Las opiniones, los culos y el uso de evidencia en las políticas de seguridad en Uruguay

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.

¿Sabían qué hace casi una década Uruguay empezó implementarse un programa de terapia cognitiva conductual de primera línea basado en la experiencia canadiense y española para reducir la reincidencia de ofensores sexuales? ¿Como ocurrió ese milagro? Fue gracias en buena medida a la combinación rarísima de un liderazgo de una increíble directora del Instituto Nacional de Rehabilitación (Ana Juanche) y a que dos expertos criminólogos españoles en el tema vinieron al país a ayudar a implementarlo: Olga Sánchez de Ribera, autora de la célebre frase en Uruguay ‘son todos unos caras de Zitarrosa’ y Santiago Redondo). ¿A que no adivinan que paso con ese programa? Fue discontinuado. ¿Y saben por qué? Porque dejaron de haber recursos económicos y personal calificado para implementarlo. Lo más increíble de todo es lo siguiente: jamás se hizo una evaluación de impacto rigurosa para saber si estaba funcionando, es decir, si había reducido o no la reincidencia sexual. Creo que este episodio es sintomático de lo que muchas veces ocurre en Uruguay en materia de seguridad. Nuestro problema no es que apliquemos programas o políticas que no funcionan, sino que ni siquiera lo sabemos porque no evaluamos.... 

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Hace unas semanas estuve por Uruguay para presentar una revisión rápida de revisiones sistemáticas y metaanálisis en seguridad que hicimos con mi colega en la Universidad de Manchester Olga Sánchez de Ribera y mi colega de Uruguay Emiliano Rojido. El objetivo de la revisión era presentar la evidencia sobre qué programas de seguridad han demostrado ser más eficaces en el mundo para un conjunto de delitos que el gobierno considera prioritarios como insumos para pensar el Plan Nacional de Seguridad (PR – MI, 2026). 

La idea detrás de usar este tipo de revisiones es sencilla y debería ser poco polémica. Si queremos mejorar los problemas de seguridad, por ejemplo, femicidio o estafas virtuales, ¿cómo deberíamos tomar esas decisiones? La respuesta es que no deberían basarse en intuiciones u opiniones (a veces fuertemente afectadas por nuestra ideología política o partidaria) sino en evidencia rigurosa de lo que efectivamente funciona: la llamada agenda del What Works (Sherman et al., 1998; Welsh y Farrington, 2007). ¿Qué significa esto? Básicamente, se apoya en tres ideas.

Primero, priorizar la síntesis sistemática de la evidencia de multiples investigaciones, para evitar depender de estudios aislados y puntuales, y poder identificar efectos promedio y consistencia de resultados. Segundo, evaluar la calidad metodológica: no todos los estudios valen lo mismo, y un buen diseño con una buena estrategia de identificación causal y con adecuadas medidas puede decir más que muchos estudios con un diseño más débil. Y tercero, incorporar la dimensión económica: no solo importa si algo funciona, sino cuánto cuesta y si vale la pena. Dos programas pueden tener el mismo impacto, pero uno ser mucho más eficiente.  Programas aun con efectos modestos, pueden igual valer la pena porque generan grandes beneficios si reducen delitos de alto daño (Welsh et al., 2015). 

Sin embargo, la evidencia rigurosa no es suficiente. No basta con saber que funciona. Podemos tener los mejores programas con diseños impecables y con fuerte respaldo de muchas revisiones, y sin embargo, la amarga experiencia indica que en muchos casos cuando esos programas son replicados en otras partes o incluso cuando son escalados, curiosamente, dejan de funcionar, dejan de reducir el delito y la violencia. ¿Por qué pasa esto? 

