear el compromiso con una determinada posición política.^[1] No sería extraño que algunos políticos utilicen los costos de audiencia para señalar credibilidad y ganar capital político. El compromiso público de Vázquez de derogar cualquier ley de aborto al comienzo de su primer mandato es un buen ejemplo. ¿En qué condiciones, en cuáles tópicos, y con cuánta eficacia los políticos utilizan los altos costos de audiencia generados por la valoración que tiene la coherencia como principio de “visión y división” (Bourdieu 1996)?

Por otro lado, ¿cuánto pesan los costos de cambiar de opinión? Es decir, ¿en qué medida la expectativa de ser calificado como un “camaleón” o un incoherente restringe el margen de maniobra en la toma de decisiones? Métodos cuantitativos o un seguimiento de casos particulares mediante “process tracing” (Falleti, manuscrito) pueden iluminar diferentes aspectos del fenómeno.

Por último, ¿qué proceso histórico explica la construcción de la coherencia como un principio con alto capital político? ¿Cómo se explica que la coherencia como “práctica semiótica” (Wedeen 2002) valga más que la flexibilidad, la honestidad intelectual, la humildad para cambiar de opinión, o incluso el realismo maquiavélico? ¿Qué actores se benefician y quiénes salen perdiendo con éstos criterios de visión y división en el campo político (Fligstein y McAdam 2012)? ¿Y qué relación, si alguna, tiene el principio de coherencia política con otros campos sociales (económico, cultural, ideológico, etc.)?

* * * * * *

El segundo tipo de análisis es más bien un comentario político-normativo que no quiero dejar de hacer. Aceptemos que las y los “camaleones” sí existen en la política (quizás en abundancia) y que la falta de coherencia puede llegar a ser políticamente indeseable. También existen (y en Uruguay seguro abundan) los inflexibles (¿tercos?) y las incorregiblemente conservadoras que se rehusan a actualizar sus posiciones ante el influjo de nueva información, el avance dialógico de un debate social, y la transformación de los contextos. Estos “coherentes” pueden ser tan políticamente indeseables como sus opuestos. Especialmente cuando vienen disfrazados de novedad. El programa de Luis Alberto Lacalle Pou es un ejemplo. Bajo el empapelado de “renovación” una rápida leída de su agenda de política económica revela un alto grado de coherencia con el herrerismo de los años noventa, aquel de su padre, Luis Alberto Lacalle. Algunos puntos centrales:

1. Diversificación productiva y aumento de la competitividad en la que el Estado, nos dice el equipo de Lacalle Pou, tiene un importante papel para cumplir contribuyendo “principalmente por la vía de reducir el 'costo país'” (!) -es decir, de no molestar.
2. Lograr una “inflación menor que la actual” y “sincerar el tipo de cambio” (en apoyo a “la revolución silenciosa” del campo).
3. Un “gasto público responsable” y una “política salarial sostenible” (medidas que no es difícil imaginarse a quién van a golpear más duramente).
4. Por último, reforzar “la seguridad jurídica” (para las inversiones y el capital, claro está).

Un programa bien coherente. Coherente con la lógica neoliberal que, con mayor o menor éxito, el herrerismo trató de imponer en los noventa. La coherencia no deviene del framing que se le dio al programa, sino de las bases intelectuales sobre las que está construido. Y son esas bases (y no una concepción vacía de la coherencia) las que ameritan que todos aquellos que no creemos en el proyecto del Neoliberal Thought Collective (a decir de Philip Mirowski) nos opongamos a la continuidad que supone su candidatura.

En conclusión: la “(in)coherencia” no debería, por sí sola y fuera de contexto, ser utilizada como principio ordenador de la política. A mí no me importa que Vázquez haya aparentando en algún momento ser escéptico a una re-regulación de la marihuana. Me importa que hoy en día sea capaz de sustentar su actual posición con una serie de argumentos sólidos sobre el claro fracaso de la guerra contra las drogas. Es a partir de esos argumentos que yo evalúo su lugar en la temática. Es cierto que existe la posibilidad que él mismo no se crea estos argumentos, pero hasta que tengamos la capacidad de leer la mente es mejor obviar tales predicciones y basar nuestras apreciaciones en la información existente.

