viernes, 22 de junio de 2018

Uruguay y el giro punitivo

"Prisionera del viento" por Gonzalo G. Useta.
 Bajo Licencia CC BY 2.0.
Uruguay parece estar viviendo un giro punitivo que se ha acentuado en los últimos meses. Ejemplos como la discusión sobre las modificaciones al Código del Proceso Penal; la campaña impulsada por Larrañaga para involucrar a los militares en la seguridad pública, establecer la cadena perpetua, y erradicar la libertad anticipada; las declaraciones de jerarcas sobre una supuesta epidemia de violencia en determinados sectores de la sociedad; o la cobertura de los episodios de violencia en los medios y su discusión en redes sociales y encuentros cotidianos parecen evidenciar este giro punitivo en la sociedad uruguaya.

Llama la atención lo sencillo que es encontrar paralelismos entre estos (y muchos otros) ejemplos y las descripciones sobre los giros punitivos ocurridos en los años 80 y 90 en EEUU y otros países desarrollados. Los endurecimientos de sentencia y cambios procesales propuestos parecen calcos de políticas implementadas durante ese período, especialmente en EEUU, que provocaron el crecimiento exponencial de la población carcelaria. Políticas como las de “three strikes and you are out” que establecen penas dobles para reincidentes y de 25 años como mínimo para quienes fueran condenados por su tercer delito, o similares, fueron implementadas en varios estados en EEUU, y recién ahora se están empezando a restringir. Leyes de mínimos de condena obligatorios y “truth in sentencing laws” que limitaban la discrecionalidad de los jueces y operadores de la justicia para dictar sentencias menores o conceder libertad anticipada también fueron parte de este paquete de medidas punitivas y contribuyeron al problema del encarcelamiento masivo en EEUU. Estas políticas hoy son consideradas un fracaso por casi todos los actores políticos (y hay un consenso casi total en la academia al respecto). Las consecuencias fueron, entre otras, poblaciones excluidas, comunidades estigmatizadas y marginalizadas, mayores disparidades raciales y sociales. En general, los estudios muestran la nula capacidad disuasora de estas políticas y un efecto marginal (cuando no nulo) en la reducción del crimen, en todo caso menor que políticas alternativas de menor costo (Cullen y Jonson, 2011; King, Mauer, y Young, 2005). A nivel individual, los estudios muestran que el encarcelamiento no disuade sino que incrementa la reincidencia (ver Cullen, Jonson, y Nagin, 2010). El objetivo en los últimos años es la reducción de las prisiones, tanto por cuestiones de derechos humanos y justicia como de costos económicos. Varios estudios recientes han mostrado que se puede reducir la población carcelaria bajando el delito al mismo tiempo (ver Gelb and Denney, 2018).

Pero las similitudes no se ven solo en las políticas, hay una retórica bastante similar a la descrita por autores como Garland (2001) o Wacquant (2010), cuando explican las condiciones sociales, económicas, y culturales que dieron pie a este incremento punitivo. Obviamente estas descripciones son complejas y exceden el alcance de esta nota. Sin embargo, ambos autores destacan que este giro punitivo estuvo acompañado de la deslegitimación de las políticas sociales y la estigmatización de la pobreza. Su argumento es que las políticas sociales dejaron de ser concebidas como derechos y empezaron a gestionarse con una lógica coercitiva, poniendo condiciones al acceso y generando sistemas de vigilancia y control de los beneficiarios de las transferencias, que debían mostrar que su comportamiento los hacía merecedores de los planes. En este sentido, la lógica del manejo de las políticas de bienestar se volvió muy parecida a la lógica del estado penal: coercionar y controlar para incidir en la conducta. Este cambio en la forma de ver las políticas sociales (y el control del delito) se sustentó en un cambio cultural. La idea de la meritocracia y el esfuerzo individual permitió responsabilizar a la gente de su propia pobreza (y criminalidad) y habilitó a las clases medias (quizás también a las bajas) a construir al delincuente como un “otro” sobre el que no se siente pena sino miedo y desprecio y que resulta una amenaza para la sociedad. Vale la pena reproducir las palabras de Garland en este sentido:

