Aportes al debate sobre el proyecto de ley de transparencia en las brechas salariales de género
Foto: Preparativos marcha 8M, cedel casavalle, 2024
Este proyecto, impulsado originalmente por el Frente Amplio en la legislatura pasada, declara de interés la medición de las diferencias salariales entre hombres y mujeres. Según consta en la exposición de motivos del proyecto de ley aprobado en el senado, “las brechas de ingresos laborales (entendidas estas como indicador representativo de las diferencias de pago entre mujeres y varones en el mercado laboral) son generalmente controversiales”, planteando que el proyecto “intenta resolver este problema garantizando el acceso a información certera sobre las brechas salariales de género en el mercado laboral”. Allí mismo se plantea como antecedente directo, “muy similar al presente proyecto” la normativa aprobada en 2018 en Reino Unido, que obliga a las compañías con más de 250 trabajadores a publicar cada año la brecha salarial de género en sus plantillas.
Aunque en su versión inicial se inspiraba en las regulaciones vigentes en varios países europeos que exigen a las empresas que reporten la información sobre la magnitud de las brechas salariales de género, haciéndolas transparentes para las y los trabajadores y demás partes interesadas, el proyecto sufrió cambios relevantes en su recorrido parlamentario, y el texto que hoy avanza tomó un rumbo muy diferente. En concreto, ya no establece un esquema de reporte empresarial obligatorio, sino que mandata al Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES, MIDES) a construir estadísticas agregadas de la brecha salarial de género a partir de los datos administrativos suministrados por el Banco de Previsión Social (BPS), y a reportarlas anualmente.
En este contexto, esta nota busca aportar elementos al debate público en dos direcciones. En primer lugar, analiza los objetivos y el alcance del proyecto de ley en relación con los datos y estadísticas actualmente disponibles, para argumentar por qué no representa un avance sustantivo en la generación de nueva información. En segundo lugar, revisa las principales características de las políticas de reporte empresarial de la brecha salarial de género, con el objetivo de explicar por qué el proyecto en discusión se aparta de forma sustantiva de esas experiencias internacionales, citadas como antecedentes directos, que sí apuntan a incidir directamente en la reducción de las brechas salariales de género en el mercado laboral.
Sobre la medición de las brechas salariales y los datos disponibles
Los datos a partir de los cuales este proyecto de ley propone construir y reportar las brechas salariales de género provienen de las historias laborales del Banco de Previsión Social, disponibles desde 1996. Su principal insumo son las declaraciones nominadas que las empresas presentan mensualmente al BPS al momento de realizar los aportes a la seguridad social.Si bien quienes apoyan este proyecto de ley señalan como novedad el acceso a estos datos, lo cierto es que desde hace varios años ya existe evidencia sobre desigualdades de género en el mercado laboral basada precisamente en esa misma información. Por un lado, se han publicado diversas investigaciones que muestran, por ejemplo, las brechas salariales existentes en las empresas uruguayas y cómo estas difieren cuando los jefes son varones o mujeres[1], o cómo se genera una importante penalidad por maternidad con el nacimiento del primer hijo o hija[2], entre otros aspectos de esas desigualdades.
Por otro lado, el año pasado el Instituto Nacional de Estadística (INE) publicó un informe que analiza la evolución de las brechas salariales por sexo en el sector privado formal entre 2018 y 2024 a partir de estas mismas bases. Si bien el informe presenta aspectos mejorables en cuanto a la exposición de la información, en lo sustantivo reporta indicadores agregados de brecha salarial de género basados en registros administrativos de BPS, precisamente el objetivo que plantea el proyecto de ley. En ese sentido, se trata de una tarea que el propio INE, organismo rector en materia estadística, ya viene desarrollando. A esto se suma la reciente creación de una Unidad Especializada en Género dentro del INE, que tiene entre sus objetivos fortalecer la producción y difusión de indicadores sobre desigualdades de género.
Cabe preguntarse, entonces, por qué transferir la responsabilidad de construir y reportar estos indicadores desde el INE hacia Instituto Nacional de las Mujeres (MIDES). ¿No es el INE la institución que cuenta con la experiencia técnica y la legitimidad necesarias en esta materia?
Por otra parte, si bien en la exposición de motivos se establece que el “objetivo es evidenciar de forma clara y sintética las diferencias de género en los ingresos laborales para las mismas tareas entre hombres y mujeres”, es necesario aclarar que la información de BPS no contiene descripción de tareas ni puestos de trabajo.