Es entonces lamentable que el fetiche de la coherencia sea tan prominente en la política uruguaya. Lamentable es también que difícilmente esto cambie. Por dos razones: la primera, más entendible, es que el discurso político está repleto de atajos heurísticos que lo hacen accesible a la mayoría de la población, y la retórica de la “incoherencia” es uno ellos. La segunda, difícil de corroborar, pero potencialmente menos entendible y más preocupante, es que me temo que el “Busca las Incoherencias” sea parte de un práctica cultural más extendida. Una que castiga el cambio, casi siempre con incredulidad, en una esfera mucho más amplia que la del campo político. Donde la búsqueda del “verdadero Vázquez” es en realidad reflejo de una policíaca defensa de un esencialismo cultural-intelectual. Ojalá esté pecando de excesiva inferencia auto-etnográfica.

[1] El término “costos de audiencia,” es decir los costos de no cumplir con un compromiso político adquirido, es una de la líneas de investigación más prominentes en la sub-disciplina de relaciones internacionales (especialmente en la academia estadounidense). Ver, por ejemplo, Smith (1998).

Bibliografía

- Bourdieu, Pierre. (1996). The Rules of Art. Stanford University Press.

- Falleti, Tulia (manuscrito). “Process tracing of extensive and intensive processes.”

- Fligstein, Neil y Doug McAdam (2012). A Theory of Fields. Oxford University Press.

- Smith, Alastair. (1998). “International Crises and Domestic Politics,” American Political Science Review 92, no. 3 (September).

- Wedeen, Lisa. (2002). “Conceptualizing Culture: Possibilities for Political Science.” American Political Science Review 96, no. 4 (December).

Inflación en Uruguay: ¿Problemas de Competencia o de Política Económica?

En materia inflacionaria Uruguay es la excepción y no la regla. Desde 2006 la inflación muestra un desvío sistemático respecto al objetivo, que ya es elevado en términos absolutos. A partir del anuncio de metas formales (2005) se ha incumplido aproximadamente un 90% del tiempo. Esto es todo un record, más aún cuando el rango objetivo se ha ajustado para evitarlo. 

El gráfico 1 muestra la performance para un conjunto de países con metas de inflación y el gráfico 2 muestra la distribución de las expectativas de inflación para el sub-grupo de economías regionales. A la luz de esta evidencia, surge la pregunta: ¿Por qué nos hemos diferenciado tanto del resto? 

Grafico 1: Cumplimiento del objetivo Inflacionario     Grafico 2: Distribucion de Expectativas

El Desvío Absoluto suma los desvíos positivos y negativos, mientras que el Sesgo los netea. La muestra considera el período completo de aplicación del régimen de Metas de Inflación en cada caso hasta setiembre 2013.

En recientes declaraciones públicas jerarcas del gobierno han apuntado a problemas de competencia para explicar el desvío inflacionario. Mi interpretación es otra y guarda relación con un sesgo monetario expansivo en un contexto de objetivos de política económica inconsistentes.

Únicamente a partir de un diagnóstico preciso será posible diseñar un curso de acción que permita una solución permanente al problema inflacionario. Por ello, en lo que sigue intentaré hacer mi aporte a la discusión.

La excusa: Falta de competencia

Si bien es evidente la relación microeconómica entre nivel de precios y competencia, la inflación es otra cosa: es el aumento persistente y generalizado de los precios. Esta no es una distinción semántica. En economías donde hay menor competencia, en general habrá mayores márgenes; pero estos no crecen en el tiempo, solo se mueven con el ciclo.

Si efectivamente los problemas de competencia fueran relevantes para explicar la inflación en Uruguay se debería observar simultáneamente: (i) un cambio de precios relativos a favor de aquellos sectores donde la competencia es menor; (ii) una tendencia en los últimos 8-10 años a mayor concentración, tendencia que no se observe en otros países con metas de inflación; (iii) un crecimiento, también tendencial, de la rentabilidad en estos sectores.