“Pero más importante aún para nuestros propósitos es la forma en que el delito cobró un nueva significación estratégica en la cultura política de este período. El delito -junto con las conductas asociadas a la underclass como el uso de drogas, el embarazo adolescente, las madres solteras y la dependencia del welfare- comenzó a funcionar como una legitimación retórica de las políticas sociales y económicas que castigaban efectivamente a los pobres y como una justificación para el desarrollo de un fuerte Estado disciplinario (...) En este período de división de las aguas, la efectividad del control del delito pasó a ser considerada como algo que dependía de imponer más controles, incrementar los desincentivos y, si fuera necesario, segregar al sector peligroso de la población. La imagen recurrente del delincuente dejó de ser aquella del ofensor necesitado de ayuda o del inadaptado irresponsable y pasó a ser mucho más amenazante -criminales de carrera, adictos al crack, violentos y depredadores- y, al mismo tiempo, mucho más racista (…) En la reacción política contra el Estado de bienestar y la modernidad tardía, el delito actuó como una lente a través de la cual visualizar a los pobres -considerados no merecedores, desviados, peligrosos, diferentes- y como una barrera contra los sentimientos subsistentes de solidaridad y compasión.” (Garland, 2001; pp 177-178)

Mucho más se ha escrito sobre la punitividad y sus causas. El rol de la opinión pública y las explicaciones sobre qué es lo que impulsa al público a adoptar posturas punitivas es central en estas discusiones. Estos estudios son muy valiosos y replicarlos en Uruguay podría aportar información importante para entender lo que está pasando. Sin embargo, hay una serie de trabajos que argumentan que el foco excesivo en la punitividad aclara más de lo que oscurece. Desde esta perspectiva, se cuestiona la visión monolítica sobre la punitividad del público y se hace un llamado a iluminar otros aspectos de la opinión pública, que quedan invisibilizados en este tipo de relatos y en estudios que sólo preguntan al público qué tan punitivo es. Estos estudios muestran, por ejemplo, que el público tiende a subestimar las sentencias de los jueces, y que de hecho suele elegir sentencias parecidas (no más punitivas) a las que efectivamente otorgan los jueces. Otros estudios han mostrado que cuando se le pregunta a la gente por sus preferencias de castigo usando ejemplos más personalizados (en vez de abstractos), o que cuando se les presenta información sobre los sesgos del sistema de justicia o posibles errores judiciales, la gente suele ser menos punitiva. Además, los estudios muestran que el público tiende a preferir políticas rehabilitatorias a puramente punitivas y privilegia metas como la rehabilitación y la restitución al castigo. Estudios más recientes en EEUU se han centrado en analizar el apoyo a las políticas de reducción de prisiones y a las reformas de justicia tendientes a terminar con el encarcelamiento masivo y reducir penas. Estos estudios muestran altos niveles de apoyo a este tipo de poíticas, incluso en sectores y Estados conservadores. La punitividad convive entonces con ideas "progresistas". El público es más pragmático de lo que parece y tiene ideas complejas respecto a un problema complejo como el crimen y se puede crear un “espacio ideológico” que permita proponer y llevar adelante políticas alternativas (Jonson, Cullen, y Lux, 2013).

En este momento, me parece importante destacar estas visiones y cuestionar esta idea monolítica de la punitividad social y sus consecuencias a la hora de pensar y apoyar determinadas políticas. Es más, una encuesta realizada en el 2016 en Uruguay (LAPOP) parece sustentar esta idea. En esta encuesta, se le preguntó a los entrevistados cómo distribuiría un hipotético presupuesto de 10 monedas en distintas políticas para combatir el delito: aumento de castigo a los delincuentes, subsidios para compra de seguridad privada, medidas de prevención (educación vocacional y rehabilitación), y programas de reducción de pobreza. Consistente con la idea de pragmatismo, la gente tendió a distribuir el presupuesto entre distintas metas alternativas. Solamente el 5% de los encuestados le asignó el total del presupuesto al castigo (el 2% hizo lo mismo con la rehabilitación y el 3% con la pobreza). En el otro extremo, el 24% de los encuestados no le asignó presupuesto al incremento de los castigos (20% en el caso de la rehabilitación y 20% a la pobreza). En promedio, los entrevistados le asignaron 3 monedas al incremento de penas, 1 a los subsidios a la seguridad privada, 3 a la rehabilitación, y 3 al combate a la pobreza. Obviamente estos datos son limitados, pero ilustran la importancia de ver más allá de los sentimientos punitivos. Otra encuesta realizada por LAPOP en 2012 muestra que las respuestas son diferentes si se le pregunta a los entrevistados si están de acuerdo con una política en términos absolutos. En este caso, el 78% de los entrevistados se mostraron de acuerdo con la frase “la mejor medida para enfrentar la delincuencia es hacer leyes más duras”, mientras que el 88% dijo estar de acuerdo con la frase “la mejor medida para enfrentar la delincuencia es crear programas de prevención” (sí, es contradictorio que los entrevistados señalen dos alternativas diferentes como "la mejor").