Asimismo, debemos tener en cuenta que los registros administrativos no incluyen al sector informal, por lo que hay una parte del mercado laboral que no puede ser analizada con esa fuente. Además, tampoco incorporan información sobre ocupación, nivel educativo o incluso horas trabajadas, cuya variación no está adecuadamente captada en los registros.
Por tanto, los indicadores construidos a partir de los registros administrativos del BPS no pueden sustituir a aquellos elaborados con otras fuentes de información sobre el mercado laboral, en particular la Encuesta Continua de Hogares, sino que deben ser complementarios.
Experiencias internacionales en la legislación sobre reporte de las brechas de género en las empresas
Más de la mitad de los países de la OCDE (21 de 38) exigen actualmente que los empleadores del sector privado reporten información desagregada por género a las partes interesadas como las y los trabajadores, sus representantes, el gobierno y sociedad en general.[3] A su vez, en 14 de estos 21 países se aplican reglas idénticas o similares a los empleadores del sector público. En el contexto regional, también Brasil aprobó en julio de 2023 una ley que establece que las empresas con 100 o más empleados (cerca de 50.000 empresas) deben proporcionar informes semestrales transparentes sobre salarios y criterios de compensación.[4]Si bien existen diferencias entre las normativas aplicadas en cada país[5], la mayoría establece la obligatoriedad de reporte de las brechas salariales para empresas a partir de cierto número de empleados, eximiendo a los pequeños empleadores.[6] La exclusión de las micro-empresas se basa en dos razones principales. Por un lado, en la práctica resulta difícil garantizar la confidencialidad de los salarios en lugares de trabajo con tan pocos empleados. Por otro, la carga administrativa es más difícil de asumir para este tipo de empresas.[7]
Asimismo, la normativa de los distintos países difiere en la información que se requiere reportar. Como mínimo todas exigen reportar estadísticas de remuneración promedio o mediana desagregadas por sexo. Sin embargo, la mayor parte de las normativas exigen también que estas brechas salariales sean reportadas de forma desagregada para diferentes puestos comparables, categorías ocupacionales o categorías de convenios colectivos.[8] Presentar la brecha salarial de género general, tiene la ventaja de fomentar que las empresas consideren cómo la segregación horizontal y vertical contribuye a sus brechas salariales. Sin embargo, tiene la desventaja de que puede ocultar disparidades e incluso discriminación entre empleados en puestos comparables. Es importante señalar que, cuando las brechas salariales de género se desagregan por puesto de trabajo, las brechas dentro de una empresa pueden parecer menores. Esto se debe a que los varones tienden a ocupar puestos con salarios más altos, mientras que las mujeres suelen estar en empleos con salarios más bajos. Por lo tanto, es útil presentar tanto las estimaciones agregadas como las desagregadas por subgrupos, así como la composición por género de la fuerza laboral según el puesto de trabajo. En este sentido, la mayoría de las normativas incluyen la obligatoriedad de reportar también información no salarial, como las brechas de género en el número de empleados, y la cantidad de empleados varones y mujeres por categoría ocupacional. En particular, con el fin de medir la segregación vertical, muchas normativas se focalizan en las diferencias de género en los puestos directivos de las empresas.[9]
En lo que refiere a la comunicación de los resultados de los reportes, los representantes de los empleados —como sindicatos, comités de empresa u otros representantes— suelen ser los designados para recibir de las empresas los informes sobre brechas salariales. Estos representantes luego comparten los resultados con los empleados. En algunos países, la participación de los representantes de las y los trabajadores durante el proceso de revisión y reporte está regulada de forma clara y explícita. Por ejemplo, en Finlandia, Noruega y Suecia, los requisitos de reporte salarial y las auditorías de igualdad salarial deben realizarse en cooperación con los empleados y sus representantes, quienes son informados directamente de los resultados al estar involucrados en su elaboración. También la mayor parte de las normativas exigen el reporte de brechas salariales a una agencia gubernamental designada.[10]
Respecto a la difusión hacia el público en general, cuando los resultados son presentados de forma abierta, en general se puede identificar a los empleadores individualmente. Esta transparencia es clave para generar presión social, ya que diversos actores, como agentes sociales, medios de comunicación, empleados y accionistas, pueden comparar las brechas salariales de género entre empresas. Sin embargo, en ciertos casos, las brechas salariales de género se comparten públicamente a nivel agregado, de modo que no es posible identificar a los empleadores individualmente (como en Australia y Portugal).[11]
Es importante destacar que, para que cualquiera de estas medidas de comunicación tenga un efecto, los reportes de brechas salariales deberían estar vinculados a campañas periódicas de sensibilización, de manera que empleadores, trabajadores y el público estén atentos a las brechas salariales de género y comprometidos en cerrarlas.