No conozco ninguna evidencia que avale estas conclusiones. De hecho, la inflación ha sido transversal. Si algo, se han visto incrementos superiores en los bienes no-transables, lo cual es sintomático de un exceso global de gasto. Por otra parte, la rentabilidad ha crecido más en los sectores transables, los cuales se han visto favorecidos por el súper ciclo de commodities. Estos sectores son en general tomadores de precios, lo cual sugiere un elevado nivel de competencia.

Mi versión de los hechos:

En un estudio reciente, Gianelli y Licandro (2013) analizan el sesgo monetario en países con metas de inflación durante la última década, encontrando evidencia de que Uruguay habría sido en términos relativos el que mantuvo su política monetaria más laxa. En términos absolutos su sesgo fue permanentemente expansivo[1]. Este último diagnóstico es compartido por la mayoría de los analistas. Ahora bien, dado el acervo de experiencias y teoría en la materia: ¿Por qué se ha apartado tanto la política monetaria en Uruguay de las mejores prácticas?

Mi hipótesis es que la política monetaria fue rehén de un conflicto de objetivos. Desde 2005 se ha explicitado un interés en apuntalar el crecimiento del salario real. Para ello se diseñó una institucionalidad donde se fortaleció el rol de los sindicatos y el gobierno se reservó un rol de árbitro; estableciendo, al menos en las primeras rondas, pautas nominales elevadas. La dinámica que se impuso en los costos laborales fue consistente con una intensa apreciación real de la moneda. La primera etapa no generó mayores desafíos ya que se partía de niveles de tipo de cambio real muy elevados y salarios reales muy sumergidos. Dicho ajuste era de equilibrio. En algún punto del proceso la presión por continuar “recuperando” salario real se hizo inconsistente con el cumplimiento simultáneo del objetivo de inflación y competitividad[2].

Aún cuando un sesgo expansivo de política monetaria no tiene efectos reales a largo plazo, eleva el tipo de cambio nominal y genera inflación; lo cual licúa el crecimiento en exceso de los salarios. El BCU al añadir “combustible monetario” al proceso permitió que el crecimiento ex–post de los salarios reales fuera consistente con el de la productividad y el deterioro de la competitividad fuera más gradual. Si bien la acción del BCU -sosteniendo tasas reales bajas e interviniendo el mercado de cambios- amortiguó los efectos reales, esto se logró a expensas de mayor inflación, un progresivo desanclaje de expectativas y como resultado mayor indexación.

Es precisamente este el equilibrio que se pretende evitar en un esquema de metas de inflación, entregándole autonomía y un mandato restringido al Banco Central. En la medida en que sus decisiones tienen únicamente efectos de corto plazo sobre los objetivos más generales del Gobierno, la autonomía opera como un cortafuego a los problemas de “inconsistencia temporal”.

¿Qué pudo haber hecho el BCU para cumplir con el objetivo de inflación? En un contexto donde los Costos Laborales Unitarios (CLU) crecen por sobre el objetivo de inflación y el gasto público acelera la demanda agregada, una política monetaria “suficientemente” contractiva profundiza aún más la pérdida de competitividad y reduce el gasto. Esto hubiese elevado el desempleo y obligado, en el tiempo, a un ajuste de salarios consistente con el objetivo de inflación. Naturalmente esta dinámica no es agradable. En la literatura se conoce como el “Ratio de Sacrificio”; esto es, el esfuerzo requerido por una vez en la actividad para reducir la inflación de forma permanente. En general, asumir este costo tiene sentido por cuanto a largo plazo el nivel de actividad, el salario real y la competitividad no dependen en absoluto de la política monetaria.

En síntesis…

Uruguay muestra un track-record que es excepcional entre países con metas de inflación. Las autoridades han deslindado responsabilidad argumentando que factores exógenos habrían sido determinantes. Esto los ha llevado a adoptar medidas que poco aportan en términos de una solución estructural: acuerdos de precios, administración con fines antiinflacionarios de las tarifas públicas, etc. Estas medidas, sostenidas en el tiempo, distorsionan las señales de mercado sin efectos significativos sobre la inflación.