En definitiva, el giro punitivo parece estar ahí. Es sin duda importante entenderlo mejor y lograr comprender su alcance. Sin embargo, también es importante ver más allá de las actitudes punitivas, iluminar otras facetas de la opinión pública, y tener en cuenta que las políticas punitivas no son las únicas capaces de lograr apoyo público.


Referencias:

Cullen, F. T., & Jonson, C. L. (2011). Correctional Theory: Context and Consequences. Thousand Oaks, CA: SAGE Publications, Inc.

Cullen, F. T., Jonson, C. L., & Nagin, D. S. (2011). Prisons Do Not Reduce Recidivism: The High Cost of Ignoring Science. The Prison Journal, 91, 48S–65S.

Garland, D. (2001). La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea. Barcelona: Gedisa.

Gelb, A., & Denney, J. (2018, Enero 16). National Prison Rate Continues to Decline Amid Sentencing, Re-Entry Reforms More than two-thirds of states cut crime and imprisonment from 2008-16. PEW Charitable Trust. Publicado en: http://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2018/01/16/national-prison-rate-continues-to-decline-amid-sentencing-re-entry-reforms

Jonson, C. L., Cullen, F. T., & Lux, J. L. (2013). Creating Ideological Space. En L. A. Craig, L. Dixon and T. A. Gannon (eds.) What Works in Offender Rehabilitation. An Evidence Based Approach to Assessment and Treatment. London: Wiley-Blackwell.

King, R. S., Mauer, M., & Young, M. C. (2005). Incarceration and Crime: A Complex Relationship. Washington, DC.

Latin American Public Opinion Project (LAPOP). (2012 & 2016/2017) The Americas Barometer. Disponible online en www.LapopSurveys.org.

Wacquant, L. (2010). Crafting the neoliberal state: Workfare, prisonfare and social insecurity. Why Prison? Sociological Forum, 25, 65–86.

jueves, 14 de junio de 2018

¿Es la lógica de mercado la única alternativa?


