Gonzalez, V.
Rojido, E.
Trajtenberg, N.
Preocupacion por el sistema penitenciario
En estos días existe un fuerte debate acerca de la gestión del Ministerio del Interior en Uruguay. Uno de los temas claves de preocupación es la situación de las instituciones penitenciarias, y su potencial rol fomentando el circulo perverso de delito, violencia y reincidencia. En los últimos años Uruguay ha enfrentado una situación problemática en esta materia. El aumento sostenido de los delitos estuvo acompañado por un importante crecimiento del sistema carcelario. En 2014 la población privada de libertad alcanzó a 9.797 personas. El país cuenta con una tasa de prisonización de 291 cada 100.000 habitantes, lo equivale a estar en el puesto 36 del mundo donde el campeón mundial es Estados Unidos con 693 (IPCS, 2016).[2] Las condiciones de reclusión han sido objeto de denuncias a nivel nacional e internacional. Hacinamiento, inadecuadas condiciones edilicias, énfasis custodial, malos tratos, problemas sanitarios, insuficiente acceso al trabajo y a la educación, incumplimiento de las categorías de clasificación, escasez de programas de rehabilitación y reingreso, son algunos de los aspectos destacados desde las instituciones públicas, la academia, la sociedad civil organizada, y los organismos internacionales.
Sin embargo, en la ultima década han tenido lugar algunos cambios bastante significativos en nuestro sistema penitenciario. Me gustaría aprovechar esta nota para hacer dos cosas. Primero, repasar brevemente los cambios y esfuerzos mas significativos llevados adelante en la ultima década por Uruguay. Y luego, continuar planteando cinco líneas de agenda de reforma penitenciaria.
Los cambios del
sistema penitenciario en la ultima decada
En 2009 el informe del relator de las Naciones Unidas Manfred Nowak evidenció la violación de Derechos Humanos por parte del Estado uruguayo y marcó un punto de inflexión para el sistema penitenciario. Si bien existían otras denuncias a nivel local desde el Comisionado Parlamentario y desde la sociedad civil, este informe tuvo un importante impacto político. Producto de ello el gobierno convocó a la oposición e instaló un ámbito de discusión sobre seguridad pública que propicia la sanción de la Ley de Emergencia Carcelaria y una revisión profunda del sistema penitenciario nacional.
La creación del Instituto Nacional de Rehabilitación constituyo un mojón clave en la historias de las políticas penitenciarias en Uruguay y tuvo tres consecuencias muy importantes. En primer lugar, se priorizo presupuestalmente al sistema penitenciario. En segundo lugar, se unifico la organización y se mejoro la gestión de un sistema que estaba totalmente compartimentalizado y desconectado. En tercer lugar, se comenzó a sustituir progresivamente personal policial por operadores civiles, profesionales y técnicos. Otros cambios también importantes involucraron: fortalecer el Instituto Nacional de Criminología para clasificar y asignar a las personas privadas de libertad; generar la Oficina de Supervisión de Libertad Asistida (OSLA) para ofrecerle al Poder Judicial mayores garantías de supervisión a los procesamientos sin prisión; el fortalecimiento del PNEL para fomentar el trabajo en las cárceles como dimensión clave del tratamiento rehabilitatorio. Fue también muy importante como se intensifico labor de coordinación con diversos organismos públicos en materia de educación, salud, trabajo, vivienda, y desarrollo social.
Estas modificaciones institucionales tuvieron sus resultado en la gestión penitenciaria. Desde 2005 se avanzo en la construcción de 5400 plazas para combatir el hacinamiento carcelario y adecuar las condiciones de habitabilidad, se mejoro la clasificación de las personas privadas de libertad al separar primarios y reincidentes así como a procesados y penados. Al mismo tiempo aumento notoriamente la oferta de servicios (salud, educación, trabajo, etc.) carcelarios. También tuvieron algunos cambios en el área del pre egreso, en particular el Patronato Nacional de Excarcelados y Liberados busco modificar la estrategia pasiva de esperar a los liberados y sus familias en la sede apuntando a buscar a estrategia más activa desde el Patronato que apuntara a trabajar con los individuos prontos a ser liberados desde los propios establecimientos de reclusión.
