La tarea equivocada: cómo la elección de trabajo puede transformar la productividad en el Estado uruguayo
Los salarios del sector público representan la quinta parte de todos los salarios pagados en la economía uruguaya y el 35% del presupuesto nacional (ONSC, 2022). Son números que importan, y por eso también importa lo que hacen -y lo que no hacen- quienes trabajan allí.
La percepción popular sobre la baja productividad del sector público tiene cierta base empírica. En 2002, un documento elaborado para el BID al analizar los intentos de reforma del Estado durante los años noventa señalaba que la baja productividad del personal no respondía solo a un problema de capacitación, sino también a aspectos de cultura organizacional y, crucialmente, al hecho de que muchos profesionales se desempeñaban en funciones que poco tenían que ver con sus conocimientos específicos (Filgueira et al., 2002). En otras palabras: a menudo la gente estaba haciendo el trabajo equivocado.
El Estado uruguayo ha cambiado mucho desde entonces. Dos décadas de reformas e inversión en gestión pública reflejan un cuadro más matizado. Pero algunos indicadores objetivos siguen generando preocupación. El más concreto es el ausentismo: un relevamiento de la ONSC de 2021 encontró que en algunos ministerios más del 60% de los funcionarios solicitó licencia médica ese año, con promedios de hasta 53 días certificados por funcionario en ciertos organismos (ONSC, 2021). Un dato adicional, aunque indirecto: cuando en 2024 se introdujo un nuevo régimen con consecuencias económicas por ausentismo, la ONSC registró una reducción de entre 25 y 30% en las certificaciones médicas (ONSC, 2024). Que el simple cambio de incentivos produjera una caída tan rápida sugiere que al menos parte del fenómeno respondía a la ausencia de consecuencias, no exclusivamente a enfermedad.
La encuesta más completa que existe sobre el tema -realizada en 2021 por la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) con asistencia técnica del Banco Mundial, con respuestas de más de 10.000 funcionarios- arroja una foto que va más allá de los estereotipos. El 75% de los funcionarios dice estar satisfecho con su puesto. Pero un 33% cree que su trabajo no le permite desplegar todo su potencial, y un 34% no se siente valorado por su organismo (ONSC/Banco Mundial, 2021). Además, un tercio buscó otro empleo en los dos años anteriores a la encuesta.
Al presentar el reporte, Conrado Ramos, director de la ONSC en ese momento, señaló explícitamente como un problema central: la escasa movilidad dentro del Estado. Un funcionario de una dependencia tiene su movilidad a otras extremadamente limitada, lo que le impide moverse hacia donde sus habilidades serían más adecuadas a las actividades a realizar. Dicho de otro modo: hay gente con capacidades sin utilizar, que no puede ir a donde podría ser más útil, y sin incentivos claros para esforzarse más en lo que hace. Esta es una receta perfecta para la desmotivación.
El experimento que cambia el foco
En medio de este diagnóstico conocido, un experimento de laboratorio que recientemente realizamos con dos colegas -"Competing for Task Choice: Experimental Evidence", con Ramón Cobo-Reyes y José M. Ortiz (2026)- ofrece una perspectiva interesante para analizar algunos de los problemas que enfrentan los trabajadores del sector público.
La pregunta que hacemos en este proyecto es simple y busca replicar las condiciones del sector público: ¿qué pasa si los trabajadores pueden elegir en qué tarea trabajar, cuando varios quieren lo mismo pero no hay lugar para todos y esa elección queda reservada para quienes mejor se desempeñan? ¿Alcanza con eso para mejorar la productividad con salarios fijos?
El diseño experimental es el siguiente. Grupos de 6 trabajadores realizan dos tareas distintas (encontrar letras en un texto o resolver sumas). En el tratamiento de referencia -el que simula el statu quo de muchas organizaciones-, los trabajadores son asignados aleatoriamente a una tarea y reciben un pago fijo, independientemente de su rendimiento. En el tratamiento alternativo, los trabajadores más productivos en cada tarea ganan el derecho a elegir si prefieren quedarse o cambiarse a la otra actividad.