El reciente cambio en las autoridades de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) sirve de excusa para volver a plantear algunas cuestiones sobre el rol del Estado en la provisión de servicios de salud, pero también llama la atención sobre el tipo de regulación que actualmente existe en dicho sector, y cómo se vinculan prestadores públicos y privados.
El Sistema Nacional Integrado de Salud uruguayo (SNIS) es por definición un sistema mixto. Salvo por algunos sectores que promovieron otras opciones a la interna del Frente Amplio, nadie cuestiona radicalmente esta característica. Ahora bien, que el carácter mixto del sistema carezca de una opción rival de organización no quiere decir que el formato de organización y gestión del mismo tenga una única alternativa. La integración a la que alude la “I” del SNIS puede darse al menos por dos vías: vía complementariedad o vía competencia. Históricamente, el sistema de salud uruguayo, por omisión en el rol regulador del Estado fundamentalmente, pero a veces por acción explícita de los gobiernos de turno, orientó a los prestadores hacia la competencia. Y más allá del plano discursivo, la reforma iniciada en enero del 2008 no cambió esta lógica, al menos hasta hace poco tiempo, cuando se comenzó a trabajar en acuerdos de complementación de servicios entre mutualistas y ASSE, sobre todo en algunas localidades del interior del país.
Los aspectos vinculados a la regulación en salud tienen múltiples aristas, y no es intención de esta columna abordarlas en su totalidad. Lo que me interesa es discutir un aspecto muy concreto: ¿Por qué las únicas opciones asociadas a la mejora en la eficiencia del sistema vienen asociadas a la construcción de un “mejor mercado”?
Si se observa la discusión en torno al rol que debe jugar el sector público en la provisión de servicios sanitarios, el dilema existente desde el inicio del proceso de reforma ha sido si ASSE debe ser vanguardia o retaguardia. Quienes defienden la primera opción, grosso modo denuncian las disparidades existentes en términos de regulación de ambos sectores: ASSE, a diferencia de las mutualistas, paga aportes patronales al BPS; el cobro por servicios que le brinda a afiliados del sector mutual son derivados a Rentas Generales; posee un marco jurídico que les dificulta una gestión de recursos humanos más eficiente; su presupuesto en gran medida no se ajusta por cápitas sino por el presupuesto quinquenal, etc. Desde esta perspectiva, y en un plano ideal, si se mejoraran las condiciones de la competencia, ASSE podría elevar sus niveles de calidad en la atención, lo que redundaría en que cada vez más personas optarían por atenderse allí, lo que obligaría al sector mutual a adaptar sus prácticas y servicios. ASSE funcionaría en este caso como ente testigo. En este ejemplo por lo tanto, se terminaría de concretar el paso del Estado a funcionar como una empresa de mercado.
Desde quienes justifican la necesidad de que ASSE oficie de retaguardia, como ocurre en buena medida actualmente, podría argumentarse que a partir del reconocimiento de diversas situaciones socialmente complejas como algunas asociadas a diversas problemáticas de salud mental, o de atención a aquellas personas que por condición de ingresos no puede hacer frente a los costos de la atención en el sector privado por ejemplo, los centros públicos deben mantener una condición especial, diferente a la del resto del sistema. En un entorno mixto, los resultados están a la vista: ASSE queda asociado a la atención para pobres (aunque en el contexto actual con muchos más recursos disponibles) y por la vía de los hechos le “descrema” la población potencialmente más costosa a los prestadores privados, hecho que profundiza la segmentación poblacional del sistema.
Si observamos el otro lado de la oferta, la privada sin fines de lucro llevada adelante por las mutualistas, también se observan claros problemas de eficiencia en la utilización de los recursos, tal como bien ha discutido en este espacio Sebastián Fleitas[1]. En dicha columna, Sebastián propone “blanquear” las ganancias de las mutualistas, como forma de generarles incentivos a la eficiencia…de mercado. Esta opción puede resultar atractiva si se reconoce, al igual que en la opción anterior, que las mejoras del sistema de salud uruguayo serán vía mercado o no serán.
La salud es un derecho. No es un bien público, pero sí un bien de interés público. Por lo tanto el involucramiento del Estado en su provisión, regulación y financiamiento es esencial para evitar que dicho bien sea negado a parte de la población por cuestiones de ingresos, lugares de residencia, cuestiones de género o raza, etc. La introducción de mecanismos de mercado en este sector genera tensiones lógicas hacia la competencia, la diferenciación, y la segmentación. ¿Es esta la forma en que debería administrarse un derecho?
Que el conjunto de opciones disponibles política y académicamente en el debate público sobre el sector salud se concentren exclusivamente en soluciones de mercado, puede deberse, entre otros motivos, a que usualmente se asocia regulación con mejoras en las condiciones de funcionamiento de los mercados, y más específicamente, en la eficiencia económica de los mismos[2]. Sin embargo, existe otro tipo de regulación, denominada “regulación social”[3], que es aquella que impone costos de forma concentrada en determinados actores específicos con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de otro sector de la población menos favorecido. En este sentido, la regulación social es aquella que busca garantizar el acceso de toda la población, y con niveles aceptables de calidad, a los diferentes bienes y servicios. De esta manera, los valores que se encuentran detrás de la regulación social no se asocian a la eficiencia económica, sino que responden a otros criterios como por ejemplo valores no comerciales (diversidad de la oferta; favorecer la virtud cívica a partir de la participación social); reprobación moral de una actividad digna de condena como la contaminación ambiental; paternalismo ante la convicción de que muchas veces los ciudadanos toman decisiones que van en contra de su bienestar; o la ya mencionada redistribución de la riqueza.
Si se parte de una perspectiva que considere a la salud como un derecho que debe ser garantizado por el Estado para toda la población, y se reconoce al mismo tiempo que dado el contexto político de Uruguay la provisión del sistema se organizará en base a una lógica mixta, quizás haya alguna alternativa a la generación de más mercado, cuidando los incentivos de las mutualistas a “ser rentables” en su particular manera de entender la noción de “sin fines de lucro” ya mencionada. En una de esas habría que intentar fomentar la construcción y fortalecimiento de capacidades regulatorias del Estado en clave de regulación social, con medidas que en algunos casos ya existen: ampliar los paquetes de prestaciones obligatorios, unificar los costos de copagos y tasas moderadoras, la integración horizontal de servicios en un mismo territorio, que todos los prestadores tengan las mismas cargas sociales, que el sistema de gestión de recursos humanos médico y no médico responda a una escala salarial compartida, entre otras medidas.
Pero como todo preso es político, toda regulación es política, y el reperfilamiento de la lógica del sistema requiere de la construcción de una coalición de apoyo que hoy en día no parece clara en el horizonte inmediato. Quizás la discusión en torno a la construcción de la oferta programática de los diferentes partidos políticos de cara a las elecciones del próximo año abran una ventana para la discusión sustantiva de los objetivos del sistema de salud, y en una de esas, en la discusión logran incorporarse alternativas que excedan a la mercantilización del sector.