¿Qué evidencia tenemos acerca de la efectividad de las políticas de reportes obligatorios de las brechas de género?
La evidencia internacional muestra que las políticas de transparencia salarial inciden sobre la reducción de las brechas salariales, pero no todos los diseños generan los mismos resultados. En el Reino Unido, por ejemplo, una ley aprobada en 2017 obligó a las empresas de más de 250 trabajadores a publicar anualmente su brecha salarial de género junto con otros indicadores.De acuerdo a una investigación académica[12], la medida, que alcanzó a más de la mitad de los empleados del país y tuvo una fuerte visibilidad pública, tuvo como efecto un aumento en los salarios por hora de las mujeres en relación con los de los hombres. Ese incremento redujo cerca de una quinta parte de la brecha salarial inicial, un efecto significativo en términos comparativos.
En Dinamarca, una reforma anterior —de 2006— también introdujo obligaciones de reporte, aunque con un alcance más limitado: las empresas de más de 35 empleados debían generar estadísticas salariales por género y ocupación, pero solo para uso interno y de los representantes de los trabajadores. Aun sin publicidad general, se encuentra que la medida contribuyó a reducir la brecha salarial, en este caso principalmente a través de una desaceleración en el crecimiento de los salarios de los hombres.[13] Además, las empresas alcanzadas por la regulación mostraron una mayor tendencia a contratar y promover mujeres.
Sin embargo, no toda política de transparencia produce efectos visibles. En Austria, una ley de 2011 que obliga a empresas de más de 150 empleados a elaborar reportes internos sobre brechas salariales no tuvo impactos detectables sobre los salarios ni sobre la brecha de género.[14] Una de las explicaciones esgrimidas por los investigadores, es justamente al carácter confidencial de estos informes: al no ser públicos, su capacidad para influir en el comportamiento de las empresas o en la movilidad laboral entre firmas es limitada. Esta podría ser la explicación de porqué la ley de Reino Unido fue más exitosa que la de Austria. La evidencia sugiere así que no solo importa medir y reportar, sino también cómo se diseñan los mecanismos de transparencia y qué incentivos genera para empleadores y trabajadores.
Reflexiones finales
En síntesis, si bien en la exposición de motivos se plantean como antecedentes directos experiencias internacionales de reporte y transparencia de las brechas salariales por parte de las empresas, el proyecto de ley en discusión difiere sustancialmente de las normativas vigentes en varios países europeos y más recientemente en Brasil, que exigen a las empresas que reporten la información sobre la magnitud de las brechas salariales de género al Estado y demás partes interesadas. Al no obligar a las empresas a transparentar sus brechas salariales, se pierde uno de los principales canales a través de los cuales estas políticas generan efectos: la comparabilidad entre firmas y el consecuente “naming and shaming” que incentiva cambios de comportamiento. Sin transparencia sobre las brechas de género a nivel de las empresas (y no de forma agregada), la información difícilmente se traduzca en presión reputacional o pueda ser utilizada por las partes interesadas, por ejemplo, en instancias de negociación colectiva, para promover acciones orientadas a reducirlas.El parlamento deja pasar entonces una oportunidad de avanzar en una política que busque incidir en la reducción de las brechas salariales existentes en el mercado laboral. En su lugar, propone un proyecto de ley que solo mandata a INMUJERES a construir y reportar anualmente estadísticas descriptivas agregadas a partir de los datos provenientes de los registros administrativos del BPS. Se plantean entonces cuestionamientos en dos sentidos. En lo que refiere a la institucionalidad, si bien se entiende adecuado que una política que busque reducir las brechas salariales a nivel de las empresas esté en manos de organismos encargados de llevar a adelante políticas laborales o de equidad de género como el Ministerio de Trabajo o INMUJERES, ¿por qué si el objetivo es generar y reportar estadísticas agregadas no queda en manos del Instituto Nacional de Estadísticas, siendo el organismo rector en la materia?
