Educación universitaria pública en Uruguay: descentralizar concentrando y creando nuevas instituciones autónomas

Proyecto arquitectónico CURE - Maldonado.

La pronta elección de un nuevo rector en la Universidad de la República (UdelaR) ha disparado un lindo debate de ideas respecto a distintos temas de política universitaria. Varios colectivos de docentes y estudiantes se han pronunciado a favor de uno y otro candidato, Roberto Markarián y Álvaro Rico; se han escrito columnas de opinión discutiendo diversos temas; y los mismos candidatos han debatido, respondido entrevistas y escrito sobre sus ideas y propuestas, generando así buen material para la discusión.

Uno de los temas con mayor presencia en estos intercambios ha sido el de la descentralización. En este post me sumaré al intercambio argumentando que se precisa más descentralización y más concentración. ¿Cómo? Sí, es necesario continuar con la tendencia de incrementos presupuestales “sesgados” hacia el interior del país, pero que estos esfuerzos se concentren en pocos centros, resistiendo cierta tendencia reciente de ofrecer carreras en cada capital departamental. Asimismo, como la descentralización efectiva requiere descentralizar poder, a la larga esta “descentralización concentradora” requerirá transformar la actual UdelaR en múltiples instituciones autónomas y cogobernadas. 

La UdelaR es el país

En la última década la UdelaR ha desarrollado una expansión importante de sus actividades en el interior del país. El gran incremento presupuestal para la educación pública que trajo la administración del Frente Amplio desde 2005, sacó a la institución de la miseria de recursos que sufrió durante décadas y buena parte de estos recursos extras se destinaron a desarrollo de nuevas carreras e infraestructura física en el Interior.

Este esfuerzo presupuestal llevó a que en 2014 la UdelaR esté ofreciendo más de 70 carreras en el Interior para alrededor de 10.000 estudiantes. [1] En términos de estructura organizativa, se ha adoptado una estrategia de dividir el Interior en grandes regiones gobernadas por centros regionales (cenures) con cierta autonomía presupuestal. Cada uno de estos centros regionales tiene a su cargo carreras en distintos puntos geográficos dentro de su región de referencia. El Cenur Noreste tiene carreras en las ciudades de Tacuarembó y Rivera; el Cenur Noroeste en Salto, Paysandú y Artigas-Bella Unión; el Cenur Este en Maldonado, Rocha y Treinta y Tres. [2] Asimismo, se espera para el próximo quinquenio el desarrollo de uno o dos nuevos cenures para las zonas centro-sur y suroeste.

La forma que ha adquirido el proceso de descentralización de la UdelaR configura entonces un panorama de gran dispersión de la oferta educativa en el Interior. En el párrafo anterior enumeré nueve localidades distintas, lo que arroja un promedio de menos de 10 carreras por localidad, con algunas localidades con solo una o dos carreras. De continuar la misma estrategia para las zonas centro-sur y suroeste, la institución parecería converger hacia una realidad en la que cada capital departamental tendría alguna carrera de la UdelaR.

  

Descentralizar concentrando

En el mundo las universidades en general se concentran en un único campus universitario o en varios campus o edificios en una misma ciudad. Que la UdelaR esté yendo en los últimos años por un camino distinto al predominante no está mal necesariamente, pero cabe preguntarse por qué será que en general las universidades tienden a concentrarse geográficamente. Una respuesta general y abstracta a esta pregunta es que existen diversas economías de aglomeración en las actividades universitarias que justifican que estas se realicen en un mismo campus o al menos en una misma ciudad. La idea de economías de aglomeración refiere a que es menos costoso (o más productivo) concentrar geográficamente actividades que realizar esas actividades en distintos lugares.

El ejemplo de economías de aglomeración en las universidades que más rápido viene a la mente es el aprovechamiento de infraestructuras comunes. Aulas, bibliotecas, laboratorios, servicios de salud, alimentación y recreación para estudiantes, entre otros, pueden aprovecharse de forma común por estudiantes y docentes que residen en una misma ciudad, pero no si están distanciados por decenas o cientos de kilómetros unos de otros. Otra economía de aglomeración importante es que estudiantes de grado y posgrado residentes en una misma ciudad pueden acceder a muchos cursos correspondientes a diversas carreras y Facultades, algo que no sucedería si el estudiante asiste a un centro universitario con unas pocas carreras. Si bien la llamada movilidad horizontal de estudiantes ha sido tradicionalmente muy escasa en la UdelaR, en los últimos años se ha avanzado bastante en este sentido, acompañando una tendencia muy clara a nivel internacional de otorgar más flexibilidad a la formación de grado. 

Los ejemplos anteriores pueden entenderse como una justificación de eficiencia según la cual debería evitarse seguir dispersando en exceso las actividades de la UdelaR y tender primero a fortalecer unos pocos centros. De forma complementaria, la misma idea puede utilizarse también para construir una justificación desde el punto de vista de la equidad en la calidad de la educación terciaria en los distintos puntos del país. Esta preocupación por la equidad en la calidad es distinta a la que comúnmente se enfoca en comparar la calidad relativa de materias, cursos y carreras en distintos puntos del país. Implica valorar que los estudiantes de localidades del Interior donde se ofrecen pocas carreras están en desventaja, pues no pueden aprovechar las infraestructuras comunes y no tienen las mismas posibilidades de movilidad horizontal que sus pares en Montevideo. Argumentos de equidad y eficiencia justifican entonces continuar con el crecimiento en el Interior pero con menor dispersión geográfica. Para esto se debe resistir a la tentación de hacer en cada pueblo una carrera e invertir primero en consolidar dos o tres centros importantes.