[1]Regulación del FONASA: ¿Sin fines de lucro? http://www.razonesypersonas.com/2017/08/regulacion-del-fonasa-sin-fines-de-lucro.html
[2]Jordana, J. (2006): “Regulación y políticas sociales. Las políticas de regulación social y la creación de mercados en los sectores sociales de América Latina”. Serie Documentos de Trabajo I-63, INDES. Nueva York.
[3]Majone, G. & la Spina, A. (1993): “El Estado Regulador” en Gestión y Política Pública, Vol. 11, N° 2, págs. 197-261.

jueves, 7 de junio de 2018

La importancia de la solidez macroeconómica: lecciones desde Argentina*


Los autores de esta nota son Guillermo Carlomagno y Gonzalo Zunino

Quince años de crecimiento económico ininterrumpido pueden hacer olvidar la importancia fundamental, para las economías pequeñas emergentes y abiertas, de tener una macroeconomía sólida y un régimen cambiario verdaderamente flexible. Esta nota resalta ese punto a la luz de los acontecimientos recientes en Argentina y pone en valor la importancia de estos aspectos como mecanismos para evitar crisis económicas.

Los acontecimientos recientes en Argentina se explican por una peligrosa combinación de desequilibrios macroeconómicos acumulados, retroalimentados entre sí, y que no fueron corregidos en tiempo y forma desde la política macroeconómica.

El resultado de la cuenta corriente (que refleja la diferencia entre los ingresos generados internamente y los gastos en consumo e inversión del total de la economía, barras rojas de la figura 1), indica que Argentina ha necesitado financiar su creciente exceso de gasto interno mediante la entrada de capitales del exterior, y/o mediante la pérdida de reservas del Banco Central. Este exceso de gasto, que en 2017 alcanzó los 5 puntos del PIB (casi 31 mil millones de dólares) se explica totalmente por el abultado y creciente déficit del sector público (barras azules) que en 2017 superó los 6 puntos del PIB.



Necesitar un financiamiento externo de 31 mil millones de dólares para una economía como la argentina, macroeconómicamente muy volátil y que ha pasado por un episodio de default reciente, impone una vulnerabilidad enorme. Los episodios recientes constituyen, ni más ni menos, que la materialización de dicha vulnerabilidad. Por razones diversas, el financiamiento externo se redujo drásticamente y exceso de gasto ya no se pudo financiar como se venía haciendo. 


¿Qué podría haber hecho la política macroeconómica para reducir esta vulnerabilidad y evitar el desenlace ocurrido?  La situación de partida y la “gradualidad” de los ajustes fue el problema.
El gobierno de Macri recibió una economía con un tipo de cambio claramente atrasado, un déficit fiscal muy importante y un nivel de inflación también muy alto. El pecado mayor del nuevo gobierno, a nuestro modo de ver, fue no haber admitido un ritmo de devaluación mucho más alto desde el principio. Es decir, el error fue no dejar flotar al tipo de cambio. Ello hubiese corregido el déficit de cuenta corriente y reducido la vulnerabilidad externa (con el costo de retrasar el control de la inflación).

Al lento proceso devaluatorio se sumó que el déficit fiscal continuó empeorando y con ello las necesidades de financiamiento se hicieron crecientes.

La solución de urgencia fue realizar todo el ajuste cambiario (o buena parte de él)  en tres días y pagar tasas de interés elevadísimas para frenar la corrida cambiaria. Lo que queda por delante en Argentina es un ajuste fiscal enorme que tendrá importantes costos políticos y deprimirá el nivel de actividad. El panorama económico de corto plazo para Argentina no es nada alentador.
Esta historia hubiese sido muy distinta si la reversión del contexto intencional que comenzó en 2014 hubiese encontrado a Argentina macroeconómicamente sólida. 

¿Qué podemos aprender desde el otro lado del río sobre la situación en Argentina?