Productividad por tarea, grupo y periodo. Número de aciertos
El resultado es contundente: la productividad aumentó más del 56% en el grupo donde la elección de tarea estaba disponible (CTCT) con respecto al grupo sin incentivos (Baseline). Y este aumento no se desvanece sino que crece a lo largo del tiempo. Como muestra el gráfico de arriba, en el grupo sin incentivos, el rendimiento cae progresivamente a medida que pasan los períodos, algo perfectamente consistente con la idea de que el trabajo sin sentido de agencia desmotiva. En el grupo con elección competitiva, la productividad sube sostenidamente.
¿Por qué funciona? A priori, tres mecanismos operan simultáneamente y pueden explicar el resultado. Primero, la selección: los trabajadores terminan haciendo lo que prefieren y lo que hacen mejor, con lo cual el simple hecho de reasignar personas a tareas que se ajustan a sus capacidades genera ganancias de productividad, incluso sin que nadie se esfuerce más. Segundo, la competencia: saber que el desempeño determina quién elige genera incentivos para trabajar más duro. Tercero, la autonomía: el acceso al derecho de elegir tiene valor en sí mismo; la gente trabaja más cuando siente que tiene agencia sobre lo que hace (Bartling, Fehr y Herz, 2014; Deci y Ryan, 1985).
Un hallazgo clave del experimento es que los dos primeros mecanismos -selección y competencia- son los más importantes. Incluso cuando la elección no existe pero las personas son asignadas aleatoriamente según sus preferencias por una tarea, la productividad también mejora significativamente. Pero cuando hay conflicto entre preferencias (muchos quieren lo mismo y no hay disponibilidad para todos), la competencia basada en el desempeño resuelve el problema de manera más eficiente, aumentando la productividad.
¿Por qué este experimento importa para el sector público uruguayo?
Los resultados son especialmente relevantes en contextos donde los incentivos monetarios están limitados, como las administraciones públicas, las organizaciones sin fines de lucro, y los mercados laborales altamente regulados. En esos entornos, la elección de tareas vinculada al desempeño puede funcionar como un sustituto eficaz de los premios económicos.
Uruguay es un caso paradigmático. Los salarios en el sector público están determinados por ley, en función de categorías y niveles rígidos, y los intentos de vincularlos a la productividad individual han chocado históricamente con dificultades técnicas de medición y resistencias gremiales. Además, despedir a un funcionario de carrera es prácticamente imposible, excluyendo causales muy limitadas. En ese contexto, la paleta de herramientas para incentivar el desempeño es muy estrecha.
A su vez, uno de los datos más relevantes de la encuesta de la ONSC es que los propios funcionarios perciben como un problema la rigidez para cambiar de organismo o de función (ONSC/Banco Mundial, 2021). No es solo la percepción externa de los ciudadanos: quienes trabajan en el Estado también sienten que están atrapados. Los funcionarios con educación universitaria, en particular, son los que muestran menores niveles de motivación y mayor propensión a buscar alternativas en el sector privado -lo que implica, paradójicamente, que el Estado puede estar perdiendo precisamente a quienes más podría aprovechar.
La propuesta implícita en este experimento es un mecanismo para proveer incentivos y mejorar la asignación de trabajadores a tareas sin tocar los salarios ni las reglas de estabilidad: simplemente dando a los funcionarios más voz sobre en qué trabajan, y vinculando esa voz a su rendimiento relativo.
Una agenda posible
No es una fórmula mágica ni una solución a todos los males del sector público uruguayo, pero es una herramienta concreta, de bajo costo, y con evidencia experimental que la respalda. En particular, no se trata de trasladar mecánicamente un experimento de laboratorio a la administración pública uruguaya. Los contextos son muy distintos, las tareas son más complejas, y las restricciones institucionales son reales y en muchos casos por motivos válidos. Lo que nos permiten experimentos de este tipo es posible extraer principios que orienten reformas concretas y de baja fricción política.
