Arqueología de la agenda educativa nacional

Arqueología de la agenda educativa nacional.
por Pablo Menese Camargo

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.

Les voy a contar una infidencia de R&P, y es que armamos el calendario de publicaciones a finales del año anterior. En consecuencia, a finales de 2025 cuando llegó el mail de la coordinación R&P salté apurado a reservar abril como primera fecha, y octubre como segunda fecha; una por el inicio de clases, la otra por la rendición de cuentas. ¿Por qué? Porque esperaba que fueran épocas de mucha densidad en materia de acontecimientos educativos, a partir de los cuales hacer algunas reflexiones y/o comentarios de lo que estaría pasando.

Sin embargo, ya casi en mayo de 2026 es difícil decir que existe un debate concreto, y que -en el mejor de los casos- existen algunas pistas bastante dispersas de lo que está pasando. Así que esta nota cambió, y lo que inicialmente era un comentario de la agenda educativa nacional, se transformó en un ejercicio de arqueología, sistematización y ordenamiento de hechos aislados. El objetivo es el de tratar de rescatar cual es la agenda educativa del 4to gobierno del FA, que nos va a dejar cerca del final del primer tercio del S.XXI. Pase y sírvase a gusto.

Lo nuevo.

Me gustaría comenzar por lo que aparece como más nuevo en el repertorio de políticas educativas. Que no es del todo nuevo, pero es lo más novedoso: expandir explicita y decididamente la alimentación en el centro para la Educación Media abriendo una cantidad de comedores en todo el territorio. No es nuevo porque: i) los liceos de tiempo completo y con alimentación existen hace décadas; ii) ya existen convenios de UTU y Secundaria para participar de comedores de Primaria; y iii) porque era uno de los tantos componentes de los centros María Espinola.

Esta anomalía, por la cual durante décadas hemos alimentado a los escolares hasta que se convierten en liceales, únicamente ocurre porque Primaria y Secundaría alguna vez fueron dos entes autónomos separados, con diferentes objetivos institucionales. Y así como en el 2026, aún se pasa de un maestro a una decena de profesores; también se pasa de que sea muy importante la alimentación en Primaria, a que parezca no importar en la Educación Media. Este cambio, al igual que pasar de una maestra a muchos profesores, no tiene que ver con criterios verdaderamente pedagógicos, que consideren en primer lugar a los estudiantes. Solo responde a debates abiertos, que los intereses por la gobernanza entre magisterio y profesorado no permiten cerrar. Digamos que simplemente son la herencia de una vocación universal en Primaria, y otra vocación de filtrado en Secundaría, que perdura hasta nuestros días.

Sin embargo, que explicita y decididamente se invierta en infraestructura para expandir estos comedores y la alimentación durante dos gobiernos de diferentes partidos, empieza a empujar la idea de que la alimentación no es solamente una cuestión de la Escuela. Este es un pasó en torno a considerar a todo el Sistema Educativo -y no solo a la Primaria- como un agente de bienestar, a partir del cual focalizar políticas de protección en infancia y adolescencia.

Desgraciadamente esta impresión es apenas una brisa que se ataja de lejos. Sin mencionar que lo ejecutamos de la manera más uruguaya, gastadora e ineficiente posible. Creamos más infraestructura y nuevos cargos que requieren más recursos, al mismo tiempo tenemos centenares de Clubes de Niño y Centros Juveniles a una distancia promedio de 2km de los diferentes centros educativos. Todos estos centros de INAU que ya están financiados podrían multiplicar la política de comedores casi de la noche a la mañana. Y junto con estos comedores vienen todos los educadores, maestros comunitarios, trabajadores sociales y psicólogos que ya están allí en INAU, para adentro de los centros educativos. Así deja de estar tercerizada la mitad de la matriz de protección social en infancia y adolescencia. Así cobrarían al día muchos de los trabajadores tercerizados del MIDES, que ahora están en conflicto por atrasos de 3 a 10 meses de salario.