Diagnosticar las raíces del proceso y los desequilibrios que sostienen los elevados niveles de inflación es de primer orden para establecer un curso de acción efectivo. En este contexto, se debe reconocer que el objetivo de mejorar el salario real y no perder competitividad externa pueden ser inconsistentes entre sí y con el objetivo de inflación.

Actualmente, con expectativas desancladas, baja credibilidad y un nivel de indexación muy elevado no parece suficiente un ajuste monetario convencional. El ajuste requerido sería demasiado grande. A mi juicio es necesario un Plan de Estabilización que incorpore simultáneamente un ajuste fiscal, salarial y monetario. Para esto hay muchas alternativas de diseño, pero es condición necesaria que sea consistente. Solo si es creíble tendrá alguna probabilidad de éxito.

Diego Gianelli*

*Las opiniones en esta columna son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen en absoluto a las instituciones para las que trabaja. 

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[1] Gianelli, Diego y Licandro, José Antonio: “Una década de Metas de Inflación en la Región” Cuadernos de Economía, UCUDAL, dic.2013

[2] (Wonkysh) Si a largo plazo los precios se determinan por una Ecuación de Costos homogénea de grado 1, derivada de una función de producción que depende de insumos importados y trabajo, entonces a largo plazo el movimiento de los salarios reales ajustados por productividad (CLU) se mueven inversamente al tipo de cambio real (TCR). Esto ocurre independientemente de nivel de inflación y es en parte consecuencia del hecho que el trabajo sea esencialmente un bien no-transable.

Reflexiones sobre el ajuste fiscal

En las últimas semanas se ha estado debatiendo sobre la necesidad de que el nuevo gobierno que asuma en marzo del año próximo realice una corrección relevante en la actual configuración de ingresos y gastos públicos; lo que habitualmente se conoce como “ajuste fiscal”. Esta nota pretende aportar algunos argumentos a esa discusión. La idea principal es que el resultado fiscal no es la única variable - y probablemente tampoco la más importante - que se debe considerar para examinar las cuentas públicas. Al tener en cuenta todas las variables, las conclusiones sobre la “salud” financiera del gobierno pueden cambiar radicalmente.

En primer lugar debemos preguntarnos por qué es importante analizar el resultado fiscal de los países. Esta variable, que simplemente mide la diferencia entre lo que recauda y lo que gasta un gobierno en relación a lo que el país produce anualmente, es un indicador de la capacidad de dicho gobierno de sostener en el tiempo su estructura actual de ingresos y gastos (la “popular” sostenibilidad fiscal). Un déficit elevado y creciente generaría la necesidad de recurrir a un mayor endeudamiento para cubrir la brecha entre ingresos y gastos. Este mayor endeudamiento podría afectar la percepción de los inversores sobre la capacidad del gobierno para pagar su deuda, lo que derivaría en mayores tasas de interés, acrecentando así el problema original del déficit. El “ajuste fiscal” (una decisión de política económica para aumentar rápidamente los ingresos y/o reducir los gastos) aparece en contextos de este tipo como la única solución posible para cortar el círculo vicioso de déficit y endeudamiento.  

Situaciones de déficit elevado, deuda creciente y tasas de interés elevadas y crecientes generan un sinnúmero de consecuencias negativas sobre la economía en general. Si a ello se agrega el impacto inmediato de un “ajuste fiscal” significativo, resulta evidente que los gobiernos deben evitar alcanzar este tipo de situaciones.

Si un déficit elevado y creciente aumenta el riesgo de tener que recurrir a un ajuste fiscal, lo contrario también es cierto, un déficit pequeño y decreciente aleja la necesidad de tal ajuste. ¿Quiere decir esto que lo deseable es tener equilibrados los ingresos y los gastos para no tener que recurrir a endeudamiento adicional? La respuesta es no. Si existen posibilidades de inversión cuyo “rendimiento” sea superior al costo del endeudamiento necesario para financiarlo endeudarse sería, en principio, una buena decisión. Al igual que las empresas se endeudan para financiar proyectos de inversión rentables, también lo hacen los estados,  con la diferencia de que el “rendimiento” de las inversiones de los estados es habitualmente muy difícil de cuantificar.