En primer lugar, habilitar la movilidad intra-estatal como regla. Que un funcionario pueda postularse a posiciones en otros organismos sin tener que declararse en excedente o pasar en comisión. Eso reduciría la rigidez de asignación que la propia encuesta de la ONSC identifica como un problema central (ONSC/Banco Mundial, 2021).
Segundo, diseñar mecanismos de asignación de tareas dentro de organismos y funciones que incorporen preferencias y desempeño. No es necesario empezar por grandes transofmraciones: proyectos piloto en organismos específicos, donde se implementen rotaciones voluntarias condicionadas a evaluaciones de rendimiento, permitirían aprender antes de escalar.
Tercero, medir en forma sistemática estos planes piloto. La encuesta de la ONSC de 2021 fue un primer paso valioso. Pero si el objetivo es evaluar si estas intervenciones funcionan en Uruguay, se necesitan datos más granulares sobre asignación de tareas, preferencias de los funcionarios, y rendimiento.
¡El problema no es cultural, es de incentivos!
Cuando discutimos sobre la productividad del Estado uruguayo tendemos a caer en los mismos lugares comunes: "es un problema cultural", "los funcionarios no tienen interés en esforzarse", "es el sistema el que está mal". Lo que sugiere la evidencia experimental que presento aquí es que "la cultura", "el interés", y "el sistema" no son exógenos: cambian cuando cambia la estructura de las decisiones que la gente puede tomar.
Cuando los trabajadores sienten que tienen agencia sobre lo que hacen, trabajan más y mejor. Cuando ven que su esfuerzo tiene consecuencias -en este caso, el acceso a elegir la tarea que prefieren-, responden. No porque de repente se vuelvan más altruistas o más patrióticos, sino porque la estructura de incentivos les da razones concretas para esforzarse.
Esa es quizás la lección más importante de este experimento para Uruguay: antes de resignarse a la desmotivación como una fatalidad del empleo público, vale la pena preguntarse si estamos usando todas las herramientas disponibles. Una de ellas, barata y con respaldo empírico, es darle a la gente la posibilidad de elegir en qué trabaja.
Bartling, B., Fehr, E., y Herz, H. 2014. "The intrinsic value of decision rights." Econometrica, 82(6): 2005–2039.
Filgueira, F., Heredia, B., Narbondo, P., y Ramos, C. 2002. "La Economía Política de la Reforma del Servicio Civil en Uruguay: Los años 90." Documento preparado para la Red de Gestión y Transparencia del Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo.
ONSC. 2021. Informe sobre certificaciones médicas en el Estado uruguayo. Oficina Nacional del Servicio Civil.
ONSC. 2024. Resultados del nuevo régimen de licencias médicas. Oficina Nacional del Servicio Civil.
Cobo-Reyes, R., García-Couto, S., y Ortiz, J.M. 2026. "Competing for Task Choice: Experimental Evidence." Working paper, Georgetown University Qatar y Zayed University.
Deci, E.L., y Ryan, R.M. 1985. Intrinsic Motivation and Self-Determination in Human Behavior. Springer.
ONSC. 2022. Informe de Gestión Humana. Anexo a Rendición de Cuentas 2021. Oficina Nacional del Servicio Civil.
ONSC / Banco Mundial. 2021. "Encuesta sobre calidad de la gestión humana y motivación de los funcionarios públicos en Uruguay." Oficina Nacional del Servicio Civil.
Ramos, C. 2021. "Ramos sobre ausentismo en el Estado: algunos funcionarios 'sienten que hay un abuso'." Entrevista en En Perspectiva, Montevideo Portal, octubre de 2021. https://www.montevideo.com.uy/En-Perspectiva/Ramos-sobre-ausentismo-en-el-Estado-algunos-funcionarios-sienten-que-hay-un-abuso--uc800363
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