La lección más importante que nos dejan los episodios recientes en Argentina, y la reversión del ciclo positivo que está teniendo lugar desde 2014, es la importancia crucial de tener equilibrios macroeconómicos más o menos sólidos y un tipo de cambio flexible. Esto resulta fundamental para evitar que la parte negativa del ciclo económico se convierta en un episodio de crisis o recesión prolongada.

En el caso uruguayo, la flexibilidad cambiaria, junto con la solidez macroeconómica al momento del ajuste cíclico que comenzó en 2014 resultaron elementos fundamentales para que dicho ajuste no se transformara en un episodio de recesión como ocurrió en los países vecinos. En este sentido, cabe destacar que a comienzos de 2014 el déficit global del sector público uruguayo era apenas superior al 2% del PIB, lo que permitió enfrentar el deterioro fiscal natural relacionado a la desaceleración sin grandes consecuencias. Por otra parte, debido a una regulación financiera mucho más efectiva que la existente previa a la crisis de 2002, la economía uruguaya pudo registrar una devaluación del orden del 40% entre comienzos del 2014 y finales del 2015 sin que esto derive en problemas financieros generalizados.

Evitar que los ajustes cíclicos se transformen en crisis económicas es crucial para el bienestar de la población. Los episodios de crisis conllevan un elevadísimo costo social: Implican retrocesos en materia de pobreza e indigencia que luego derivan en problemas de exclusión social y destrucción de capital humano que resultan muy difíciles de revertir una vez que se retoma el crecimiento.

En materia de convergencia a las economías de mayor desarrollo, los episodios de crisis son también muy costosos. El gráfico 2 es muy ilustrativo en este sentido; los episodios recesivos a comienzos de la década del 2000 implicaron perder todo el acercamiento a las economías de mayor desarrollo logrado durante la etapa de crecimiento de la década de los noventa. De igual forma, especialmente en el caso de Brasil, pero también en Argentina, los episodios ocurridos en los últimos años nuevamente implicaron retroceder casi todo lo avanzado en la década previa en materia de convergencia.

En el caso de Uruguay, la llegada de la corrección cíclica en 2014 implicó simplemente un estancamiento en el proceso de convergencia. Estos resultados nos llaman la atención sobre que la convergencia al desarrollo se juega en parte aprovechando las etapas cíclicas de crecimiento acelerado, pero evitar los ajustes recesivos cuando llegan los tiempos difíciles puede ser aún más importante. Para esto último, la solidez macroeconómica y la flexibilidad cambiaria resultan indispensables. 


En resumen, la lucha por mantener la solidez macroeconómica es muy valiosa en términos económicos y sociales. Evitar crisis profundas tiene consecuencias muy positivas sobre la población en su conjunto, pero particularmente sobre los sectores de la población más desfavorecidos.  
Vivimos tiempos en los que el mundo y la región están siendo fuentes de inestabilidad relevantes y la solidez macroeconómica será determinante para evitar consecuencias graves. En este sentido, aunque resulta poco probable alcanzar la meta de déficit fiscal de 2,5% del PIB al cierre de este período de gobierno, es necesario continuar los esfuerzos para cumplir con esta meta e incluso tender a niveles menores al 2%.


Guilllermo Caromagno y Gonzalo Zunino

jueves, 31 de mayo de 2018

EDUY21 y la necesaria revolución educativa

Créditos: DATA Uruguay. ShareAlike 2.0 Generic (CC BY-SA 2.0). 
El 16 de mayo, EDUY21 lanzó su Libro Abierto: Propuestas para apoyar el acuerdo educativo. Es un documento elaborado por un amplio conjunto de educadores y educadoras y otras personas vinculadas a las políticas educativas, cuya intención es promover la discusión y ayudar a llegar a consensos políticos sobre los cambios que necesitamos procesar en nuestro sistema educativo. El objetivo de esta entrada es contribuir a visualizar y comenzar a discutir algunas de las propuestas incluidas en el Libro Abierto.

Lo primero a destacar es la enorme importancia de la contribución de EDUY21. Es imposible exagerar la importancia y urgencia que tiene procesar estos cambios para nuestro país. La situación de nuestro sistema educativo está cada día que pasa limitando las capacidades de desarrollo y oportunidades de vida de cada uno de los niños, niñas y adolescentes que pasan por el sistema educativo, y contribuyendo a deteriorar a nuestra sociedad en su conjunto. Esta situación de rezago material y sustantivo es injustificada en relación a nuestros niveles de ingreso, desigualdad y pobreza. En este contexto de inexcusable retraso en la implementación de reformas estructurales en el sistema educativo, el esfuerzo de EDUY21 por generar una propuesta independiente para buscar consensos sociales y políticos es una luz de esperanza.