  

Antes de pasar a la discusión sobre la necesidad de transformar la UdelaR en varias universidades autónomas, cabe preguntarse por qué si las economías de aglomeración son tan importantes no deberíamos concentrar todas las actividades en Montevideo. Así como sucede con las ciudades, que cuando se vuelven demasiado grandes los aspectos negativos de la aglomeración (contaminación,  costo de transporte, etc.) comienzan a dominar sobre los positivos (acceso a variedad de servicios para consumidores, colaboración entre productores), es probable que en el caso de la enorme UdelaR en Montevideo las economías de aglomeración estén agotadas o que incluso hayamos alcanzado la etapa de deseconomías de aglomeración en la que un mayor tamaño resta más de lo que suma. Más allá de esta breve digresión, existen por supuesto varias razones más importantes que justifican que exista una mayor oferta de educación terciaria en el Interior del país. Sin entrar en detalle, entre estas razones de primer orden están, entre otras, la preocupación por el desarrollo económico equilibrado del país y por la equidad en el acceso.

Varias UdelaRes autónomas y cogobernadas

El punto clave que justifica que la necesaria nueva Ley Orgánica de la UdelaR tenga que crear varias UdelaRes autónomas radica en una economía de aglomeración quizá menos trivial pero muy importante en el caso de la UdelaR: la vinculada a los costos de aplicar el modelo de gestión democrática y cogobernada a escala nacional con varios centros bajo un gobierno único. Los principios de autonomía y cogobierno son parte esencial de la UdelaR y consagran el gobierno democrático de las universidades por parte de sus estudiante y docentes, pero los costos del cogobierno en una universidad de múltiples sedes ya se hacen sentir y se irán agravando. Los sufren las autoridades que tienen que desplazarse para concurrir a reuniones y también los órdenes a los que se les dificulta el diálogo con sus compañeros que viven, trabajan, estudian a cientos de kilómetros de distancia. Es difícil por ejemplo que un estudiante o docente de la Regional Norte de Salto pueda participar activamente de las tareas de cogobierno de la UdelaR centradas en Montevideo. Otro problema importante para la UdelaR de gobierno único y varias sedes es lidiar con el conflicto respecto al reparto de fondos entre las sedes. Este conflicto ya ha aparecido con fuerza en el debate por el nuevo rector tras declaraciones del candidato Markarián y será costoso para una UdelaR única manejarlo.

El cogobierno en las universidades, así como en muchas otras instituciones, es más sencillo cuando se realiza a nivel local, donde los universitarios pueden juntarse a discutir y tomar definiciones. Es razonable pensar que es solo cuestión de tiempo para que de los centros del Interior surjan fuertes movimientos autonomistas que lleven a la necesaria reforma. Mientras tanto sería bueno resistir la actual tendencia de gran dispersión de la oferta educativa en el territorio e ir pensando en el diseño institucional de ese inevitable escenario en el que varias universidades públicas, algunas nacidas como sedes de la propia UdelaR, convivan en el país.

Referencias

 [1]  Blog del prorrector Gregory Randal http://www.cci.edu.uy/blogs/gregory-randall/%C2%BFqu%C3%A9-est%C3%A1-pasando-en-ense%C3%B1anza-en-el-interior 

 [2] Folleto de difusión sobre carreras en el Interior. Disponible en http://www.universidad.edu.uy/renderResource/index/resourceId/28938/siteId/1

Foto: «CURE Maldonado» de Sebast732 - Trabajo propio. Disponible bajo la licencia Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 vía Wikimedia Commons - http://commons.wikimedia.org/wiki/File:CURE_Maldonado.jpg#mediaviewer/Archivo:CURE_Maldonado.jpg 

La capacidad del Estado

Problema. Muchos proyectos políticos orientados al desarrollo social y económico suelen pasar por diversas fases de debate público, negociaciones legislativas entre partidos políticos y con grupos de presión, esfuerzos de diseño de la nueva política, planes de evaluación, y hasta que finalmente se llegan a implementar. Buena parte de todo ese esfuerzo previo en el que incurren los países es desperdiciado cuando los estados tienen una capacidad limitada para obligar y hacer cumplir las políticas que llevan adelante. 

La existencia de mercados no regulados, evasión fiscal, trabajo informal, áreas geográficas disputadas, etc., son algunas de las expresiones de los problemas de capacidad estatal que tienen los países en desarrollo, y entre ellos Uruguay. 

Medición. Existen muchas formas de conceptualizar y medir el fenómeno. Una de ellas refiere a la relativa capacidad política de un gobierno para extraer recursos de una población dado su nivel de desarrollo económico (Besley y Persson 2010; Arbetman-Rabinowitz y Johnson, 2007). En esta versión, la capacidad del estado puede medirse con el ratio entre el nivel de extracción fiscal real (observado) y el nivel de extracción esperado (predicho). Es decir, un gobierno sería relativamente eficiente, o capaz, si puede extraer más de su población de lo que se espera condicional al estadio de desarrollo.(*) Algunos datos descriptivos tomados de una nueva base de datos (Arbetman-Rabinowitz et.al., 2013) construida para aproximar la capacidad de extracción política de los estados resultan útiles para pensar sobre el problema en Uruguay y en la región.    

Una mirada de largo plazo muestra que el estado típico de América Latina ha sido históricamente débil en comparación con el resto del mundo. Los niveles observados de extracción fiscal promedio en el continente nunca han igualado los niveles de extracción fiscal esperados (i.e., ratio=1). Frecuentemente se señala el problema de la capacidad estatal en el continente como un problema endémico, con mucha persistencia histórica, y sin solución aparente. Sin embargo, y en contra de las interpretaciones más pesimistas, desde este enfoque extractivo de la capacidad estatal parece existir una tendencia de mejora de casi dos décadas en forma sostenida (ver Figura 1). Aunque los datos sugieren que los países del continente han mejorado su capacidad estatal relativa, también se observan importantes períodos de estancamiento. 

