El Estado como competidor. Evidencia reciente desde América Latina.
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Desde una perspectiva
teórica, la introducción de una empresa pública que compita con precios bajos
puede ayudar a corregir fallas de mercado, como el poder excesivo de los
actores privados, la colusión o las dificultades que enfrentan los consumidores
para comparar precios y calidad. Esto puede hacer que los precios del mercado
bajen o la calidad mejore. Pero también existen críticas: se teme que estas
empresas sean ineficientes, brinden servicios de baja calidad o sean capturadas
por intereses políticos ajenos a sus fines principales.
A pesar de estas
tensiones, la evidencia empírica sobre los efectos reales de estas
intervenciones ha sido escasa. Pero esto ha empezado a cambiar. Investigaciones
recientes han aportado datos concretos sobre cómo la competencia pública afecta
los precios, la calidad de los servicios y el comportamiento de las empresas
privadas. Estos estudios permiten evaluar con mayor precisión cuándo la
competencia estatal es eficaz y cuándo puede ser mejor apostar por regulaciones
u otras alternativas. En este artículo se revisan tres experiencias recientes
que aportan elementos relevantes para el debate.
Farmacias
públicas en Chile
El estudio de
Atal et al. (2024) analiza el impacto de la creación de farmacias públicas en
distintas localidades chilenas entre 2015 y 2018. Esta política surgió como
respuesta a un escándalo de colusión entre las tres principales cadenas
farmacéuticas del país, revelado en 2008.
Los autores
encuentran que las farmacias públicas ofrecen los mismos medicamentos a precios
en promedio tres veces más bajos que los de las farmacias privadas. Las
diferencias de precios se explican en parte por el poder de mercado de las
empresas privadas y en parte por el hecho de que las farmacias públicas tienen
ventajas de costos derivadas de la centralización y eficiencia del sistema de
compras públicas chileno.
Sin embargo,
contra lo que podría esperarse, las farmacias privadas respondieron a la
entrada en el mercado de empresas públicas subiendo sus precios en promedio un
1%. ¿Cómo se explica que la entrada de un nuevo competidor con precios más
bajos haga incrementar los precios de las farmacias privadas? Los autores
documentan que las farmacias públicas están ubicadas más lejos de la mayoría de
los hogares, tienen tiempos de espera más largos y ofrecen una menor variedad
de medicamentos. Aunque los clientes sensibles al precio están dispuestos a
asumir estos costos, muchos otros no lo están, lo que genera una segmentación
del mercado. Las farmacias privadas pueden entonces aprovechar su poder de
mercado para aumentar aún más los precios.
A pesar de ese
aumento de precios, la política generó ahorros significativos para los
consumidores. Los autores estiman que la introducción de farmacias públicas en
cada localidad de Chile reduciría el gasto anual en medicamentos en un 1.6 por
ciento. Estos ahorros se concentran particularmente entre los clientes de
farmacias públicas con condiciones crónicas, quienes podrían ahorrar, en
promedio, alrededor de 550 dólares al año, una cifra superior al salario mínimo
en Chile en el momento de la reforma.
Producción
y venta de leche por parte del Estado en México
Jiménez-Hernández
y Seira (2022) estudian los efectos de la apertura de tiendas que venden
leche producida y distribuida por el estado por parte del gobierno mexicano a
partir de 2010. Este producto, que se vende a precios subsidiados, cuesta
alrededor de un tercio de la leche privada, aunque los consumidores la perciben
como de menor calidad en sabor (aunque no es peor en cuanto a sus atributos
nutricionales). Además, su producción es más costosa para el Estado que la de
las marcas privadas.
Los autores
muestran que, pese a estas limitaciones, la provisión directa por parte del
estado de estos bienes puede ser beneficiosa en la medida que genera dos
efectos positivos para los consumidores: un efecto directo vinculado al
incremento del acceso al producto para quienes pasan de consumir el producto
privado o no consumir ninguno a consumir la variedad estatal, y un efecto
indirecto a través de la reducción del poder de mercado de los competidores
privados.
Se encuentra que
la implementación de la política redujo el precio por litro de los oferentes
privados en 2,4% e incrementó el consumo de los hogares. Tomando estos efectos
en cuenta, encuentran que la provisión directa del producto genera mayores
efectos positivos sobre los consumidores que la provisión de vouchers para
comprar leche, así como de transferencias de dinero sin restricción a su uso.
