jueves, 1 de diciembre de 2016

¿Es caro el boleto en Montevideo?


¿Bicicletas viajando en el 522?
"IMG_2791" por Antti T. Nissinen, bajo licencia CC BY 2.0.

El domingo 13 de noviembre se introdujo en Montevideo un precio diferencial para pagos en efectivo en viajes en ómnibus. Mientras que el precio de un viaje común abonado con tarjeta se mantuvo en $28, el precio del mismo viaje pago en efectivo subió a $30. Esta medida reavivó el debate sobre el precio del transporte público en Montevideo. Al referirse al tema en radio El Espectador, el intendente Daniel Martínez afirmó que el boleto en Montevideo “es un regalo” comparado con el precio del transporte público en las ciudades de Europa. El sitio UYCHECK dedicó un artículo a chequear dicha afirmación y mostró que el precio del transporte público en Montevideo (alrededor de 1 dólar) está muy por debajo del promedio europeo (alrededor de 2 dólares) y de un grupo de 13 ciudades de Estados Unidos (alrededor de 1,50 dólares). El artículo de UYCHECK también mostró que el boleto montevideano aparece a mitad de tabla en un grupo de 8 grandes ciudades Latinoamericanas. Si bien estos datos respaldan la afirmación del intendente Martínez, en este artículo sostendré que no constituyen evidencia concluyente sobre si el transporte colectivo en Montevideo es caro o barato y discutiré tres elementos que apuntan a que el boleto es caro para la calidad que se ofrece.

1 - Comparaciones difíciles

A pesar de que el boleto en Montevideo está por debajo del promedio de ciudades de Europa y de Estados Unidos y de varias ciudades Latinoamericanas, este tipo de comparaciones internacionales tienen varias dificultades. En primer lugar, el servicio que se adquiere varía enormemente según los distintos sistemas de transporte. Tanto las distancias recorridas, como el derecho a realizar trasbordos sin costos dentro del sistema, como la comodidad y los tiempos de viaje varían de tal manera entre ciudades que al fin de cuentas estamos comparando precios de servicios que poco tienen que ver unos con otros. En segundo lugar, el transporte público se encuentra fuertemente subsidiado en muchas ciudades. Por ejemplo, una fuente común de comparación para los montevideanos es lo barato del transporte público en Buenos Aires, ciudad donde existen enormes subsidios de parte del gobierno federal. Esto hace que las comparaciones no sean útiles en cuanto a identificar eficiencia del sistema versus magnitud de subsidios. Tercero, el costo laboral es uno de los componentes principales del precio del transporte público. El simple hecho de que los salarios son más altos en Europa, hace que proveer el mismo servicio cueste más en las ciudades europeas, independientemente de consideraciones de calidad y eficiencia. Por último, muchas ciudades cuentan con distintos regímenes de pago que permiten que quienes más usan el transporte público terminen pagando un precio por viaje mucho menor al que aparece en las comparaciones. Por ejemplo, en ciudades de Europa y Estados Unidos es común que los usuarios adquieran el derecho a realizar un número ilimitado de viajes a cambio de cierto monto fijo.

2 – El mismo servicio, más barato

Un primer sentido en el cual el boleto en Montevideo es caro es que el mismo servicio podría ofrecerse a un menor costo. A diferencia de lo que sucede en la mayoría de las ciudades de la comparación de UYCHECK, en muchos buses de Montevideo viaja un trabajador cuya función se ha vuelto crecientemente obsoleta a medida que más gente usa la tarjeta para pagar sus viajes: el guarda. Asimismo, cada tanto uno puede ver otros trabajadores, estos apostados en la calle y con una libretita en sus manos, cuya utilidad también se ha visto cuestionada con la introducción de tecnologías que permiten conocer en tiempo real la ubicación de los buses: los inspectores. Si bien la información sobre cuánto cuestan los guardas e inspectores no está desagregada, sí sabemos que en marzo de 2016 el gasto total en salarios y aportes representó el 72% del precio del boleto. Por tanto, los ahorros que puedan lograrse por la progresiva eliminación de los puestos de guarda e inspectores podrían ser muy significativos.  