Esto no quiere decir que no se hayan hecho avances en las últimas décadas y en particular durante los gobiernos del Frente Amplio. Por el contrario, se han realizado importantes avances que van en la misma línea de algunas de las propuestas de EDUY21, y que son detallados y debidamente reconocidos en el capítulo 2 del libro. Sin embargo, estos cambios no afectan la forma en que está organizada la educación. Las metas que propone EDUY21 (ver recuadro 1), y con las que creo que la mayoría de los actores relevantes estarán de acuerdo al menos en lo cualitativo, constituyen desafíos significativos. Para lograrlas es necesario un cambio radical, una revolución de la educación, que necesitará de un alto nivel de consenso político para ser viable. Si bien se están logrando mejoras, no se podrán lograr los objetivos propuestos sólo con cambios marginales. Se necesita un empuje mucho más fuerte y una reforma profunda en lo institucional.


Recuadro 1: Metas. Resumen de prensa Libro Abierto. 


Para lograr estas 7 metas, el Libro Abierto de EDUY21 propone 6 herramientas, que se relacionan con aspectos pedagógicos, institucionales y estratégicos  (ver recuadro 2).  Todos estos aspectos son importantes, y otra ventaja de la iniciativa es que reúne un equipo multidisciplinario para tratar estos temas. En lo que resta de esta nota me voy a concentrar sólo en algunos aspectos de diseño institucional, que son la clave para generar dentro del sistema educativo los incentivos e información necesarios para todos los actores de tal forma de lograr las metas que se proponen. Creo que éste es seguramente uno de los temas en los que los y las economistas tenemos más para aportar, y se vincula estrechamente con los conceptos que discutí en una entrada anterior en Razones y Personas.


Recuadro 2: Herramientas Resumen de prensa Libro Abierto.

Entre las propuestas vinculadas al diseño institucional, creo que se destacan tres elementos centrales que están fuertemente entrelazados:
  1. Una reorganización de responsabilidades en los diferentes niveles de toma de decisión, desde el CODICEN y el Ministerio de Educación hasta cada centro educativo.
  2. Una reestructuración de la carrera docente. 
  3. La generación, utilización y difusión de información en todos los niveles de decisión, permitiendo una rendición de cuentas apropiada a cada nivel de responsabilidad.

Uno de los elementos centrales de la propuesta de reorganización de responsabilidades, es un aumento significativo el grado de autonomía de los centros educativos. Partiendo de una realidad de extremo centralismo en las decisiones, la propuesta de EDUY21 propone avanzar fuertemente en el aumento de la autonomía de los centros, tanto en los aspectos educativo-pedagógicos, como en la gestión de recursos humanos y materiales. En la entrada anterior manifesté que el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros está asociado a dos aspectos clave: primero, el fortalecimiento y equiparación de las capacidades locales, y segundo, el diseño de mecanismos de incentivo y monitoreo que aseguren que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar. Ambos aspectos son fundamentales para asegurar que la autonomía no lleve a una agudización de las inequidades preexistentes, sino que por el contrario las reduzca. Esto se vincula estrechamente con los otros dos elementos de la propuesta de diseño institucional: los cambios en la carrera docente, y los mecanismos de utilización de información y rendición de cuentas.

En cuanto a la carrera docente, es crucial diseñar el sistema de forma tal que genere incentivos para la entrada a la carrera docente de mejores potenciales docentes; que los mismos tengan excelente formación de grado y posgrado; y que continúen a lo largo de la carrera comprometidos con el aprendizaje de sus estudiantes y su propia formación continua. Además, dado que se va a otorgar mayor autonomía a los centros, es importante que quienes trabajan en cada centro estén comprometidos con el proyecto de centro. Las propuestas de EDUY21 avanzan en este sentido. Por ejemplo, se plantea que una gran parte de docentes estén radicados en un centro educativo, que permanezcan en el mismo al menos 3 años, y que los directores cuenten con mecanismos para influir en qué profesores trabajan en su centro (desde la elección de a quién contratar hasta la participación en la evaluación de los docentes). Los incentivos a los docentes que se proponen están asociados a los mecanismos de ascenso de grado y el ordenamiento de prioridad para la elección de centros y horas, en los cuales se incorporará a la ya utilizada antigüedad, el cumplimiento de asistencia, la formación y desarrollo profesional, y la evaluación del director, inspectores, y padres y alumnos. Asimismo, algo que se menciona brevemente pero que creo que es clave, es otorgar más recursos a los centros de contexto desfavorable para que puedan atraer mejores docentes, así como comprar materiales de trabajo para compensar la menor capacidad de contribución de los padres.