Figura 1.  En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

Uruguay está entre los únicos cuatro países del continente que recaudan por encima de lo esperado (i.e., dadas sus condiciones de desarrollo), junto a Argentina, Brasil y Bolivia (Figura 2). 

Figura 2 . En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

La evolución de la capacidad extractiva da muestras de la inestabilidad seguramente asociada a los profundos ciclos económicos que han afectado la región. El caso de Bolivia es sorprendente (y ciertamente llama a averiguar más sobre la generación de los datos), en tanto que la capacidad relativa del estado Boliviano parece haberse expandido en forma sostenida durante tres décadas, aunque no sin un despegue económico también continuado. 

Cualquiera de las medidas existentes sobre la capacidad del estado es imperfecta, pero para hacer reflexiones siempre es mejor contar con alguna medida que con ninguna. 

PBI y capacidad estatal. Debe notarse que la decisión de individuos y empresas de pasar al sector formal en tiempos de bonanza económica podría redundar automáticamente en mejoras de la capacidad relativa del estado. Es decir, los mayores niveles de extracción no sucederían a causa de mejoras en las capacidades institucionales, burocráticas, o policiales del estado, sino a causa de cambios en la capacidad de pagar impuestos de los agentes privados. Por tanto, la persistente volatilidad de capacidad extractiva en estados como Argentina y Uruguay, refuerza ahora la interpretación pesimista ("path-dependent"), aún entre los países relativamente más exitosos del continente (Figura 3).

Figura 3. En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013)

Dilema. Sería ciertamente importante determinar qué países han logrado independizar el proceso de modernización del estado de las fluctuaciones de la economía. Aunque ello requiera un análisis que excede las posibilidades de esta nota (y aún puede ser imposible de saber!), es el centro de la problemática: ¿pueden los países pobres mejorar su capacidad estatal en forma relativamente independiente de los ciclos económicos? ¿O solo queda "esperar" hasta ser un país de renta alta?

Reformas. En los últimos años, Uruguay ha llevado adelante un conjunto de reformas cuyos resultados sociales y económicos dependen en gran medida de la capacidad de hacer efectivas las nuevas regulaciones incluidas en esos paquetes de reformas. La restauración de la política de negociación salarial tripartita ha sido exitosa en su cobertura dentro del mercado formal, incluso ha incentivado la formalización en algunas nuevas áreas (especialmente servicios), pero también ha encontrado sus límites en el mercado laboral informal más duro. La nueva política impositiva fue tal vez la que mayor impacto tuvo sobre la capacidad extractiva del estado Uruguayo; aún cuando debe reconocerse que el estado sigue siendo relativamente débil en su capacidad de apropiarse de parte del ingreso del sector más rico (i.e., "top 1%"). Las reformas del sector financiero han incluido un conjunto de nuevas regulaciones que colaboran con la capacidad extractiva del estado.

Hay otras reformas --de menor calibre económico-- cuyas consecuencias también pueden redundar en un estado más capaz. Un ejemplo son las regulaciones sobre mercado ilegal en torno a la producción y comercialización del Canavis. Allí esta abierta la interrogante cuál va a ser la porción del mercado negro que será finalmente sustituida por el nuevo mercado creado desde el estado.

Síntesis. Si el estado uruguayo, así como otros estados en países en desarrollo, ha aumentado sus capacidades institucionales y burocráticas, deberíamos esperar que la recaudación (en última instancia destinada a ofrecer bienes públicos) sea menos sensible a las próximas fluctuaciones económicas de lo que ha sido en el pasado.

(*) Nota: La recaudación esperada (impuestos/PBI) es una función un conjunto de variables: tiempo, tamaño de las industrias de extracción de recursos (como la minería y el petróleo sobre la cual es relativamente fácil de recaudar) como porción del PBI, tamaño de las exportaciones como porción del PBI, PBI per capita, y una dummy para países de la OCDE. Las distorsiones de la estimación son interpretadas como información sobre la capacidad relativa de los estados para extraer recursos con el fin de proveer bienes públicos (dadas las condiciones de desarrollo).

Imagen: José Gurvich - Constructivismo en Blanco y Negro

Referencias

- Arbetman-Rabinowitz, Marina y Kristin Johnson (2007) "Relative Political Capacity: Theoretical and Empirical  Underpinnings", Mimeo.

- Arbetman-Rabinowitz, Ali Fisunoglu, Jacek Kugler, Mark Abdollahian, Kristin Johnson, Kyungkook Kang, Zining Yang, 2013, "Replication data for: Relative Political Capacity Dataset", http://hdl.handle.net/1902.1/16845 Transresearch Consortium.

- Besley, Timothy y Torsten Persson (2010) "State Capacity, Conflict, and Development", Econometrica 78(1), 1–34.

La Coherencia: El Opio del Pueblo Oriental

Vendido, cínica, tortillero, mentirosa, acomodado... incoherente. Adjetivos típicos de una serie de prácticas que cada cuatro años intentan monopolizar la forma de hablar, o hasta de entender la política en Uruguay. Prácticas que podemos agrupar en torno a una suerte de hobby al que llamaré “Descubre Las Incoherencias.” En general disfrazado de seriedad, y siempre ejecutado con indignada disposición, el “Descubre...” consiste en señalar una opinión expresada por un candidato/a sobre el tema X, digamos Xa. Xa puede tener 3 días, 5 meses, o 15 años de antigüedad. A continuación, y aquí está quid de la cuestión, Xa es comparada con Xb, la actual posición del candidato/a sobre X. El arte está en demostrar como Xa y Xb -¡oh pecado!- no son iguales. Como Xa y Xb son incoherentes. La incoherencia -falta máxima- sería prueba suficiente para que el pueblo desista de confiar su voto a semejantes políticos.