AFAP
de capitales públicos en Uruguay
En el sistema de ahorro
previsional individual de Uruguay, los trabajadores deben elegir una
Administradora de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) que invierte sus aportes
hasta el momento de la jubilación. Desde sus inicios en 1996, en este mercado
han competido empresas privadas y una AFAP de capitales públicos que ha sido la
líder del mercado desde su creación, cobrando comisiones (los precios en este
mercado) sensiblemente más bajas que las de sus competidores. Si bien los
regímenes de ahorro individual están presentes en muchos países, la presencia
de una AFAP pública con estas características es una novedad del caso uruguayo.
Una diferencia relevante con los ejemplos anteriores es que se trata de mercados
financieros en los que los consumidores se enfrentan decisiones complejas que
requieren comparar comisiones y tasas de interés a lo largo del tiempo.
Una reciente
investigación que realizamos en coautoría con Sebastián Fleitas y Rodrigo
González Valdenegro analiza los efectos de esta empresa estatal sobre el
mercado y sobre los ahorros de los trabajadores. En primer lugar, analizamos el
mercado antes de la regulación de 2018 que estableció topes máximos a las
comisiones de cada empresa. Encontramos que la existencia de una AFAP pública
reduce significativamente las comisiones cobradas por las privadas y aumenta el
ahorro de los trabajadores al final de su vida laboral. En el estudio
comparamos la situación que se observa en la realidad con un escenario
contrafactual en el que se elimina República AFAP y se la sustituyera por una empresa
privada de características similares a las existentes. Encontramos que en ese
caso las comisiones de la empresa se duplicarían y las de las otras empresas
subirían en promedio 8%. La privatización de República combinada con una
política agresiva de demanda que reduzca la inercia de los consumidores no
sería capaz de alcanzar tan buenos resultados como los observados con la
presencia del competidor público.
El estudio también
explora otros escenarios de política. Por un lado, hacerla aún más agresiva en
su competencia vía comisiones mejora los resultados de sus propios afiliados,
pero a costa de generar una segmentación regresiva en el mercado: las empresas
privadas, al no poder competir por precio con la pública, elevan sus
comisiones, afectando sobre todo a los trabajadores de menores ingresos, que
suelen tener menor capacidad para procesar información financiera compleja y
son quienes principalmente siguen eligiendo a las privadas en este escenario. Esto
marca una diferencia relevante con el caso de las farmacias en chile: mientras
que en ese caso la segmentación perjudicaba sobre todo a los consumidores sin
enfermedades crónicas y de más altos ingresos, en este caso, perjudica a los de
menores ingresos.
Por otro lado, la
implementación de un tope máximo a las comisiones —una política que Uruguay
adoptó de forma plena desde 2020— resulta más efectiva y equitativa: reduce las
comisiones de manera generalizada y disminuye la brecha de ahorro entre
afiliados a AFAPs públicas y privadas. Regular de forma eficaz y calibrada
mediante topes a los precios suele presentar desafíos relevantes por la
asimetría de información entre las empresas y el regulador. La regulación
uruguaya presenta una innovación en este sentido al establecer el máximo de
comisiones permitido como la diferencia máxima respecto a la empresa que cobra
menos. En este contexto, el competidor público opera como ancla de las
comisiones del mercado.
En suma, la presencia
de una AFAP pública en un mercado con pocas firmas privadas y con consumidores
con baja sensibilidad a las señales de mercado mejora la competencia y eleva los
ahorros previsionales de los trabajadores. Sin embargo, su impacto es más
potente cuando se combina con políticas regulatorias complementarias, como
topes a las comisiones.
Comentarios
finales
Estos estudios
muestran que introducir competencia desde el Estado no necesariamente implica
reemplazar al sector privado, sino más bien reducir su poder de mercado. En
contextos donde hay colusión, precios excesivos o exclusión de los más
vulnerables, la presencia de un actor público puede mejorar el bienestar
general. Pero no se trata de una solución automática: su efectividad depende de
cómo se diseña e implementa, de la calidad en la gestión pública y de las
características de cada mercado. Más allá de sus resultados específicos, estos
trabajos empíricos también cuestionan una idea que se había asentado en el
sentido común de muchos economistas y responsables de política en las últimas
décadas: la noción de que el Estado debía limitarse a regular y abstenerse de
competir directamente con privados en la producción de bienes y servicios.
Referencias
Atal, Juan
Pablo, José Ignacio Cuesta, Felipe González, and Cristóbal Otero. (2024). The Economics of the Public
Option: Evidence from Local Pharmaceutical Markets. American Economic
Review, 114 (3): 615–44.
Jiménez
Hernández, Diego and Seira, Enrique, (2022). Should the Government Sell You Goods? Evidence from the Milk Market in
Mexico FRB of Chicago Working Paper No. 2023-19
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