Pasemos ahora a analizar la situación financiera actual del gobierno uruguayo. El gráfico 1 muestra un déficit global (el que tiene en cuenta el pago de intereses de la deuda) que, con altibajos, se ha venido deteriorando desde 2005. Hemos pasado de un déficit cercano al 0,5% del PIB en ese año a casi 2,5% en 2013. Más allá de factores puntuales que puedan explicar los resultados de algún  año particular, estas cifras parecen reflejar una situación de déficit elevado y creciente, lo que indicaría la necesidad de algún tipo de ajuste.

Sin embargo, a pesar de la evolución reciente del resultado fiscal, todos los indicadores disponibles sobre la “calidad” de la deuda emitida por el gobierno uruguayo han mostrado una evolución inversa a la del resultado fiscal y se ubican actualmente en niveles históricamente favorables.

                            Gráfico 1. Resultado Global del Sector Público como % del PIB.

Fuente: MEF y BCU.

El gráfico 2, incluye dos indicadores de “Riesgo país” (IRU y UBI) que miden el diferencial de rendimiento de la deuda pública uruguaya respecto de la de Estados Unidos, y un indicador de rendimiento “puro” de la deuda pública uruguaya (ITBGL) que no se compara con la de Estados Unidos. La comparación con Estados Unidos es relevante porque la deuda pública de ese país es considerada el activo “libre de riesgo de impago”  a nivel internacional, de forma que el diferencial de rendimiento sería un indicador del riesgo de impago de nuestra deuda. El ITBGL podría variar por otras razones que no sean modificaciones en la percepción de riesgo.

De manera algo simplificada, niveles altos de los indicadores del gráfico 2 implican que quienes compran deuda pública de nuestro país exigen altos retornos porque perciben un riesgo de impago elevado. Al contrario, niveles bajos indican una baja percepción de riesgo. Como se observa en el gráfico 2 -con la excepción del episodio de mediados de 2008-  estos indicadores se han venido reduciendo sistemáticamente en los últimos años y nos encontramos actualmente en niveles históricamente bajos.  Lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal. 

Gráfico 2. Indicadores de riesgo de las emisiones de deuda del gobierno uruguayo (datos diarios 30/05/2003 – 25/06/2014)

Fuente: BEVSA y RAFAP.

                   *ITBGL: Indice de Tasas de Rendimiento de los Bonos Indicadores del Riesgo Uruguay, elaborado por BEVSA.
                   *IRU: Indice de Riesgo Uruugay, elaborado por BEVSA.
                   *UBI: Uruguayan Bond Index, elaborado por RAFAP.

El gráfico 3 describe la evolución de la calificación crediticia del gobierno uruguayo realizada por  principales agencias calificadoras de crédito internacionales. Como se observa en el gráfico, a juicio de las tres calificadoras la “calidad” actual de la deuda uruguaya es la mejor de su historia.   Es decir, “el riesgo de impago” de la deuda es muy limitado. Nuevamente, lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal.  

Gráfico 3. Ratings de crédito de la deuda uruguaya de las principales agencias calificadoras.

Fuente: http://deuda.mef.gub.uy

Parecería entonces haber una contradicción entre la evolución del resultado fiscal y la situación del mercado de deuda pública. La razón de esta aparente incoherencia es que el resultado fiscal es una variable importante para analizar la “salud financiera” de un estado,  pero no es en absoluto la única. El crecimiento del PIB y la estructura de la deuda juegan un papel central en la determinación de dicha salud. El crecimiento del PIB juega un rol central porque opera como un “reductor” automático del nivel de deuda en relación al PIB. Incluso teniendo un resultado primario (antes del pago de intereses de la deuda) igual a cero, si la tasa de crecimiento del PIB es superior a la tasa de interés que paga el gobierno, la deuda pública del año siguiente –medida en relación al PIB- se reduciría. En otras palabras, cuanto más crezca la economía, el resultado primario necesario para mantener estable el ratio Deuda/PIB es menor. Por tanto, cuanto mayor sea el crecimiento, menor será la importancia del resultado fiscal como indicador de sostenibilidad.