Textos, imágenes, vídeos, y comentarios en clave “Descubre Las Incoherencias” son ya copiosos. A la espera de que éstos -y sus comprometidas montañas de “me gusta” en las redes sociales- sólo crezcan en los próximos meses, en el siguiente artículo exploro dos aristas analíticas del fenómeno. La primera, más explicativo-científica, eleva una serie de preguntas y posibles líneas de investigación sobre sus efectos en la política. La segunda, más normativa, cuestiona el lugar que la “coherencia” tiene como principio ordenador en el día a día de la política uruguaya.

Déjenme empezar con un ejemplo: el video titulado “¿A cuál de todos los Vázquez hay que creerle?” preparado por un grupo de Vamos con Pedro (recomiendo ver el video antes de seguir leyendo). Dividido en dos partes, el video comienza con una entrevista de 2008 en la que Vázquez, ante una pregunta del periodista Gabriel Pereira, comenta: “Yo he dicho que hay que estudiar seriamente la posibilidad de bajar la edad de imputabilidad.” Ante la insistencia de Pereira sobre su “postura personal” Vázquez dice: “Yo creo que hay que estudiarlo, dije hay que estudiarlo;” para luego concluir, “pienso que de repente habría que ver, sin ningún tipo de condicionamiento previo, si la realidad de hoy en día no aconsejaría bajar la edad de imputabilidad.” (i.e. Xa). A continuación, en una nota de Agosto de 2011, se lo ve a Vázquez afirmando: “No estoy de acuerdo con la baja de imputabilidad de los menores” (i.e. Xb).

La segunda mitad trata sobre la ley de regulación de la marihuana -un favorito de los adeptos al “Descubre...” desde la oposición. Una nota de Subrayado cita a Vázquez afirmando, en Septiembre de 2012, que no hay que consumir marihuana, una sustancia que “produce daño a la corta o a la larga.” Acto seguido se puede ver al periodista Ignacio Álvarez, ese Indiana Jones de la incoherencia, preguntando a Vázquez, ahora en Agosto de 2013, cuál es su opinión sobre la ley en discusión en el Parlamento. Vázquez responde que está de acuerdo. La imagen comienza a cambiar de colores y el video cierra al ritmo del tema de Chico Novarro, “El Camaleón.”

El video tiene dos problemas. El primero es simple: las posturas de Vázquez no son necesariamente incoherentes o “camaleónicas.” En 2008 Vazquez propone estudiar la posibilidad de bajar la edad de imputabilidad. En 2011, tres años después -y tres años de debate después- el ex-Presidente dice no estar de acuerdo con la medida. La lógica de “estudiar” una temática supone recorrer un proceso por el cuál las hipótesis y pre-conceptos que se manejaban antes de comenzar el estudio pueden ser confirmadas o refutadas. No tendría sentido alguno estudiar un tema si este no fuese el caso. El ejemplo de la marihuana es todavía más tonto. Ninguno de los actores a favor del proyecto de re-regulación ha dicho que la marihuana es inocua. Lo que sí se ha argumentado es que el “problema de la droga” va mucho más allá del restringido (si bien importante) análisis médico de la cuestión. Una des-medicalización parcial de la sustancia y sus prácticas ha permitido incorporar una serie de argumentos que sugieren la necesidad de tomar un camino alternativo al prohibicionismo. En este sentido, aceptar que la marihuana no es inocua y, al mismo tiempo, defender un modelo de regulación distinto a la costosa e importada “guerra contra las drogas” no supone incoherencia alguna.

Pero pensemos incluso en un escenario contrafáctico donde Vázquez hace un esfuerzo, explícito y sostenido, por bajar la edad de imputabilidad en 2008 (es decir, no sólo estudiarla) y en 2011 pasa a afirmar que, en realidad, no está de acuerdo con la medida. Aún así, Xa y Xb deberían ser evaluadas en su propio contexto. Es decir, Vázquez sería un “camaleón” únicamente si se puede probar que entre Xa y Xb no hubo cambio alguno en el contexto, la disponibilidad de información, o los argumentos analíticos, que hayan modificado la lectura que el político hace de la realidad.

No pretendo hacer una defensa del Vázquez político. Más bien quiero señalar y cuestionar una forma omnipresente de pensar la política en la que diferentes opiniones en el tiempo son razón suficiente para condenar a alguien al purgatorio de la incoherencia. Más aún cuando resulta difícil pensar un tema de agenda que no haya pasado por el “Descubre las Incoherencias.”

¿Entonces?

Dos rutas analíticas me parecen dignas de mención. La primera, más dirigida a las ciencias sociales, resalta el potencial de una serie de preguntas de investigación en torno a la “coherencia” como principio político.

En primer lugar, sería interesante analizar de qué manera los políticos interpretan y evalúan los posibles “costos de audiencia” -electorales, de status, etc.- que puede acarrear el compromiso con una determinada posición política.^[1] No sería extraño que algunos políticos utilicen los costos de audiencia para señalar credibilidad y ganar capital político. El compromiso público de Vázquez de derogar cualquier ley de aborto al comienzo de su primer mandato es un buen ejemplo. ¿En qué condiciones, en cuáles tópicos, y con cuánta eficacia los políticos utilizan los altos costos de audiencia generados por la valoración que tiene la coherencia como principio de “visión y división” (Bourdieu 1996)?

Por otro lado, ¿cuánto pesan los costos de cambiar de opinión? Es decir, ¿en qué medida la expectativa de ser calificado como un “camaleón” o un incoherente restringe el margen de maniobra en la toma de decisiones? Métodos cuantitativos o un seguimiento de casos particulares mediante “process tracing” (Falleti, manuscrito) pueden iluminar diferentes aspectos del fenómeno.