Dada la complejidad de los problemas y de las soluciones (los programas), los criminólogos se dieron cuenta de que era fundamental ser mucho más específicos. La criminología dio un giro clave y dejo de preguntarse genéricamente simplemente qué funciona y empezó a preguntarse qué funciona, para quién, por qué y en qué circunstancias. Este cambio, influido por el enfoque de evaluación realista (Pawson y Tilley, 1997) y marcos como el EMMIE (Efectos, Mecanismos, Moderadores, Implementación, Economia) (Johnson et al., 2015), que llamo a no focalizar solo en los programas que funcionan y sus efectos, y empezar a pensar en porque (los mecanismos), en cómo pueden verse afectados por las condiciones (contexto). Por ejemplo, los programas cognitivo-conductuales en prisión buscan modificar habilidades cognitivas y de autocontrol, pero su efectividad depende de condiciones muy concretas como el clima institucional, el tipo de población o el apoyo al salir. Cuando esas condiciones fallan, los mecanismos no se activan y el programa puede no producir los efectos esperados.

A esto se suma otra lección clave: la implementación. Como dicen los gringos, el diablo está en los detalles. Muchos fracasos no se explican por malas ideas, sino por problemas en la ejecución y por la resistencia al cambio en los contextos institucionales donde se implementan los programas (Taxman, 2025). El desarrollo de la ciencia de la implementación en la criminología ha marcado otro punto de inflexión en la forma en cómo se busca transferir y aplicar programas de prevención y seguridad. Tan importante como qué funciona, es cómo y dónde se implementa, y en particular esto implica poner foco en las organizaciones (Taxman et al., 2025). El éxito depende de la calidad de la implementación: la fidelidad al modelo que originalmente se quiere importar, la intensidad con que se implementa el programa, la coordinación entre agencias y la capacidad institucional para llevarlo adelante. En la práctica, esto implica mirar quiénes participan, con qué recursos, durante cuánto tiempo y qué obstáculos deben enfrentar.

Parados en este marco llevamos adelante la revisión rápida. ¿Y qué encontramos al examinar la evidencia sistemáticamente? La primera lección es bastante obvia y es que no existen “balas de plata”: lo que sirve para reducir homicidios no necesariamente sirve para violencia basada en género, reincidencia o ciberdelito. Hay cierto tipo de programas que parecen funcionar mejor para determinado tipo de delitos.

En violencia letal, la evidencia favorece estrategias como la disuasión focalizada, la vigilancia policial en puntos críticos, incluida la policía orientada a problemas, y algunas intervenciones ambientales sostenidas focalizadas. Para reducir la reincidencia, los resultados más consistentes aparecen cuando se actúa a lo largo de todo el continuo penal: sustituir penas de prisión breves por sanciones comunitarias estructuradas, implementar tribunales de tratamiento de drogas, desarrollar programas cognitivo-conductuales en prisión, y sostener la reinserción con apoyo continúo centrado en vivienda, empleo y salud, junto con supervisión basada en el modelo de riesgo-necesidad-responsividad (RNR). Estas estrategias tienden a generar reducciones modestas pero consistentes en la reincidencia, especialmente cuando aseguran continuidad tras la liberación e integración de servicios. En violencia basada en género, funcionan mejor los abordajes integrados que combinan tratamiento cognitivo-conductual con intervenciones sobre consumo, trauma y necesidades criminógenas, junto con coordinación efectiva entre justicia, salud y servicios sociales. A nivel preventivo, las estrategias sostenidas orientadas a transformar normas de género muestran resultados consistentes, aunque muchas intervenciones mejoran actitudes más que reducir directamente la violencia. En mercados ilícitos y crimen organizado, la evidencia apunta a intervenciones situacionales focalizadas en micro-lugares, el uso de inteligencia, la coordinación interinstitucional y la disuasión dirigida a grupos violentos, junto con estrategias que apuntan a desarmar el negocio desde adentro: cortar los insumos claves que necesita para operar (ejemplo armas o precursores) y quitarle los recursos económicos que lo sostienen. En ciberdelito, por ahora, la evidencia muestra más mejoras en detección temprana y reducción de conductas de riesgo que reducciones directas del delito.

La otra cara de la moneda también es importante. Hay evidencia sobre algunos programas que no conviene replicar o al menos ser muy cautelosos. El endurecimiento penal generalizado y puramente simbólico, el aumento indiscriminado del encarcelamiento, los operativos coercitivos masivos, la supervisión intensiva sin tratamiento, algunas respuestas penales aisladas en violencia doméstica o las estrategias militarizadas contra mercados ilícitos suelen tener efectos débiles, transitorios o incluso contraproducentes. 