Por otra parte, la composición de la deuda también juega un rol fundamental. Por ejemplo, una deuda excesivamente dolarizada es, en principio, más riesgosa que una con mayor participación de emisiones en moneda nacional debido a que su valor en pesos adquiere la volatilidad del tipo de cambio y puede aumentar repentinamente ante una depreciación abrupta del peso. Por tanto, con un mismo nivel de deuda, la situación financiera del gobierno sería más “holgada” con una deuda menos dolarizada. Así, una “mejor composición” de la deuda restaría importancia al resultado fiscal como indicador la salud financiera del gobierno.

Otros indicadores relevantes en cuanto a la composición de la de deuda son el plazo medio de vencimiento, el porcentaje de deuda que vence a corto plazo y el porcentaje de deuda emitida a tasa variable. Los primeros dos indicadores dan una idea de la “urgencia” con que el gobierno necesita fondos para asumir sus compromisos y la composición por tasas mide el riesgo que enfrenta el gobierno ante movimientos en los mercados financieros internacionales que afecten las tasas de interés de referencia.

La aparente contradicción entre la evolución reciente del resultado fiscal (gráfico 1) y los indicadores de riesgo de la deuda pública (gráficos 2 y 3) desaparece cuando se agrega al análisis el estudio del resto de los indicadores relevantes de la “salud financiera” del gobierno: el crecimiento del PIB y la estructura de la deuda. En relación al crecimiento del PIB, parece haber consenso entre los analistas en cuanto a que en los últimos años han tendido lugar cambios estructurales que han elevado significativamente el crecimiento potencial de la economía uruguaya. Quizás la medición de este cambio sea algo más discutible, pero cuantificarlo entre el 1 y el 1.5%  parece razonable.

En cuanto a la composición de la deuda, según datos de la Unidad de deuda del MEF los cuatro indicadores de riesgo mencionados antes han mostrado evoluciones marcadamente positivas en los últimos años. Entre el cuarto trimestre de 2004 y el primero de 2014 el porcentaje de deuda en moneda nacional pasó de 11% a 55%, el plazo medio de vencimiento de 7.4 a 11.9 años, el porcentaje de deuda cuyo vencimiento es menor a un año de 11.3% a 2.4% y la participación de las emisiones a tasa variable de 23% a 7%.

Estas cifras restan importancia al resultado fiscal como indicador de sostenibilidad fiscal y así lo interpretan los mercados; a pesar del mayor déficit el precio que exigen los inversores para financiarlo se ubica en niveles históricamente reducidos.  

En conclusión, los cambios estructurales que ha procesado nuestra economía en la última década hacen que podamos vivir con resultados fiscales menores sin que ello repercuta negativamente en el mercado de deuda y por tanto no implique la necesidad de realizar ajustes significativos en los patrones de ingresos y gastos públicos. La situación actual del mercado de deuda pública no presenta ninguna señal de riesgo que indique la necesidad de un ajuste.  

Justo es aclarar que los mercados financieros son altamente volátiles y la situación del mercado de deuda puede cambiar rápidamente, no obstante la falta de “urgencia” en la necesidad de financiamiento opera como un “seguro” contra dicha volatilidad. También es cierto que la abundancia de liquidez a nivel internacional puede haber afectado positivamente nuestro mercado de deuda, pero las condiciones que presenta el mercado de deuda uruguaya son favorables incluso en relación a otros países emergentes.

Una discusión distinta a la aquí abordada es si las opciones de asignación de recursos escogidas por el gobierno han sido adecuadas, pero esa es otra historia…

Neo-mito uruguayo: ¿ni tan ilustrados ni tan iguales?

La educación en Uruguay es una de las más avanzadas y progresistas de América Latina.

Si uno hace una rápida búsqueda de “Uruguay, sistema educativo”  en Wikipedia, que es al fin de cuentas la fuente de información más popularmente consultada en el mundo, se topará inevitablemente con la cita del epígrafe. Aunque Wikipedia requiere que sus contribuyentes respalden sus aseveraciones con evidencia, tal afirmación carece en la actualidad de un genuino sustento empírico.  Es cierto que dicha aseveración no hubiese suscitado  ningún cuestionamiento hace algunos años, pero hoy la calidad educativa de Uruguay se encuentra en el centro de las polémicas.