Por último, ¿qué proceso histórico explica la construcción de la coherencia como un principio con alto capital político? ¿Cómo se explica que la coherencia como “práctica semiótica” (Wedeen 2002) valga más que la flexibilidad, la honestidad intelectual, la humildad para cambiar de opinión, o incluso el realismo maquiavélico? ¿Qué actores se benefician y quiénes salen perdiendo con éstos criterios de visión y división en el campo político (Fligstein y McAdam 2012)? ¿Y qué relación, si alguna, tiene el principio de coherencia política con otros campos sociales (económico, cultural, ideológico, etc.)?

* * * * * *

El segundo tipo de análisis es más bien un comentario político-normativo que no quiero dejar de hacer. Aceptemos que las y los “camaleones” sí existen en la política (quizás en abundancia) y que la falta de coherencia puede llegar a ser políticamente indeseable. También existen (y en Uruguay seguro abundan) los inflexibles (¿tercos?) y las incorregiblemente conservadoras que se rehusan a actualizar sus posiciones ante el influjo de nueva información, el avance dialógico de un debate social, y la transformación de los contextos. Estos “coherentes” pueden ser tan políticamente indeseables como sus opuestos. Especialmente cuando vienen disfrazados de novedad. El programa de Luis Alberto Lacalle Pou es un ejemplo. Bajo el empapelado de “renovación” una rápida leída de su agenda de política económica revela un alto grado de coherencia con el herrerismo de los años noventa, aquel de su padre, Luis Alberto Lacalle. Algunos puntos centrales:

1. Diversificación productiva y aumento de la competitividad en la que el Estado, nos dice el equipo de Lacalle Pou, tiene un importante papel para cumplir contribuyendo “principalmente por la vía de reducir el 'costo país'” (!) -es decir, de no molestar.
2. Lograr una “inflación menor que la actual” y “sincerar el tipo de cambio” (en apoyo a “la revolución silenciosa” del campo).
3. Un “gasto público responsable” y una “política salarial sostenible” (medidas que no es difícil imaginarse a quién van a golpear más duramente).
4. Por último, reforzar “la seguridad jurídica” (para las inversiones y el capital, claro está).

Un programa bien coherente. Coherente con la lógica neoliberal que, con mayor o menor éxito, el herrerismo trató de imponer en los noventa. La coherencia no deviene del framing que se le dio al programa, sino de las bases intelectuales sobre las que está construido. Y son esas bases (y no una concepción vacía de la coherencia) las que ameritan que todos aquellos que no creemos en el proyecto del Neoliberal Thought Collective (a decir de Philip Mirowski) nos opongamos a la continuidad que supone su candidatura.

En conclusión: la “(in)coherencia” no debería, por sí sola y fuera de contexto, ser utilizada como principio ordenador de la política. A mí no me importa que Vázquez haya aparentando en algún momento ser escéptico a una re-regulación de la marihuana. Me importa que hoy en día sea capaz de sustentar su actual posición con una serie de argumentos sólidos sobre el claro fracaso de la guerra contra las drogas. Es a partir de esos argumentos que yo evalúo su lugar en la temática. Es cierto que existe la posibilidad que él mismo no se crea estos argumentos, pero hasta que tengamos la capacidad de leer la mente es mejor obviar tales predicciones y basar nuestras apreciaciones en la información existente.

Es entonces lamentable que el fetiche de la coherencia sea tan prominente en la política uruguaya. Lamentable es también que difícilmente esto cambie. Por dos razones: la primera, más entendible, es que el discurso político está repleto de atajos heurísticos que lo hacen accesible a la mayoría de la población, y la retórica de la “incoherencia” es uno ellos. La segunda, difícil de corroborar, pero potencialmente menos entendible y más preocupante, es que me temo que el “Busca las Incoherencias” sea parte de un práctica cultural más extendida. Una que castiga el cambio, casi siempre con incredulidad, en una esfera mucho más amplia que la del campo político. Donde la búsqueda del “verdadero Vázquez” es en realidad reflejo de una policíaca defensa de un esencialismo cultural-intelectual. Ojalá esté pecando de excesiva inferencia auto-etnográfica.

[1] El término “costos de audiencia,” es decir los costos de no cumplir con un compromiso político adquirido, es una de la líneas de investigación más prominentes en la sub-disciplina de relaciones internacionales (especialmente en la academia estadounidense). Ver, por ejemplo, Smith (1998).

Bibliografía

- Bourdieu, Pierre. (1996). The Rules of Art. Stanford University Press.

- Falleti, Tulia (manuscrito). “Process tracing of extensive and intensive processes.”

- Fligstein, Neil y Doug McAdam (2012). A Theory of Fields. Oxford University Press.

- Smith, Alastair. (1998). “International Crises and Domestic Politics,” American Political Science Review 92, no. 3 (September).

- Wedeen, Lisa. (2002). “Conceptualizing Culture: Possibilities for Political Science.” American Political Science Review 96, no. 4 (December).

Inflación en Uruguay: ¿Problemas de Competencia o de Política Económica?

En materia inflacionaria Uruguay es la excepción y no la regla. Desde 2006 la inflación muestra un desvío sistemático respecto al objetivo, que ya es elevado en términos absolutos. A partir del anuncio de metas formales (2005) se ha incumplido aproximadamente un 90% del tiempo. Esto es todo un record, más aún cuando el rango objetivo se ha ajustado para evitarlo. 

El gráfico 1 muestra la performance para un conjunto de países con metas de inflación y el gráfico 2 muestra la distribución de las expectativas de inflación para el sub-grupo de economías regionales. A la luz de esta evidencia, surge la pregunta: ¿Por qué nos hemos diferenciado tanto del resto? 