3 - Más calidad por el mismo costo

Una segunda dimensión según la cual el boleto es caro es que Montevideo podría ofrecer un transporte público de mejor calidad sin incurrir en mayores costos monetarios. Una serie de mejoras de calidad tienen que ver con aprovechar la enorme cantidad de información que ya se genera sobre la localización en tiempo real de los buses y sobre el uso de la tarjeta. Por ejemplo, dicha información debiera permitir fiscalizar mejor que los buses cumplan con los horarios. Asimismo, la información debiera usarse para realizar una revisión sistemática de los recorridos y horarios de los buses, que datan de décadas atrás, para ajustarlos a las necesidades actuales de desplazamiento en la ciudad.

El sistema de buses de Montevideo tiene además dos grandes carencias de calidad en relación a los sistemas de transporte públicos de mejor calidad en el mundo. Avanzar en solucionar estas dos carencias no requiere aumentar significativamente el costo del transporte sino realizar mayores esfuerzos políticos e institucionales. Primero, si bien existe el nombre de Sistema de Transporte Metropolitano (STM), no existe una autoridad de transporte con alcance metropolitano y el sistema se restringe en buena medida a Montevideo. Segundo, la integración del sistema de buses con otros medios de transporte es escasa o nula. Por ejemplo, el área metropolitana de Montevideo cuenta con una línea férrea que conecta el centro de la ciudad con localidades metropolitanas importantes como La Paz, Las Piedras y Progreso. Sin embargo, dicha línea no está integrada al STM. Asimismo, podría pensarse en integrar el sistema de buses con el incipiente sistema de bicicletas públicas y con el uso de bicicletas en general. El STM entonces no es ni metropolitano ni de transporte, es de buses montevideanos.

4 – Parar la sangría                     

Por último, un elemento clave para entender que el sistema de buses en Montevideo está resultando caro para la calidad del servicio que brinda es que, en los últimos años, los montevideanos han “votado con los pies” y la venta de boletos viene en franca caída. Según datos de la intendencia, en 2015 se vendieron 15 millones menos de boletos que en 2009.[1] Mientras los ingresos de los hogares montevideanos han aumentado sustancialmente en la última década, la calidad del servicio no ha acompañado dicha mejora y los hogares optan por desplazarse en medios alternativos, notoriamente el auto. Asimismo, la caída de las ventas de boletos ha llevado a mayores subsidios e incrementos del precio, un camino que probablemente resulte insostenible en el tiempo.

Montevideo se encuentra en una encrucijada en términos de definir cómo será el transporte en la ciudad en las décadas que vienen. Si la ciudad sigue ofreciendo un transporte público caro para la calidad del servicio, los montevideanos continuarán eligiendo cada vez más viajar en auto y demandando avenidas más anchas y más puestos de estacionamiento. Si, como indican algunas medidas tomadas en los primeros 20 meses de la presente administración[2], las acciones de la intendencia se limitan a satisfacer esas demandas, habrá más viajes en auto, lo que traerá mayor congestión, con sus consecuencias de prolongación de tiempos de viaje para todos y aumento de la contaminación en la ciudad.




[1] Parte de esta caída se deberá seguramente a la introducción de los boletos de una y dos horas que permiten realizar varios viajes con un boleto. Sería bueno que la intendencia contara con una serie de viajes realizados y no solo boletos vendidos para tener mayor claridad sobre esto.
[2] Pienso por ejemplo en el subsidio a la construcción de estacionamientos y en los planes de ensanchamiento de varias avenidas. El punto no es que no haya que hacer esas obras, sino que esas obras incentivan el uso del automóvil, al tiempo que no se introducen mejoras en el transporte público.
 