Pero ANEP y el INAU son entes autónomos entre sí, y ¿cómo van a integrarse en un solo paraguas estatal de protección social en infancia y adolescencia? No es que estén muriendo niños y adolescentes que pasan por debajo del radar del Estado, o que son apenas detectados, y peor atendidos. Tampoco es que tengamos muy serios problemas de convivencia en los centros educativos, que ya hayan desbordado las capacidades de los docentes, y donde los equipos que han trabajado por décadas en territorio con INAU puedan ser útiles. ¿No? Sin embrago han muerto 114 menores en la órbita del INAU entre 2020-2025. Mientras, en ANEP, hace casi 20 años que tenemos exactamente el mismo enfoque sobre la política de prevención de la violencia en centros educativos. Políticas para las que ya en 2014 existían diagnósticos de fatiga, y advertencia de lo que podría venir (Trajtenberg & Eisner, 2014) .

El MEC, dos propuestas con algunas preguntas.

Entre las dos principales propuestas o anuncios del periodo por parte del MEC están: i) devolver las direcciones a consejos desconcentrados; y ii) crear la Universidad de la Educación. La primera, fue un cambio introducido en la LUC. La segunda, es parte de la Ley de Educación de 2008 y que al 2026 aún no se ha reglamentado.

Como desarrolle en el punto anterior, no es positivo que exista tanta independencia entre dos entes que tienen una función complementaria. Mucho menos positivo es que exista la misma independencia entre Primaria, UTU y Secundaria. En términos de cantidad de centros educativos y de estudiantes, somo apenas una parte de algún barrio de San Pablo. Sin embargo, necesitamos de una gobernanza increíblemente atomizada y mucho más compleja que la del barrio paulista, porque no estamos dispuestos a otorgarle ni un milímetro de autonomía a los centros educativos. 

Sigue sin tener sentido pasar de un maestro a una decena de profesores. La única razón por la que pasa es porque magisterio no se pone de acuerdo con profesorado si existe una pedagogía general o particular. Parece que en el medio no hay estudiantes, que sufren un tránsito desajustado sin ninguna necesidad. Y por sí existiera algún purista de este tránsito, quiero recordarles que tenemos hace décadas la Educación Media Básica Rural de Primaria, donde en 7mo, 8vo y 9eno enseñan dos maestras: una ciencias sociales y humanas, y la otra maestra ciencias básicas. Estos estudiantes suelen tener las mismas probabilidades de existo en 4to año que los que inician la Media Básica “clásica” (Díaz & Menese, 2023) . Por lo tanto, la evidencia no justifica tal distinción.

Así como existe este sinsentido, créanme que hay cientos. Si las direcciones, que hoy día están obligadas a estar sentadas todas juntas, les permitimos separarse, nada garantiza no seguir sumando pozos donde solo se caen estudiantes.

En relación con la Universidad de la Educación. ¿Qué va a pasar cuando la baja demográfica que hoy está cerrando escuelas en primarias alcance Secundaria y deje clases, liceos y orientaciones vacías? ¿creemos que va a pasar tan ordenadamente que se pierda la misma proporción de horas de las mismas materias? ¿Por qué el límite de las reformas curriculares que podemos imaginar tiene que estar compuestas por un tetris de horas? ¿Se dan cuenta que -por ejemplo- una reforma que quita 2 horas de una materia, dejar miles de docentes sin trabajo en esa materia? Más o menos por eso se volvió para atrás con las materias optativas que proponía la Transformación Educativa. Si no existe un debate muy serio sobre las áreas temáticas de la formación docente, en futuro próximo pueden existir muchísimos profesores sin trabajo. Con una universidad autónoma, este debate no se podría dar con los pesos y contrapesos del parlamento.

Además, confieso un serio prejuicio respecto a sacar Formación Docente de ANEP. Los voy a resumir así: si en la ANEP se diseñan los programas, contenidos, y regímenes de aula y centro de la educación formal obligatoria ¿la formación docente no debería tener algún grado de dependencia de las resoluciones de la ANEP?

Es decir, supongamos que el día de mañana ANEP decide juntar Secundaría y UTU, y en lugar de tener tantas materias opta solamente por cuatro: i) ciencias sociales, humanas, y artísticas; ii) ciencia y tecnología; iii) ciencias de la salud; y iv) talleres temáticos optativos en las tres áreas ya descriptas. ¿Cómo nos garantizamos que la Universidad de la Educación va a dejar de formar profesores en biología, química, historia, filosofía, etc, para poder adaptarse a estos nuevos requerimientos de la educación formal obligatoria? Y acá estriba un problema bien republicano: los integrantes de ANEP son nominados y designados por nuestros poderes ejecutivo y legislativo. Los integrantes de una Universidad de la Educación, con un cogobierno autónomo, no tiene estas “ataduras republicanas”.