Grafico 1: Cumplimiento del objetivo Inflacionario     Grafico 2: Distribucion de Expectativas

El Desvío Absoluto suma los desvíos positivos y negativos, mientras que el Sesgo los netea. La muestra considera el período completo de aplicación del régimen de Metas de Inflación en cada caso hasta setiembre 2013.

En recientes declaraciones públicas jerarcas del gobierno han apuntado a problemas de competencia para explicar el desvío inflacionario. Mi interpretación es otra y guarda relación con un sesgo monetario expansivo en un contexto de objetivos de política económica inconsistentes.

Únicamente a partir de un diagnóstico preciso será posible diseñar un curso de acción que permita una solución permanente al problema inflacionario. Por ello, en lo que sigue intentaré hacer mi aporte a la discusión.

La excusa: Falta de competencia

Si bien es evidente la relación microeconómica entre nivel de precios y competencia, la inflación es otra cosa: es el aumento persistente y generalizado de los precios. Esta no es una distinción semántica. En economías donde hay menor competencia, en general habrá mayores márgenes; pero estos no crecen en el tiempo, solo se mueven con el ciclo.

Si efectivamente los problemas de competencia fueran relevantes para explicar la inflación en Uruguay se debería observar simultáneamente: (i) un cambio de precios relativos a favor de aquellos sectores donde la competencia es menor; (ii) una tendencia en los últimos 8-10 años a mayor concentración, tendencia que no se observe en otros países con metas de inflación; (iii) un crecimiento, también tendencial, de la rentabilidad en estos sectores.

No conozco ninguna evidencia que avale estas conclusiones. De hecho, la inflación ha sido transversal. Si algo, se han visto incrementos superiores en los bienes no-transables, lo cual es sintomático de un exceso global de gasto. Por otra parte, la rentabilidad ha crecido más en los sectores transables, los cuales se han visto favorecidos por el súper ciclo de commodities. Estos sectores son en general tomadores de precios, lo cual sugiere un elevado nivel de competencia.

Mi versión de los hechos:

En un estudio reciente, Gianelli y Licandro (2013) analizan el sesgo monetario en países con metas de inflación durante la última década, encontrando evidencia de que Uruguay habría sido en términos relativos el que mantuvo su política monetaria más laxa. En términos absolutos su sesgo fue permanentemente expansivo[1]. Este último diagnóstico es compartido por la mayoría de los analistas. Ahora bien, dado el acervo de experiencias y teoría en la materia: ¿Por qué se ha apartado tanto la política monetaria en Uruguay de las mejores prácticas?

Mi hipótesis es que la política monetaria fue rehén de un conflicto de objetivos. Desde 2005 se ha explicitado un interés en apuntalar el crecimiento del salario real. Para ello se diseñó una institucionalidad donde se fortaleció el rol de los sindicatos y el gobierno se reservó un rol de árbitro; estableciendo, al menos en las primeras rondas, pautas nominales elevadas. La dinámica que se impuso en los costos laborales fue consistente con una intensa apreciación real de la moneda. La primera etapa no generó mayores desafíos ya que se partía de niveles de tipo de cambio real muy elevados y salarios reales muy sumergidos. Dicho ajuste era de equilibrio. En algún punto del proceso la presión por continuar “recuperando” salario real se hizo inconsistente con el cumplimiento simultáneo del objetivo de inflación y competitividad[2].

Aún cuando un sesgo expansivo de política monetaria no tiene efectos reales a largo plazo, eleva el tipo de cambio nominal y genera inflación; lo cual licúa el crecimiento en exceso de los salarios. El BCU al añadir “combustible monetario” al proceso permitió que el crecimiento ex–post de los salarios reales fuera consistente con el de la productividad y el deterioro de la competitividad fuera más gradual. Si bien la acción del BCU -sosteniendo tasas reales bajas e interviniendo el mercado de cambios- amortiguó los efectos reales, esto se logró a expensas de mayor inflación, un progresivo desanclaje de expectativas y como resultado mayor indexación.

Es precisamente este el equilibrio que se pretende evitar en un esquema de metas de inflación, entregándole autonomía y un mandato restringido al Banco Central. En la medida en que sus decisiones tienen únicamente efectos de corto plazo sobre los objetivos más generales del Gobierno, la autonomía opera como un cortafuego a los problemas de “inconsistencia temporal”.

¿Qué pudo haber hecho el BCU para cumplir con el objetivo de inflación? En un contexto donde los Costos Laborales Unitarios (CLU) crecen por sobre el objetivo de inflación y el gasto público acelera la demanda agregada, una política monetaria “suficientemente” contractiva profundiza aún más la pérdida de competitividad y reduce el gasto. Esto hubiese elevado el desempleo y obligado, en el tiempo, a un ajuste de salarios consistente con el objetivo de inflación. Naturalmente esta dinámica no es agradable. En la literatura se conoce como el “Ratio de Sacrificio”; esto es, el esfuerzo requerido por una vez en la actividad para reducir la inflación de forma permanente. En general, asumir este costo tiene sentido por cuanto a largo plazo el nivel de actividad, el salario real y la competitividad no dependen en absoluto de la política monetaria.

En síntesis…

Uruguay muestra un track-record que es excepcional entre países con metas de inflación. Las autoridades han deslindado responsabilidad argumentando que factores exógenos habrían sido determinantes. Esto los ha llevado a adoptar medidas que poco aportan en términos de una solución estructural: acuerdos de precios, administración con fines antiinflacionarios de las tarifas públicas, etc. Estas medidas, sostenidas en el tiempo, distorsionan las señales de mercado sin efectos significativos sobre la inflación.

Diagnosticar las raíces del proceso y los desequilibrios que sostienen los elevados niveles de inflación es de primer orden para establecer un curso de acción efectivo. En este contexto, se debe reconocer que el objetivo de mejorar el salario real y no perder competitividad externa pueden ser inconsistentes entre sí y con el objetivo de inflación.