¿Y qué hay de la implementación? Si bien el análisis de las revisiones muestra la mayoría de la evidencia se concentra en los efectos (Thompson et al., 2021), también encontramos información relevante sobre el contexto y los problemas de implementación. No solo eso, sinio que los problemas de implementación lejos de ser excepcionales o accesorios, son bastante sistemáticos y juegan un rol clave a la hora de entender la perdida de eficacia en muchos programas de prevención. Un caso claro es claro es cuando los programas no tienen adecuada focalización: por ejemplo, cuando la policía no concentra esfuerzos en puntos críticos o grupos específicos, sino que se expande de forma difusa, los efectos sobre la violencia se diluyen. La fidelidad e intensidad: programas como las terapias cognitivo-conductuales en prisión pierden impacto cuando no se aplican con suficiente duración o se abandonan antes de tiempo. La coordinación: estrategias como la disuasión focalizada dependen de que policía, justicia y servicios sociales actúen juntos. Cuando esa articulación falla, el efecto se vuelve débil o transitorio. La capacidad de monitoreo: sin buenos datos, muchas intervenciones dejan de ajustarse a la dinámica del delito, pierden precisión y su efecto puede debilitarse significativamente. Las reglas claras y respuestas graduadas también importan: en alternativas a la prisión, cuando no hay consecuencias previsibles ante incumplimientos, aumentan las revocaciones de las penas sin mejorar la reincidencia (y generando más costos!). Y, finalmente, la legitimidad: si las intervenciones se perciben como arbitrarias, se debilita la cooperación y los programas pierden efectividad. Cuando estos elementos fallan, los programas tienden a volverse nominales o intermitentes, y sus efectos se diluyen. En definitiva, la evidencia en seguridad pública indica que el cómo se implementa importa tanto como el qué. 

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¿Y entonces?

Como decía célebremente el policía violento Harry el Sucio encarnado por Clint Eastwood en los 70s: ‘Las opiniones son como los culos; todos tenemos una’. O lo que es lo mismo, pero en forma menos grosera: ‘Sin datos, simplemente sos otra persona con una opinión’ (Edward Deming). El problema grave, estructural y de larga data de seguridad que tiene Uruguay requiere jerarquizar el rol que tiene la evidencia rigurosa con respecto a las meras opiniones, al menos dos sentidos. 

En primer lugar, y básicamente este fue el rol de nuestro reporte, a la hora de decidir qué hacer, es importante contar con información para elegir con criterio. Jerarquizar lo que ha demostrado funcionar mejor, pero siendo conscientes de que no basta meramente con importar programas exitosos internacionales y que aterricen como platillos voladores en la realidad uruguaya. Hay que ser muy cuidadosos con los desafíos para implementarlos y estar atentos para evaluar en qué medida el contexto especifico uruguayo requiere distintos niveles de adaptación. 

En segundo lugar, monitorear y evaluar la batería de programas seleccionados para aprender de la experiencia y chequear si realmente están siendo efectivos, ajustar y corregir en aquellos casos donde no se estén logrando resultados y rendir cuentas, que es lo que se plantea explícitamente hacer el Plan (PR – MI, 2026).

Luego de que el Plan Nacional de Seguridad fue comunicado por el gobierno, tuvo lugar una discusión en los medios y en el parlamento bastante crítica y cómica de presenciar. ¿Qué se dijo? Si había diagnóstico en el Plan, ese diagnóstico era pobrísimo. O que el Plan entero era simplemente un diagnóstico; o no, que no había ningún diagnóstico; o que el diagnostico había sido hecho por consultores y académicos que jamás habían pisado el barrio borro. O al revés, era chatisimo y no tenia en cuenta la realidad más allá del barrio borro. Medidas no había ninguna porque era todo diagnóstico. Si había medidas, ya estaban siendo implementadas todas y era un copiado y pegado perezoso. Si había medidas nuevas, estaban destinadas al fracaso y eran todas frutillitas. Evaluación no había. No había ningún plan para evaluar las medidas o si lo había era tan vago que no se sabía cómo se iba implementar. O al revés, todo el plan era simplemente evaluación como un curro para darle dinero a consultores extranjeros.[1]

En este árido contexto, se destacan los comentarios del economista Ignacio Munyo (2026) y del antropólogo Federico del Castillo (2026). Si bien parten de disciplinas muy diferentes, coinciden en su diagnóstico. Ambos valoraron muy positivamente el carácter técnico, el respaldo de la evidencia y ambición del plan, pero llamaron la atención sobre el enorme desafío pendiente en materia de ejecución, conducción política y sostenibilidad. 