El Congreso en Educación.

El FA ha anunciado la realización de un nuevo Congreso de Educación como mecanismo para discutir los grandes lineamientos de la política educativa. La experiencia de 2006 debería servir de advertencia. El Debate Educativo y el Congreso Nacional de Educación que le siguió fueron el producto de una etapa societal que, como documenta Ruiz Díaz (Diaz, 2015) , tuvo ganadores y perdedores muy claros. La configuración de actores en la Comisión Organizadora del Debate Educativo fue lo que determinó quiénes votarían en el Congreso, y la predominancia de actores sindicales y gremiales estudiantiles -con vínculos relacionales forjados en la oposición a la reforma Rama de los noventa- terminó configurando un producto que reflejaba casi exclusivamente sus ideas. Los partidos políticos fueron literalmente excluidos del voto.

El punto no es que los sindicatos no tengan legítimos intereses en la educación. Los tienen, y son importantes. El problema es que el Informe del Congreso de 2006 terminó siendo tan alejado de lo que el propio FA quería legislar, que el proyecto de ley enviado al Parlamento dos años después rompió en múltiples dimensiones con las resoluciones del Congreso. La etapa societal fue, en los hechos, consultiva en el mejor de los casos, y decorativa en el peor. Esta ley terminó aprobándose solo con votos del FA, sin el apoyo de los actores que habían "ganado" el Congreso, sin el apoyo de la oposición, y con fisuras dentro del propio partido de gobierno. Una apuesta incremental que no generó ningún incremento en los consensos. Que no exista una Universidad de la Educación, es una de las mejores muestras de lo que fue ese proceso. 

Si en 2026 se convoca a un nuevo Congreso de Educación sin repensar seriamente su diseño institucional -quiénes participan, con qué recursos, bajo qué reglas, y con qué vínculo real con las decisiones legislativas que vendrán después- lo más probable es que se replique la misma dinámica. Un proceso largo y costoso en energía política, que producirá un documento que nadie va a implementar tal cual, y que dejará a todos los actores con la sensación de haber sido utilizados. Y aplicaría esto casi que a cualquier dialogo social.

No existen balas de plata.

El 70% de los que no terminan el bachillerato en Uruguay NO provienen de hogares pobres. El 50% del decil per cápita 7 (con ingresos per cápita de $40mil) NO acredita la educación formal obligatoria. ¿Qué propone ANEP? Becas con esteroides y transferencias al inicio del año. Esto parece estar funcionando en términos de asistencia, pero se olvida de un problema fundamental de nuestro sistema educativo: la crisis del sistema educativo alcanza las clases medias y altas. 

En Uruguay el 50% de los jóvenes no culmina la educación formal obligatoria. De este 50%, solamente el 30% son estudiantes pobres, el otro 70% que no culmina, no son pobres. De hecho, 1 de cada 4 jóvenes que no terminan la educación formal obligatoria, pertenecen a hogares con ingresos promedios per capita de 55mil pesos mensuales (INE, 2025) . Es decir, los problemas de la educación formal obligatoria en Uruguay, no se arreglan ni siquiera si lográramos que el 100% de los jóvenes de hogares vulnerables terminen. ¿Por qué? Porque tenemos problemas de diseño en el sistema educativo, que logra afectar incluso a los no pobres, incluso a los pudientes, lo que - evidentemente- le pega mil veces más a los más vulnerables.

El diseño de nuestro sistema educativo era excelente en los 50s y 60s, y no era del todo malo en los 80s. Pero estaba diseñado para filtrar hacia la universidad. Este diseño ya se ha superado en muchos países de la región, donde los ricos y los no pobres no se caen del sistema, y dan batallas reales por los más vulnerables. Persistir en nuestro diseño hegemónico en Secundaría, que concentra el 70% de la matrícula de Media, nos hace aspirar -en el mejor de los casos- a tener el egreso de bachillerato que hoy en día tienen países como Argentina, Brasil y Paraguay. Como diría un filósofo contemporáneo: “Antes éramos campeones, les íbamos a ganar…”

Yo sigo sin entender como políticas focalizadas en los más vulnerables van a solucionar problemas que tienen una entidad mayor, transversal a los hogares de origen. Para mí el pack transferencias no es una bala de plata. Para esto confío mucho más en cosas como las declaraciones de dos figuras claves del gobierno de la educación como Antonio Romano y Pablo Caggiani, hace pocos días en el diario El Observador (Urwicz, 2026) .