Actualmente, con expectativas desancladas, baja credibilidad y un nivel de indexación muy elevado no parece suficiente un ajuste monetario convencional. El ajuste requerido sería demasiado grande. A mi juicio es necesario un Plan de Estabilización que incorpore simultáneamente un ajuste fiscal, salarial y monetario. Para esto hay muchas alternativas de diseño, pero es condición necesaria que sea consistente. Solo si es creíble tendrá alguna probabilidad de éxito.

Diego Gianelli*

*Las opiniones en esta columna son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen en absoluto a las instituciones para las que trabaja. 

---

[1] Gianelli, Diego y Licandro, José Antonio: “Una década de Metas de Inflación en la Región” Cuadernos de Economía, UCUDAL, dic.2013

[2] (Wonkysh) Si a largo plazo los precios se determinan por una Ecuación de Costos homogénea de grado 1, derivada de una función de producción que depende de insumos importados y trabajo, entonces a largo plazo el movimiento de los salarios reales ajustados por productividad (CLU) se mueven inversamente al tipo de cambio real (TCR). Esto ocurre independientemente de nivel de inflación y es en parte consecuencia del hecho que el trabajo sea esencialmente un bien no-transable.

Reflexiones sobre el ajuste fiscal

En las últimas semanas se ha estado debatiendo sobre la necesidad de que el nuevo gobierno que asuma en marzo del año próximo realice una corrección relevante en la actual configuración de ingresos y gastos públicos; lo que habitualmente se conoce como “ajuste fiscal”. Esta nota pretende aportar algunos argumentos a esa discusión. La idea principal es que el resultado fiscal no es la única variable - y probablemente tampoco la más importante - que se debe considerar para examinar las cuentas públicas. Al tener en cuenta todas las variables, las conclusiones sobre la “salud” financiera del gobierno pueden cambiar radicalmente.

En primer lugar debemos preguntarnos por qué es importante analizar el resultado fiscal de los países. Esta variable, que simplemente mide la diferencia entre lo que recauda y lo que gasta un gobierno en relación a lo que el país produce anualmente, es un indicador de la capacidad de dicho gobierno de sostener en el tiempo su estructura actual de ingresos y gastos (la “popular” sostenibilidad fiscal). Un déficit elevado y creciente generaría la necesidad de recurrir a un mayor endeudamiento para cubrir la brecha entre ingresos y gastos. Este mayor endeudamiento podría afectar la percepción de los inversores sobre la capacidad del gobierno para pagar su deuda, lo que derivaría en mayores tasas de interés, acrecentando así el problema original del déficit. El “ajuste fiscal” (una decisión de política económica para aumentar rápidamente los ingresos y/o reducir los gastos) aparece en contextos de este tipo como la única solución posible para cortar el círculo vicioso de déficit y endeudamiento.  

Situaciones de déficit elevado, deuda creciente y tasas de interés elevadas y crecientes generan un sinnúmero de consecuencias negativas sobre la economía en general. Si a ello se agrega el impacto inmediato de un “ajuste fiscal” significativo, resulta evidente que los gobiernos deben evitar alcanzar este tipo de situaciones.

Si un déficit elevado y creciente aumenta el riesgo de tener que recurrir a un ajuste fiscal, lo contrario también es cierto, un déficit pequeño y decreciente aleja la necesidad de tal ajuste. ¿Quiere decir esto que lo deseable es tener equilibrados los ingresos y los gastos para no tener que recurrir a endeudamiento adicional? La respuesta es no. Si existen posibilidades de inversión cuyo “rendimiento” sea superior al costo del endeudamiento necesario para financiarlo endeudarse sería, en principio, una buena decisión. Al igual que las empresas se endeudan para financiar proyectos de inversión rentables, también lo hacen los estados,  con la diferencia de que el “rendimiento” de las inversiones de los estados es habitualmente muy difícil de cuantificar.

Pasemos ahora a analizar la situación financiera actual del gobierno uruguayo. El gráfico 1 muestra un déficit global (el que tiene en cuenta el pago de intereses de la deuda) que, con altibajos, se ha venido deteriorando desde 2005. Hemos pasado de un déficit cercano al 0,5% del PIB en ese año a casi 2,5% en 2013. Más allá de factores puntuales que puedan explicar los resultados de algún  año particular, estas cifras parecen reflejar una situación de déficit elevado y creciente, lo que indicaría la necesidad de algún tipo de ajuste.

Sin embargo, a pesar de la evolución reciente del resultado fiscal, todos los indicadores disponibles sobre la “calidad” de la deuda emitida por el gobierno uruguayo han mostrado una evolución inversa a la del resultado fiscal y se ubican actualmente en niveles históricamente favorables.

                            Gráfico 1. Resultado Global del Sector Público como % del PIB.

Fuente: MEF y BCU.

El gráfico 2, incluye dos indicadores de “Riesgo país” (IRU y UBI) que miden el diferencial de rendimiento de la deuda pública uruguaya respecto de la de Estados Unidos, y un indicador de rendimiento “puro” de la deuda pública uruguaya (ITBGL) que no se compara con la de Estados Unidos. La comparación con Estados Unidos es relevante porque la deuda pública de ese país es considerada el activo “libre de riesgo de impago”  a nivel internacional, de forma que el diferencial de rendimiento sería un indicador del riesgo de impago de nuestra deuda. El ITBGL podría variar por otras razones que no sean modificaciones en la percepción de riesgo.

De manera algo simplificada, niveles altos de los indicadores del gráfico 2 implican que quienes compran deuda pública de nuestro país exigen altos retornos porque perciben un riesgo de impago elevado. Al contrario, niveles bajos indican una baja percepción de riesgo. Como se observa en el gráfico 2 -con la excepción del episodio de mediados de 2008-  estos indicadores se han venido reduciendo sistemáticamente en los últimos años y nos encontramos actualmente en niveles históricamente bajos.  Lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal. 