Un segundo cuestionamiento, es por qué precisaríamos una ley para que se elaboren estadísticas que, de hecho, hoy el INE ya está produciendo y reportando públicamente. ¿No alcanzaría con mejorar estos procesos? En todo caso, que la producción y difusión de estadísticas sobre brechas de género quede en manos de otra institucionalidad diferente al del resto de los indicadores socio-económicos, ¿no podría contribuir a debilitar esa percepción de independencia y fiabilidad técnica que se busca generar?
Esto abre una pregunta más profunda: ¿por qué las estadísticas sobre brechas de género parecen requerir un umbral adicional de legitimación? Otros indicadores del mercado laboral como el desempleo rara vez son objeto de la misma sospecha metodológica, mientras que las brechas salariales de género se discuten como si fueran una cuestión de creencias que demandara una ley específica para ser reconocidas.
[1] https://link.springer.com/article/10.1007/s13209-025-00311-2
[2] https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/00220388.2022.2128777
[3] Estos países incluyen a Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Corea, Lituania, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza y el Reino Unido.
[4] Ley núm. 14,611/2023 sobre la igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor entre hombres y mujeres promulgada el 4 de julio de 2023.
[5] Ver el Reporte de la OECD “Reporting Gender Pay Gaps in OECD Countries. Guidance for Pay Transparency Implementation, monitoring and reform”. https://www.oecd.org/en/publications/reporting-gender-pay-gaps-in-oecd-countries_ea13aa68-en.html
[6] España y Portugal son los únicos dos países donde el requisito de recopilar datos salariales desagregados por género no tiene un umbral mínimo de tamaño de empresa.
[7] Para apoyar el proceso de reporte, muchos gobiernos han desarrollado herramientas prácticas como calculadoras de brecha salarial de género y plataformas especialmente diseñadas para que las empresas reporten sus brechas salariales.
[8] Este es el caso en Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, España y Suecia.
[9] Además de la clasificación de los puestos de trabajo, algunos países requieren la desagregación de los datos salariales por nivel de antigüedad (Australia, Bélgica, Lituania, Portugal y Suiza) y/o por nivel de educación o cualificación alcanzado (Bélgica, Finlandia, Letonia, Lituania, Noruega, Portugal y Suiza). La edad también es un factor común de desagregación (Australia, Letonia y Portugal) y es relevante dado que las brechas de género suelen aumentar a lo largo del ciclo de vida.
[10] En la mayoría de los países, los empleadores deben compartir de forma explícita con los representantes de los trabajadores los resultados de los procesos de reporte y/o auditoría. Los requisitos específicos varían: por ejemplo, en Bélgica se exige la discusión con los representantes de los trabajadores en el consejo de empresa o en la delegación sindical; en Finlandia, se requiere discutirlo con un representante electo, el representante de salud y seguridad laboral u otro representante designado por los empleados; en Italia, se debe informar a los sindicatos de la empresa; y en Austria, se debe informar a los distintos órganos de representación de los trabajadores según su disponibilidad.
[11] Por ejemplo, la Agencia Australiana para la Igualdad de Género en el Trabajo prepara y publica anualmente las brechas salariales de género a nivel agregado para todo el conjunto de empleadores, desagregadas por sector, ocupación y categorías de dirección. El Ministerio de Trabajo, Solidaridad y Seguridad Social de Portugal (Oficina de Estrategia y Planificación) prepara y publica anualmente las brechas salariales de género agregadas (ajustadas y no ajustadas) desagregadas por sector, ocupación, nivel educativo, antigüedad y región.
[12] Blundell, J. (2021). Wage responses to gender pay gap reporting requirements. (CEP Discussion Papers 1750). London School of Economics and Political Science. Centre for Economic Performance.
[13] Bennedsen, M., Simintzi, E., Tsoutsoura, M., & Wolfenzon, D. (2022). Do firms respond to gender pay gap transparency? The Journal of Finance, 77(4), 2051-2091.
[14] Gulyas, Andreas, Sebastian Seitz and Sourav Sinha. 2023. "Does Pay Transparency Affect the Gender Wage Gap? Evidence from Austria." American Economic Journal: Economic Policy, 15 (2): 236–55.