jueves, 24 de noviembre de 2016

¿El lujo es vulgaridad? Lógicas privadas en la gestión de lo público

Foto: "Herramientas" por Juantiagues, bajo licencia CC BY-SA 2.0

No por reiterada hasta el cansancio, la afirmación de que la “reforma del Estado” es una de las grandes cuentas pendientes de las administraciones frenteamplistas deja de ser cierta. Las explicaciones de esta situación serán muy variadas y parciales, pero yo destacaría un par: por un lado, un error en el formato discursivo con que se presentó el problema (el marco del debate) centrado sobre todo en la primera administración de Vázquez – aquella de “la madre de todas las reformas” – en la cuestión de los recursos humanos de la Administración Central y su rápida asociación a temas de inamovilidad de los funcionarios públicos, ingreso de nuevos funcionarios, etc. A esta simplificación ha colaborado notoriamente la prensa, a partir del tratamiento que realiza sobre estos temas.

Por otro lado, aparece el viejo tema del saber hacia dónde ir. Si no existe una visión política medianamente clara de qué Estado necesita un partido que se encuentra en el gobierno para una mejor promoción de su estrategia de desarrollo social y productivo, difícilmente pueda articular de forma coherente los cambios institucionales. Ante esta indefinición, se corre el riesgo de que se produzca una situación en la cual los instrumentos se convierten en los fines de la acción pública. En el caso concreto del Frente Amplio, su heterogeneidad interna, pero sobre todo la escasez de debates verdaderamente públicos y políticos sobre la definición de temas estratégicos, está determinando un recorrido errático en cuestiones asociadas a la construcción y reforma del aparato estatal.

La razón de este “retiro” del tema del ágora puede ser entendible: discutir sobre administración es aburrido, no genera réditos electorales concretos y en corto plazo, y peor aún: intentar transformar ciertas estructuras históricamente consolidadas puede ser extremadamente costoso. De hecho, en los lugares donde sí se pueden observar cambios importantes como gobierno electrónico o incluso la creación de un tercer nivel de gobierno, no existían a priori fuertes intereses defensores del statu quo. Estas razones tendrán validez individual, pero no son excusas desde un punto de vista del interés público, por la sencilla razón de que el aparato estatal “eppur si muove”. Desde ningún punto de vista puede negarse que el Estado uruguayo haya cambiado mucho en la última década, tanto desde su fisonomía como desde algunas cuestiones vinculadas a su funcionamiento interno y a cómo las organizaciones estatales se vinculan con otros actores sociales.

Uno de los aspectos que destaca entre dichos movimientos, es una búsqueda continua por saltear o reducir las estructuras ministeriales tradicionales, por ejemplo a través de la descentralización de ciertos organismos ejecutores como en el caso de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) a partir de la reforma de la salud. Pero el punto que me interesa exponer en estas líneas, es lo que algunos autores han denominado la “fuga al derecho privado”[1], y en particular a través de la creación de Personas Públicas No Estatales (PPNE).

Esta no es una figura nueva, y de hecho estamos acostumbrados a convivir con estas entidades. De hecho, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias fue creada en 1925, e incluso el Frigorífico Nacional fue creado en 1928 con esta figura jurídica. Básicamente, las PPNE deben ser creadas por ley, tienen como objetivo el cumplimiento de actividades públicas o de interés público; sus empleados no revisten la calidad de funcionarios públicos; su presupuesto es previsto y aprobado por la propia entidad; y en general son de administración mixta (representación de actores de gobierno y privados)[2].

Por ende puede decirse que las PPNE son una versión criolla de las viejas y queridas agencias de toda la vida, con la particularidad – muy uruguaya por cierto – de que independientemente de la existencia de algún gerente o figura similar, los partidos políticos están metidos en la conducción de las mismas. Esto las convierte sin lugar a dudas en un espacio más para la lucha por cargos y posiciones de poder, pero con el detalle de que su control queda bastante más alejado de la órbita parlamentaria, y la autonomía respecto a los ministerios de referencia no es nada despreciable.