Gráfico 2. Indicadores de riesgo de las emisiones de deuda del gobierno uruguayo (datos diarios 30/05/2003 – 25/06/2014)

Fuente: BEVSA y RAFAP.

                   *ITBGL: Indice de Tasas de Rendimiento de los Bonos Indicadores del Riesgo Uruguay, elaborado por BEVSA.
                   *IRU: Indice de Riesgo Uruugay, elaborado por BEVSA.
                   *UBI: Uruguayan Bond Index, elaborado por RAFAP.

El gráfico 3 describe la evolución de la calificación crediticia del gobierno uruguayo realizada por  principales agencias calificadoras de crédito internacionales. Como se observa en el gráfico, a juicio de las tres calificadoras la “calidad” actual de la deuda uruguaya es la mejor de su historia.   Es decir, “el riesgo de impago” de la deuda es muy limitado. Nuevamente, lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal.  

Gráfico 3. Ratings de crédito de la deuda uruguaya de las principales agencias calificadoras.

Fuente: http://deuda.mef.gub.uy

Parecería entonces haber una contradicción entre la evolución del resultado fiscal y la situación del mercado de deuda pública. La razón de esta aparente incoherencia es que el resultado fiscal es una variable importante para analizar la “salud financiera” de un estado,  pero no es en absoluto la única. El crecimiento del PIB y la estructura de la deuda juegan un papel central en la determinación de dicha salud. El crecimiento del PIB juega un rol central porque opera como un “reductor” automático del nivel de deuda en relación al PIB. Incluso teniendo un resultado primario (antes del pago de intereses de la deuda) igual a cero, si la tasa de crecimiento del PIB es superior a la tasa de interés que paga el gobierno, la deuda pública del año siguiente –medida en relación al PIB- se reduciría. En otras palabras, cuanto más crezca la economía, el resultado primario necesario para mantener estable el ratio Deuda/PIB es menor. Por tanto, cuanto mayor sea el crecimiento, menor será la importancia del resultado fiscal como indicador de sostenibilidad.

Por otra parte, la composición de la deuda también juega un rol fundamental. Por ejemplo, una deuda excesivamente dolarizada es, en principio, más riesgosa que una con mayor participación de emisiones en moneda nacional debido a que su valor en pesos adquiere la volatilidad del tipo de cambio y puede aumentar repentinamente ante una depreciación abrupta del peso. Por tanto, con un mismo nivel de deuda, la situación financiera del gobierno sería más “holgada” con una deuda menos dolarizada. Así, una “mejor composición” de la deuda restaría importancia al resultado fiscal como indicador la salud financiera del gobierno.

Otros indicadores relevantes en cuanto a la composición de la de deuda son el plazo medio de vencimiento, el porcentaje de deuda que vence a corto plazo y el porcentaje de deuda emitida a tasa variable. Los primeros dos indicadores dan una idea de la “urgencia” con que el gobierno necesita fondos para asumir sus compromisos y la composición por tasas mide el riesgo que enfrenta el gobierno ante movimientos en los mercados financieros internacionales que afecten las tasas de interés de referencia.

La aparente contradicción entre la evolución reciente del resultado fiscal (gráfico 1) y los indicadores de riesgo de la deuda pública (gráficos 2 y 3) desaparece cuando se agrega al análisis el estudio del resto de los indicadores relevantes de la “salud financiera” del gobierno: el crecimiento del PIB y la estructura de la deuda. En relación al crecimiento del PIB, parece haber consenso entre los analistas en cuanto a que en los últimos años han tendido lugar cambios estructurales que han elevado significativamente el crecimiento potencial de la economía uruguaya. Quizás la medición de este cambio sea algo más discutible, pero cuantificarlo entre el 1 y el 1.5%  parece razonable.

En cuanto a la composición de la deuda, según datos de la Unidad de deuda del MEF los cuatro indicadores de riesgo mencionados antes han mostrado evoluciones marcadamente positivas en los últimos años. Entre el cuarto trimestre de 2004 y el primero de 2014 el porcentaje de deuda en moneda nacional pasó de 11% a 55%, el plazo medio de vencimiento de 7.4 a 11.9 años, el porcentaje de deuda cuyo vencimiento es menor a un año de 11.3% a 2.4% y la participación de las emisiones a tasa variable de 23% a 7%.

Estas cifras restan importancia al resultado fiscal como indicador de sostenibilidad fiscal y así lo interpretan los mercados; a pesar del mayor déficit el precio que exigen los inversores para financiarlo se ubica en niveles históricamente reducidos.  

En conclusión, los cambios estructurales que ha procesado nuestra economía en la última década hacen que podamos vivir con resultados fiscales menores sin que ello repercuta negativamente en el mercado de deuda y por tanto no implique la necesidad de realizar ajustes significativos en los patrones de ingresos y gastos públicos. La situación actual del mercado de deuda pública no presenta ninguna señal de riesgo que indique la necesidad de un ajuste.  

Justo es aclarar que los mercados financieros son altamente volátiles y la situación del mercado de deuda puede cambiar rápidamente, no obstante la falta de “urgencia” en la necesidad de financiamiento opera como un “seguro” contra dicha volatilidad. También es cierto que la abundancia de liquidez a nivel internacional puede haber afectado positivamente nuestro mercado de deuda, pero las condiciones que presenta el mercado de deuda uruguaya son favorables incluso en relación a otros países emergentes.

Una discusión distinta a la aquí abordada es si las opciones de asignación de recursos escogidas por el gobierno han sido adecuadas, pero esa es otra historia…