El tercer elemento, la generación, utilización y difusión de información, es clave y transversal a los dos anteriores. La sección sobre la propuesta de un sistema de evaluación en educación comienza con la siguiente frase: “Los sistemas educativos existen para que los alumnos aprendan”. Otorgar mayor autonomía a los directores y grupos docentes puede lograr resultados opuestos a los buscados si no se acompaña de monitoreo y rendición de cuentas. La propuesta de EDUY21 enfatiza fuertemente la incorporación de evaluación basada en inspecciones, evaluaciones cualitativas, y de las opiniones de padres y alumnos. Propone también la incorporación de evaluaciones estandarizadas al final de cada nivel, aunque no parece haber en el documento abierto una propuesta muy clara de cómo será utilizada esta información en el marco del nuevo diseño institucional. En particular, creo que se necesitará trabajar más sobre los mecanismos de evaluación de los directores o equipos directivos de los centros, de forma de incentivar los proyectos que logren, no tanto los mejores resultados absolutos, sino fundamentalmente el mayor valor agregado en relación al contexto socio-económico de los estudiantes. Mayor autonomía permite premiar a los centros mejores gestionados, pero esto tiene que ser acompañado de mecanismos que aminoren las desigualdades. Por un lado, dirigiendo más recursos a centros con excelente gestión pero con problemas de contexto. Segundo, fortaleciendo mecanismos de formación y apoyo para gestiones que no logren mejorar la calidad de la educación en relación al contexto donde se encuentran. Así, deben implementarse también mecanismos que generen cambios de dirección en los casos de incumplimiento sistemático de las metas establecidas.

Finalmente, quiero cerrar con lo que creo que puede ser uno de los principales escoyos políticos para la implementación de estas propuestas: su costo. No contamos aún con una estimación del presupuesto necesario para implementar estas propuestas, aunque EDUY21 declara estar trabajando en esto. Aún sin tener estos números, sólo mirando la propuesta se pueden extraer dos reflexiones. Primero, sin dudas se va a necesitar un gran esfuerzo presupuestal. Por ejemplo, para lograr las metas de acceso, egreso y aumento del tiempo de instrucción, será necesario invertir significativamente en infraestructura y en el reclutamiento de más docentes. Este esfuerzo será grande, pero es necesario. Pocos gastos o inversiones del estado tienen un retorno social potencial tan alto y tan ampliamente distribuido en la población. Los partidos políticos que afirmen estar de acuerdo con estas propuestas deberán también comprometerse a alcanzar estos niveles de inversión. Es central entender en el marco del debate político de la próxima campaña electoral que es realmente muy improbable que esto salga solamente de ahorros de eficiencia en el estado, por lo que será necesario discutir cómo se van a financiar estos aumentos del gasto (ya sea con aumentos de impuestos o endeudamiento, es decir cargándole el costo a las generaciones presentes o futuras). Segundo, el presupuesto no es ilimitado, y seguramente van a haber restricciones que impongan limitaciones a algunas de las propuestas que se quieren implementar. Será necesario entonces basar las políticas en estudios y evidencia y utilizar estos elementos para elegir cuáles son las inversiones más prioritarias, y realizar evaluaciones periódicas que permitan redirigir el gasto hacia las acciones más efectivas.

La discusión sobre una reforma integral y necesaria de nuestro sistema educativo ha sido postergada ya muchísimo más de lo que debería. Esto nos está ya costando muy caro, y a nivel país sencillamente nos puede llegar a costar el futuro. La propuesta de EDUY21 es un excelente punto de partida para la discusión política y conceptual, y muchos actores han manifestado ya su apoyo a sus grandes ejes. Sin embargo, como en toda reforma, los elementos centrales para su éxito o su fracaso se encuentran en la ejecución. Para que esta reforma, o revolución, sea viable y sea ahora, debemos comenzar a discutir y ponernos de acuerdo en su implementación, y en cómo la vamos a financiar.