Luego de un recuento bastante minucioso pero no exhaustivo, se puede observar que desde el año 2005 fueron creadas 15 nuevas PPNE en áreas muy sensibles y prioritarias para la vida social y productiva del país, además de la reformulación de otras PPNE ya existentes como la Corporación Nacional para el Desarrollo, organismo clave para el éxito de las tan promocionadas PPP (Participación Público-Privada). Solo para ilustrar: el Parque Científico y Tecnológico de Pando; el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular; el Instituto Nacional de Cooperativismo; Uruguay XXI; el Instituto Nacional de Evaluación Educativa; o el Instituto de Regulación y Control del Cannabis. De esta breve selección, destaca entre otras cosas la amplitud y variedad de la agenda de gobierno del Frente Amplio, incluso me animaría a decir que mayor a lo que muchas veces se destaca.

Ahora bien, ¿Por qué se ha convertido esta figura en la respuesta reflejo del Frente Amplio para asumir nuevas tareas, más allá del éxito relativo de alguna de ellas? Ensayando alternativas para comprender el fenómeno, diría que por un lado, esto puede ser leído como una renuncia implícita a “hacer temblar las raíces de los árboles” del Estado uruguayo. Llegando casi a la mitad de la tercera legislatura frenteamplista, el núcleo duro de la Administración Central uruguaya permanece muy parecida a la de hace una década atrás, más allá de algún plan piloto perdido. Al menos públicamente, no se percibe interés en correr con los costos político-electorales de realizar reformas con un final incierto y sin ganancias en el corto plazo.

Pero lo dicho anteriormente no termina de explicar por qué la opción alternativa es la creación de PPNE. Y acá aparece la idea del título de esta nota: rompiendo con uno de los clivajes clásicos de la distinción entre izquierda y derecha, el Frente Amplio viene abrazando cada vez más – de forma sutil la mayor de las veces – la idea de que la gestión privada al final de cuentas es más eficiente que la gestión pública (a pesar de que no exista evidencia empírica de ninguna parte del mundo donde se demuestre esta afirmación). Y que si bien todos llevamos al Estado en el corazón, para hacer negocios o brindar bienes y servicios mejor funcionar con lógica de mercado que profesionalizar el sector público.

De esta forma, se puede estar produciendo lo que la literatura denomina “cambio institucional por capas”[3], donde al tiempo que no se modifican sustantivamente las reglas existentes como forma de evitar bloqueos, se vean creando nuevos arreglos “adosados” a esta estructura, pudiendo modificar en el mediano plazo la lógica de acción. En definitiva, si bien puede no existir una lógica explícita por avanzar en este sentido, el híper pragmatismo con el objetivo de poder hacer las cosas puede estar plantando la semilla de consecuencias no deseadas, como por ejemplo, la reafirmación de sentidos comunes tendientes a la necesidad de privatizar la gestión de “lo público”, en el entendido de que un empresario exitoso será por transitiva un buen gestor público.
La pregunta que queda, observando que esta lógica avanza incluso dentro del Frente Amplio es: ¿y ahora quién podrá defendernos?




[1] Ramos, C. y Milanesi, A. (2016) “¿Un Neoweberianismo imperfecto? Descifrando el modelo de gestión pública en el Uruguay durante los gobiernos del Frente Amplio”, Gustavo Blutman y Horacio Cao (Eds): Estado y Administración Pública: paradojas en América Latina. Universidad de Buenos Aires. Págs. 248-279.
[2] Ruocco, Graciela. 2014. "Personas públicas no estatales: ¿crisis o ductilidad de la categoría?" Revista de la Facultad de Derecho no. 30.
[3] Mahoney, J. & Thelen, K. (2010) Explaining institutional change. Ambiguity, agency and power. Cambridge University Press. Cambridge.

Foto: "Herramientas" por Juantiagues, bajo licencia CC BY-SA 2.0

viernes, 18 de noviembre de 2016

La edad de los líderes

Mientras que la población de los países desarrollados se vuelven cada vez más vieja, sus democracias eligen líderes más jóvenes para conducirlos. Hace un tiempo The Economist comentó sobre los casos del Reino Unido, Estados Unidos, Alemania y Francia. En 1950 la edad mediana de la población de estos cuatro países era de unos 34 años y sus líderes (presidentes/primeros ministros) tenían en promedio unos 70 años. En 2010, estos países tenían líderes casi 20 años más jóvenes (52 años en promedio) y sus poblaciones habían alcanzado una edad mediana de 40.