La noción de Uruguay ilustrado es uno de los atributos que ha sustentado la idea de la excepcionalidad Uruguaya. Esta noción del Uruguay “hiper-integrado” ha sido la tónica dominante en el Uruguay que heredamos del batllismo, y terminó por  impregnar hasta los tuétanos la idiosincrasia nacional. Bayce develaba cuatro neo-mitos imperantes en la cultura política nacional que, aunque a veces carentes de sustentos reales, sobrevivían sobre todo como idealizaciones positivas de lo que implica ser uruguayos. Uno de estos neo- mitos sería el de la “culturosidad”, que responde a una autoimagen que deriva de la inclinación liberal-democrática de la expansión de la educación como sustento de la democracia y su desarrollo concreto: la educación pública uruguaya, gratuita, laica e integradora. La educación, como la luz del sol de nuestra bandera “puede y debe llegar a todos",  era lo que predicaba Varela.

Sin embargo, esa característica que siempre dimos por sentada, que nos hizo “excepcionales” respecto a nuestros vecinos latinoamericanos, ha sido puesta en cuestión últimamente.  Basta con observar el uso de la “educación como problema” que está haciendo la oposición en las actuales campañas políticas.  Bordaberry adelantó una propuesta para fijar un mínimo de 200 días de clase en todos los centros educativos con el fin de mejorar la calidad educativa. Tanto Larrañaga como Lacalle Pou colocaron la “crisis educativa” en el centro de la discusión y en el pináculo de sus campañas políticas. Vázquez les salió al cruce, tildando las críticas sobre la educación de “alarmistas y extremistas”, y prefirió destacar los logros que ha alcanzado en materia educativa el gobierno frenteamplista (como ser la mejora del salario docente y el aumento del presupuesto educativo). Por su parte, el líder del Partido Independiente, Mieres, respondió diciendo que al destacar los logros educativos, Vázquez “le erra al bizcochazo o está muy mal informado”.

Aunque el debate que en materia educativa se despliega desde la palestra política no siempre se basó en argumentos claros ni en evidencia empírica, parece ineludible reconocer que el país se debe una discusión a fondo respecto al lugar de la educación en la sociedad uruguaya, específicamente en relación a su capacidad integradora. Dicho debate se ha venido procesando más discretamente en la academia desde hace un tiempo (Winker, 2004; Férnandez, 2004; Llambí, Perera y Messina, 2009), pero aún quedan aristas importantes por analizar y varias interrogantes por desentrañar.

Un estudio reciente comparó la gobernanza educativa en Uruguay con la de Chile, dos casos claramente contrapuestos en lo que refiere a sus matrices educativas  y los caminos que han venido recorriendo en sus respectivas gestiones educativas, aunque similares en indicadores de desarrollo humano. 

A continuación exponemos algunos hallazgos que surgen de esta comparación con el ánimo de enriquecer el debate en curso.  Se argumenta que el principal problema que debe afrontar hoy en día el sistema educativo uruguayo no es tanto en términos de calidad, sino en términos de equidad. La educación que reciben actualmente los adolecentes más pobres se equipara con el promedio de los países con más bajo rendimiento, y la de los ricos no tiene nada que envidiarle a algunos países europeos. El sistema educativo uruguayo ha perdido su capacidad de integrar a través de la educación. Así es que Uruguay, incluso comparado con Chile, un país tradicionalmente criticado por su marcada inequidad, tampoco queda bien parado.

Aunque el uso de PISA como único medidor de calidad educativa ha sido cuestionado (y no sin cierta razón, teniendo en cuenta que sólo mide un aspecto muy específico del conocimiento), sus resultados no dejan de ser significativos ya que permiten medir la evolución de los países en forma diacrónica, a la vez que compararse con otros.  

Los resultados promedios de PISA 2009 muestran resultados mejores en ciencia y lectura en Chile que en Uruguay. Las diferencias entre ambos países persisten si uno compara estudiantes dentro del mismo cuartil socioeconómico.

Tabla 1.  PISA 2009 Resultados Pruebas PISA en Uruguay y Chile, por cuartil del índice de estatus socioeconómico

s: Desviación estándar/Tabla extraída del informe. Traducción propia.