En resumen.

Mirando todo junto, la agenda educativa del 4to gobierno del FA parece tener más voluntad que arquitectura. Hay gestos genuinamente valiosos —los comedores en Media, las declaraciones de Romano y Caggiani sobre el bachillerato, las transferencias al inicio del año— pero ninguno de ellos responde a una lógica sistémica. Son piezas sueltas que no encajan entre sí, y que en varios casos podrían potenciarse enormemente si existiera la disposición de cruzar las fronteras institucionales que hemos naturalizado. Conectar ANEP con INAU no requiere una reforma constitucional. Usar la infraestructura de los Clubes de Niños y Centros Juveniles para ampliar los comedores no requiere ni un peso más. Discutir seriamente las áreas temáticas de la formación docente antes de crear una universidad autónoma no requiere valientes, requiere sentarse. El problema no es la falta de ideas; es la falta de disposición a tocar los arreglos institucionales que las bloquean.

Y esos arreglos tienen nombre y apellido. La atomización de la gobernanza —Primaria, Secundaria, UTU, INAU, MEC, la futura Universidad de la Educación, cada uno en su propia trinchera— no es un accidente histórico neutro. Es el producto sedimentado de décadas de negociaciones corporativas donde cada actor preservó su parcela, y donde los estudiantes, especialmente los más vulnerables, pagaron la cuenta. Un Congreso de Educación que no modifique esa lógica no va a cambiar nada. Una Universidad de la Educación que nazca desconectada de lo que la ANEP necesita en el aula va a reproducir exactamente el mismo problema con otro membrete en la papeleria. Y unas becas con esteroides, por más necesarias que sean, no van a resolver lo que es esencialmente un problema de diseño que atraviesa todos los estratos sociales.

Entonces, ¿está la agenda educativa del FA a la altura del momento? Honestamente, no sé, porque todavía no termino de ver la agenda. Lo que veo son señales, algunas interesantes, otras preocupantes, y poca articulación. Lo que sí sé es que Uruguay está llegando al final del primer tercio del siglo XXI con la mitad de sus jóvenes sin terminar la educación obligatoria, con un diseño curricular pensado para otro país y otra época, y con una arquitectura institucional que lleva décadas protegiéndose a sí misma con mucha endogamia muy institucionalizada. Mientras tanto, afuera del sistema, los jóvenes hacen lo que tiene sentido: cursos cortos, certificaciones rápidas, retroexcavadoras. Y esto es completamente racional, es una respuesta perfectamente lógica a un sistema que no los espera. Cambiar eso es lo que está en juego, y requiere una mirada que abandone algunas trincheras ya muy desgastadas. Si el 4to gobierno del FA va a ser recordado por algo en educación, todavía está a tiempo de decidir por qué. Pero el tiempo no sobra. 

Bibliografía.

Diaz, M. R. (2015). El proceso de elaboración de la Ley General de Educación 18.437: Apuntes para

comprender la falta de apoyo en el marco de una apuesta incrementalista. XIV Jornadas de

Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, 41.

https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/handle/20.500.12008/10834

Díaz, P., & Menese, P. (2023). La educación media básica rural en Uruguay. Udelar-Cenur Noreste.

INE. (2025). Ficha técnica Encuesta Continua de Hogares. INE.

Trajtenberg, N., & Eisner, M. (2014). Hacia una política de prevención de la violencia en Uruguay.

Mastergraf.

Urwicz, T. (2026, abril 20). Elige tu propia aventura: El cambio en el bachillerato que estudia la

ANEP para «romper con un modelo arcaico». El Observador.

https://www.elobservador.com.uy/nacional/elige-tu-propia-aventura-el-cambio-el-

bachillerato-que-estudia-la-anep-romper-un-modelo-arcaico-n6041067