Las autocracias, en cambio, mantienen a sus líderes mucho tiempo en el poder. Los dictadores no solo son más viejos que los líderes electos por mecanismos democráticos, sino que están más lejos de la edad mediana de las poblaciones que gobiernan.

¿Por qué esto importa? Hay múltiples fenómenos potencialmente asociados a la edad de los líderes políticos. Muchos podrán pensar en que una de las ventajas de tener gerontes como gobernantes es la experiencia. Sin duda. Pero también esto puede tener consecuencias negativas para sus países. Por ejemplo, las personas tienden a tener vínculos más fuertes con otros de su misma generación, en el caso de gobernantes de edad avanzada podrían ser proclives a designar a otros ancianos en los principales cargos de confianza política. También se puede pensar que los ancianos tienden sostener esquemas de razonamiento más conservadores, o menos orientados a la innovación. Sus conocimientos (técnicos o académicos) pueden ser relativamente obsoletos, aún cuando tengan un alto nivel educativo o muchos años de educación formal. Más aún, la productividad de los ancianos es significativamente menor que los adultos de mediana edad. En suma, hay diversos motivos por los cuales la edad de los gobernantes podría ser un factor que afecte la calidad del capital humano que dirige el destino de las naciones.

Hay evidencia de que el capital humano de los líderes puede explicar resultados como el crecimiento económico (Besley et. al. 2011), aunque no sin discusiones (ver Carnes y Lupu 2016). También hay evidencia sobre que el recambio de líderes (muerte de dictadores ancianos que dan paso a gobernantes jóvenes) puede afectar directamente el crecimiento (Jonesy y Olken 2005).

El hecho de que una sociedad elija en algún momento de su historia un gobernante anciano no tiene por que ser un problema en sí mismo. Este fenómeno debe mirarse en el largo plazo. Mi intuición es que el problema existe cunado un país genera algún tipo de mecanismo por el cual los líderes de edad avanzada pueden ponerle obstáculos a otros competidores (potencialmente mejores gobernantes) de mediana edad. Cuando esos mecanismos están presentes, las naciones pueden sufrir las desventajas de seleccionar gobernantes con un sesgo hacia edades altas. Allí sí, dos o tres décadas de "gerontocracia" deberían ser un dato alarmante.

¿Qué líderes selecciona Uruguay? Aquí utilizo datos de Archigos (Goemans, Gleditsch, y Chiozza, 2009) para ilustrar el problema. La figura presenta la evolución de la edad de los presidentes uruguayos (algunos de ellos dictadores) en comparación con el resto de los líderes del mundo. El grafo superior muestra la edad de los presidentes en el año en que asumen su mandato. El grafo inferior muestra la misma información en percentiles de edad para cada año.



Desde el retorno de la democracia la edad de los presidentes uruguayos a tenido una marcada tendencia ascendente. En 2019 vamos a llegar a 20 años de ser gobernados por los líderes más avejentados del mundo. No se trata un caso aislado. Tampoco se trata de que tenemos presidentes apenas un poco más viejos que los presidentes latinoamericanos, o apenas algo más viejos que los primeros ministros europeos. Las edades de nuestros últimos cuatro presidentes al momento de asumir están el extremo de la distribución mundial.

Aún si el próximo presidente es una persona sustancialmente más joven (y hay ciertas chances de que esto ocurra tanto si gana el Frente Amplio como si gana el Partido Nacional), seguiremos conviviendo con una vida política fuertemente sesgada hacia las edades altas.