En lo que refiere a la oferta de programas de tratamiento si consideramos que los programas deben contar con cierto grado de formalización (objetivos, diseño y metodología de intervención documentada) la oferta programática de Uruguay ha sido escasa e insuficiente. No obstante, se han desarrollado algunas iniciativas prometedoras. Por ejemplo, en materia de programas de rehabilitación puede destacarse el Centro de Rehabilitación Campanero de Lavalleja y el Establecimiento Piedra de los Indios de Colonia). Ambas unidades penitenciarias son rurales, semi abiertas y en ellas trabajan hombres y mujeres en condiciones de mínima seguridad.. También es interesante el Centro Tacuabé de Salto, una experiencia innovadora de chacra en la que participan reclusos en situación de pre-egreso, junto a sus familias en clave de comunidad. Si bien no existen evaluaciones rigurosas, este tipo de establecimientos suele ser valorado muy positivamente por autoridades, técnicos e informantes calificados. En materia de reingreso o reentry, el Patronato se consolido como un actor clave reforzando su intervención fomentando el ejercicio del derecho al trabajo, estudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación, de los liberados y sus familiares. Sin embargo es cierto que una materia pendiente es el desarrollo de programas estructurados y adecuadamente evaluados que busquen aumentar la reinserción y disminuir la reincidencia.
En 2009 el informe del relator de las Naciones Unidas Manfred Nowak evidenció la violación de Derechos Humanos por parte del Estado uruguayo y marcó un punto de inflexión para el sistema penitenciario. Si bien existían otras denuncias a nivel local desde el Comisionado Parlamentario y desde la sociedad civil, este informe tuvo un importante impacto político. Producto de ello el gobierno convocó a la oposición e instaló un ámbito de discusión sobre seguridad pública que propicia la sanción de la Ley de Emergencia Carcelaria y una revisión profunda del sistema penitenciario nacional.
La creación del Instituto Nacional de Rehabilitación constituyo un mojón clave en la historias de las políticas penitenciarias en Uruguay y tuvo tres consecuencias muy importantes. En primer lugar, se priorizo presupuestalmente al sistema penitenciario. En segundo lugar, se unifico la organización y se mejoro la gestión de un sistema que estaba totalmente compartimentalizado y desconectado. En tercer lugar, se comenzó a sustituir progresivamente personal policial por operadores civiles, profesionales y técnicos. Otros cambios también importantes involucraron: fortalecer el Instituto Nacional de Criminología para clasificar y asignar a las personas privadas de libertad; generar la Oficina de Supervisión de Libertad Asistida (OSLA) para ofrecerle al Poder Judicial mayores garantías de supervisión a los procesamientos sin prisión; el fortalecimiento del PNEL para fomentar el trabajo en las cárceles como dimensión clave del tratamiento rehabilitatorio. Fue también muy importante como se intensifico labor de coordinación con diversos organismos públicos en materia de educación, salud, trabajo, vivienda, y desarrollo social.
Estas modificaciones institucionales tuvieron sus resultado en la gestión penitenciaria. Desde 2005 se avanzo en la construcción de 5400 plazas para combatir el hacinamiento carcelario y adecuar las condiciones de habitabilidad, se mejoro la clasificación de las personas privadas de libertad al separar primarios y reincidentes así como a procesados y penados. Al mismo tiempo aumento notoriamente la oferta de servicios (salud, educación, trabajo, etc.) carcelarios. También tuvieron algunos cambios en el área del pre egreso, en particular el Patronato Nacional de Excarcelados y Liberados busco modificar la estrategia pasiva de esperar a los liberados y sus familias en la sede apuntando a buscar a estrategia más activa desde el Patronato que apuntara a trabajar con los individuos prontos a ser liberados desde los propios establecimientos de reclusión.