Si, si, si, ‘habemus’ Plan. Pero…estamos dispuestos ¿a volcar los recursos y a hacer los sacrificios como sociedad para llevar adelante este esfuerzo en forma sostenida, trascendiendo gobiernos, incluso sosteniéndolo cuando no haya resultados positivos inicial o rápidamente, y tengamos que ir haciendo algunos ajustes sobre la marcha? ¿Sera capaz nuestra clase política de asumir y liderar este tamaño desafío? 

Ojalá que sí. Se nos va la vida en ello.

Nico Trajtenberg

Referencias

 

del Castillo, F. (2026) Cuatro riesgos que amenazan al Plan Nacional de Seguridad Pública. Nota en la diaria. https://ladiaria.com.uy/opinion/articulo/2026/4/cuatro-riesgos-que-amenazan-al-plan-nacional-de-seguridad-publica/

 

Johnson, S. D., Tilley, N., & Bowers, K. J. (2015). Introducing EMMIE: An evidence rating scale to encourage mixed-method crime prevention synthesis reviews. Journal of Experimental Criminology, 11(3), 459–473. https://doi.org/10.1007/s11292-015-9238-6

 

Munyo, I. (2026) Entrevista a Ignacio Munyo en Instagram Reel, publicada por @cuenta, mayo de 2026. Disponible en: https://www.instagram.com/reel/DX6xOxVD58F/

 

Pawson, R., & N. Tilley (1997). Realistic Evaluation. London: Sage.

 

Presidencia de la República & Ministerio del Interior [PR-MI]. (2026). Plan Nacional de Seguridad Pública 2025–2035: Uruguay + seguro. Gobierno de Uruguay. https://www.gub.uy/plan-nacional-de-seguridad-publica/documentos/plan-nacional-de-seguridad-publica-2025-2035

 

Sherman, L.W., Gottfredson, D.C., MacKenzie, D.L., Eck, J., Reuter, P., and Bushway, S. (1998). Preventing crime: What works, what doesn't, what's promising. Research in brief. Washington DC: U.S. National Institute of Justice.

 

Taxman, F. S. (2025). Implementation science (IS)-A game changer for criminology and criminal justice. Criminology & Public Policy, 24, 1-14.

 

Taxman, F. S., Clark, K. J., Kushmerick-McCune, B., Hulsey, J., & Sheidow, A. J. (2025). Engagement, dissemination, and implementation: A review of the correctional health studies funded by the National Institute of Health’s HEAL initiatives. Victims & Offenders, 1-19. 

 

Tompson, L., Belur, J., Thornton, A., Bowers, K. J., Johnson, S. D., Sidebottom, A., Pease, K., Laycock, G., Tilley, N., & Laycock, H. (2021). How strong is the evidence-base for crime reduction professionals?. Justice Evaluation Journal, 4(1), 68-97.

 

Welsh, B. & Farrington, D. (2007). Preventing Crime: What Works for Children, Offenders, Victims and Places. Springer, New York.

 

Welsh, B. C., Farrington, D. P., & Gowar, B. R. (2015). Benefit-cost analysis of crime prevention programs. Crime and justice, 44(1), 447-516.

 

Weisburd, D., Farrington, D. P., & Gill, C. (2016). Introduction: What works in crime prevention? In What Works in Crime Prevention and Rehabilitation: Lessons from Systematic Reviews (pp. 1-13). New York: Springer New York.

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[1] Lamentablemente no puedo citar como debiera al autor de esta maravillosa pieza de stand up criminológico porque lo/la escracho públicamente.