Referencias:

Jones, Benjamin F., and Benjamin A. Olken. "Do Leaders Matter? National Leadership and Growth Since World War II." The Quarterly Journal of Economics 120.3 (2005): 835-864.
Besley, Timothy, and Marta Reynal-Querol. 2011. “Do Democracies Select More Educated
Leaders?” American Political Science Review 105(3): 552–566.
Besley, Timothy, Jose G. Montalvo, and Marta Reynal-Querol. 2011. “Do Educated Leaders
Matter?” The Economic Journal 121(554): 205–227.
Carnes, Nicholas, and Noam Lupu. "What Good Is a College Degree? Education and Leader Quality Reconsidered." The Journal of Politics 78.1 (2016): 35-49.
Archigos. A Data Base on Leaders 1875 - 2004. A collaborative effort with Kristian Skrede Gleditsch (University of Essex, UK) and Giacomo Chiozza (Vanderbilt). The Archigos data set is the winner of the 2014 Lijphart/Przeworski/Verba Dataset Award, sponsored by the APSA section on Comparative Politics.

miércoles, 9 de noviembre de 2016

Uruguay: primero en desigualdad educativa

Relación entre origen social y resultados en matemáticas de PISA.
México y Uruguay, 2012. 

El próximo 6 de diciembre se harán públicos los resultados de la prueba PISA 2015, en la que Uruguay participó junto a otros 71 países. Esta prueba se aplica de manera trienal a alumnos de 15 años de edad, con el objetivo de conocer en qué medida logran desarrollar habilidades complejas y la capacidad de aplicarlas a situaciones reales.

PISA contribuyó significativamente a derrumbar el mito de la calidad de la educación en Uruguay. Hoy no quedan dudas de que no sólo estamos lejos de los países desarrollados, sino que tampoco salimos tan bien parados al lado de los países de la región. Ejemplo: los estudiantes uruguayos saben menos que los chilenos y están en el mismo nivel que los mexicanos (estos últimos, más pobres y expuestos a un sistema educativo plagado de corrupción y corporativismo). Por si no bastara, Uruguay ha empeorado sus resultados en los últimos 10 años, situación que hace de nuestro país un caso excepcionalmente crítico a nivel mundial. Y eso no es todo.

Si bien este sacudón ha reposicionado a la educación dentro de la soñolienta agenda nacional, por lo general los debates y propuestas se centran en mejorar la calidad de la enseñanza. Sin desconocer su importancia, considero tanto o más urgente atender a la desigualdad educativa. Primero, porque están en juego la justicia y el derecho a la educación de miles de niños y jóvenes. Segundo, porque la desigualdad es inseparable del problema de la calidad. Tercero, porque la desigualdad educativa en Uruguay es extremadamente elevada.

Existen muchas formas de definir la desigualdad educativa. Aquí me refiero específicamente a la desigualdad en los aprendizajes que es atribuible a las diferencias socioeconómicas entre los alumnos. Dicho de otra forma, a la medida en que las diferencias socioeconómicas se transforman en diferencias de aprendizaje. En todos los países evaluados existe una relación entre el origen social y el desempeño escolar; el problema es que en Uruguay esta relación es particularmente intensa.

En 2012 participaron en PISA ocho países del continente, en su mayoría con niveles de pobreza y desigualdad socioeconómica más elevados que los de Uruguay. Lo impactante es que, a pesar de sus condiciones relativamente favorables, nuestro país mostró la relación más fuerte entre origen social y desempeño educativo – junto a Perú y Chile -. En pocas palabras, Uruguay es uno de los países que traduce con mayor eficacia las desigualdades sociales en diferencias de aprendizaje.

Una comparación con México ayuda a ilustrar este fenómeno. Si ordenamos a los estudiantes de ambos países en un continuo de acuerdo a su condición socioeconómica, la brecha de aprendizajes entre el 25% inferior y el 25% superior es considerablemente mayor en Uruguay (108 puntos) que en México (64 puntos). Entre otras cosas, esto implica que los alumnos más “pobres” de México se desempeñan mejor que los más “pobres” de Uruguay. Los mexicanos cuyos padres no tienen primaria, o sólo estudiaron hasta secundaria básica, logran mejores resultados que sus pares uruguayos (entre 40 y 20 puntos). Sólo los uruguayos de mayor origen social (los hijos de universitarios, o los pertenecientes al cuartil más alto del índice socioeconómico de PISA) se despegan y obtienen mejores aprendizajes que sus iguales en México.