 
Uruguay muestra una mayor variación entre resultados. Las diferencias en puntajes entre los cuartiles más bajos y los más altos, ranqueado por estatus socioeconómico, es mucho más llamativa en Uruguay (107 puntos en promedio) que en Chile (84 puntos en promedio).

Adicionalmente, Chile muestra un grado de progreso a los 15 años que es significativamente mayor que en Uruguay. En Chile, un 77% de los estudiantes están anotados en 4to año o más al momento de dar la prueba PISA, mientras en Uruguay solo lo está un 61%.  Al desagregar las diferencias en el progreso escolar por nivel socioeconómico también se encuentran diferencias sensiblemente mayores en Uruguay que en Chile. Al comparar a los estudiantes en el cuartil más alto, no hay diferencias significativas entre ambos países. Si comparamos los de cuartil más bajo, mientras que en Chile un 70% de los estudiantes más pobres están cursando 4to año, este porcentaje para el caso Uruguay es de apenas 39%.

Tabla 2. Porcentaje de estudiantes en cada grado, por cuartil del Índice de status socioeconómico, en Chile y Uruguay 2009 

Tabla extraída del informe. Traducción propia.

Las variables que pueden estar explicando estas diferencias entre ambos países son diversas. El estudio muestra que un 45% a 50% de las diferencias en ciencia y lectura se debe a la mayor eficiencia interna del sistema chileno (la progresión escolar a la edad de 15 años es mucho mayor y el grado de avance en los estudios influye sobre las competencias adquiridas). Otro factor explicativo de estos contrastes radicaría en las diferencias socioeconómicas de alumnos y centros educativos entre ambos países.

Sin embargo, si uno considera que en Uruguay aproximadamente un 20% de los estudiantes entre 15 y 19 no están en el sistema educativo y en Chile es menos del 10% que permanece fuera, en Uruguay se estaría sobreestimando los logros de aprendizaje de la población de 15 años tomada en su conjunto.  Esto hace que los resultados sean aún más alarmantes.

Como telón  de fondo de estas evoluciones educativas corresponde consignar que en nuestro país se registra una marcada “infantilización de la pobreza”: esto significa que la incidencia de la pobreza en los niños uruguayos es mayor que en el resto de la población.

La noción de la educación como reproductora de desigualdad ya tiene larga data en la sociología de la educación. Sin embargo, terminar de asumir como sociedad la verdadera naturaleza del actual sistema educativo uruguayo implica poner en jaque la autopercepción que durante muchos años tuvimos de nosotros mismos. Y con la caída del mito se abre la posibilidad de repensar críticamente el papel de la educación en Uruguay hoy en día.

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Desde hace un tiempo,  los uruguayos no nos vemos como realmente somos, y todavía nos resistimos a asumir plenamente la decadencia educativa que se instaló entre nosotros hace décadas. Esta especie de “trastorno de la imagen”  nos impide mirar de frente el mal que nos aqueja, para encararlo de una vez por todas con la prioridad y la urgencia que merece.

    

Bayce, R. (1989). Cultura política en Uruguay. Desde Batlle hasta 1988, FCU, 1989.

Llambí, C., Perera, M. y Messina, P. (2009): Desigualdad de oportunidades y el rol del sistema educativoen los logros de los jóvenes uruguayos. Esta investigación fue financiada por el Fondo “Carlos Filgueira”,del Programa Infancia, Adolescencia y Familia - Ministerio de Desarrollo Social.

Fernández Aguerre, T. (2004): “De las ‘Escuelas Eficaces’ a las Reformas Educativas”, en Estudios Sociológicos de El Colegio de México, Vol XXII, núm. 65, mayo-agosto 2004.

MEC (2012). Anuario Estadístico del Ministerio de Educación y Cultura correspondiente a 2012.

MIDEDUC (2013). Serie Evidencias: Medición de la deserción escolar en Chile. 27 de marzo de 2013. Año 2, nº15.

Winkler, H. 2004. “Distributional Impact of Education in Uruguay 1992-2003.” Washington, DC: Banco Mundial