Estos resultados ponen en entredicho, al menos en principio, el discurso que reduce la desigualdad educativa a un epifenómeno de la inequidad social. Si bien es un factor relevante, las marcadas diferencias entre países en la intensidad de esta relación indica que hay otros factores en juego, de nivel nacional. La explicación estructural de la desigualdad educativa no puede ser un dato; deben desentrañarse sus condiciones de posibilidad. Sobre todo, es importante entender hasta qué punto esta relación puede estar afectada por ciertas características del sistema educativo. 

Muy probablemente, algunos de estos rasgos son los mismos que explican los bajos resultados (especialmente en secundaria). En principio, toda falla del sistema afecta más a quienes, despojados de otros capitales, sólo tienen a la educación pública como posibilidad de acceso a la formación. Programas desactualizados; currículos extensos y fragmentados; la abrupta transición de primaria a secundaria, con su efecto de desestructuración de las experiencias escolares; la elevada incidencia de la reprobación (sanción institucional que no corrige nada, pero desalienta y propicia el abandono); el desarraigo de los profesores de secundaria con respecto a los centros educativos. Todos estos elementos ya han sido diagnosticados, así como la parálisis nacional que ha impedido implementar medidas que en otros países ya son moneda corriente y que podrían estar dando resultados.  

El punto que quiero enfatizar aquí es que, además de los aspectos sistémicos, debe atenderse también a la forma en que funcionan y se gestionan los centros educativos. En Uruguay, aproximadamente la mitad de la desigualdad educativa se explica por diferencias entre escuelas. Estas diferencias no son independientes de la composición social y educativa de los centros. La segregación residencial y la migración al sector privado agrupan en distintos centros a alumnos con recursos y experiencias educativas muy disímiles. Esto, además de condicionar sus disposiciones hacia el aprendizaje, incide sobre la probabilidad de instituir condiciones mínimas para enseñar. El resultado es que muchos centros se limitan a administrar el caos o, en el mejor de los casos, intentan “contener” a los alumnos pero no desarrollan un proyecto educativo.

Dado que des-segregar a las escuelas es imposible sin muertos de por medio (porque la clase media alta se reproduce a través de la segregación), es urgente enfocarse en mejorar las posibilidades de los centros para educar a la población que tienen; dotarlos de apoyo y herramientas para consolidar proyectos adaptados a sus realidades específicas, sin perder de vista el objetivo principal de mejorar los aprendizajes. Para esto, cierto grado de autonomía escolar es necesario, pero no suficiente. Lo fundamental es que los recursos materiales y humanos del sistema se canalicen de forma prioritaria a las escuelas en situaciones más precarias, para apoyarlas en el desarrollo de iniciativas innovadoras, de proyectos sociales y educativos adecuados a los intereses, códigos y necesidades de los alumnos. Para esto se requieren nuevas capacidades institucionales y profesionales, que no pueden surgir (como alega la derecha) a fuerza de rendición de cuentas, pero tampoco (como alegan los sindicatos) a base de mejores salarios. Trillado como suena, el punto de partida inevitable es un pacto político y social de amplio espectro, lejos del populismo y la victimización, que establezca metas comunes, asigne responsabilidades claras y disponga de incentivos para su cumplimiento.    

Hasta hoy, la política educativa se ha limitado a poner parches en los intersticios tolerados por las complicidades y equilibrios políticos. No cabe esperar, en consecuencia, mejoras relevantes en los resultados de las evaluaciones. El repunte relativo en las condiciones socioeconómicas no tendrá, estimo, mayor repercusión en los aprendizajes, porque estas condiciones no agotan la explicación de los resultados educativos; es necesario cambiar las instituciones y su efecto amplificador de las desigualdades. El problema es que esta tarea podría ser más difícil que la de promover la equidad, que ya es mucho decir.