En lo que refiere a la oferta de programas de tratamiento si consideramos que los programas deben contar con cierto grado de formalización (objetivos, diseño y metodología de intervención documentada) la oferta programática de Uruguay ha sido escasa e insuficiente. No obstante, se han desarrollado algunas iniciativas prometedoras. Por ejemplo, en materia de programas de rehabilitación puede destacarse el Centro de Rehabilitación Campanero de Lavalleja y el Establecimiento Piedra de los Indios de Colonia). Ambas unidades penitenciarias son rurales, semi abiertas y en ellas trabajan hombres y mujeres en condiciones de mínima seguridad.. También es interesante el Centro Tacuabé de Salto, una experiencia innovadora de chacra en la que participan reclusos en situación de pre-egreso, junto a sus familias en clave de comunidad. Si bien no existen evaluaciones rigurosas, este tipo de establecimientos suele ser valorado muy positivamente por autoridades, técnicos e informantes calificados. En materia de reingreso o reentry, el Patronato se consolido como un actor clave reforzando su intervención fomentando el ejercicio del derecho al trabajo, estudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación, de los liberados y sus familiares. Sin embargo es cierto que una materia pendiente es el desarrollo de programas estructurados y adecuadamente evaluados que busquen aumentar la reinserción y disminuir la reincidencia.
El futuro: cinco
líneas de acción
En este contexto, y desde la perspectiva de realismo crítico (Matthews, 2014), se proponen cinco áreas que debería atender la reforma penitenciaria.
Un primer punto es la disminución de los altos niveles de población penitenciaria de Uruguay. Para ello, debería maximizarse el uso de medidas alternativas a prisión, de penas intermedias y intermitentes. Los argumentos contrarios a disminuir la población penitenciaria tanto desde la perspectiva de la disuasión como de la incapacitación han mostrado limitaciones conceptuales y metodológicas, e incluso han demostrado ser costosas e ineficaces. Existe un amplio conjunto de variantes a experimentar institucionalmente y evaluar su eficacia diferencial según tipos de poblaciones en estrategias tanto front door es decir sanciones alternativas a la prisión (por ejemplo, penas comunitarias o monitoreo electrónico), como back door es decir, sanciones intermedias (como salidas anticipadas). En ambos casos pueden incluirse sesiones de tratamiento y rehabilitación (por ejemplo, para el consumo problemático de drogas, o para problemas auto-control y comportamiento violento). Si bien la evidencia empírica no es concluyente, varios estudios muestran que estas penas no custodiales en muchos casos logran mejores resultados que las penas custodiales. Por ello un desafío del sistema penitenciario uruguayo es desarrollar un conjunto amplio y variado de alternativas a la privación de libertad, con suficientes recursos para que sean adecuadamente implementadas, gestionadas y evaluadas.
En este contexto, y desde la perspectiva de realismo crítico (Matthews, 2014), se proponen cinco áreas que debería atender la reforma penitenciaria.
Un primer punto es la disminución de los altos niveles de población penitenciaria de Uruguay. Para ello, debería maximizarse el uso de medidas alternativas a prisión, de penas intermedias y intermitentes. Los argumentos contrarios a disminuir la población penitenciaria tanto desde la perspectiva de la disuasión como de la incapacitación han mostrado limitaciones conceptuales y metodológicas, e incluso han demostrado ser costosas e ineficaces. Existe un amplio conjunto de variantes a experimentar institucionalmente y evaluar su eficacia diferencial según tipos de poblaciones en estrategias tanto front door es decir sanciones alternativas a la prisión (por ejemplo, penas comunitarias o monitoreo electrónico), como back door es decir, sanciones intermedias (como salidas anticipadas). En ambos casos pueden incluirse sesiones de tratamiento y rehabilitación (por ejemplo, para el consumo problemático de drogas, o para problemas auto-control y comportamiento violento). Si bien la evidencia empírica no es concluyente, varios estudios muestran que estas penas no custodiales en muchos casos logran mejores resultados que las penas custodiales. Por ello un desafío del sistema penitenciario uruguayo es desarrollar un conjunto amplio y variado de alternativas a la privación de libertad, con suficientes recursos para que sean adecuadamente implementadas, gestionadas y evaluadas.
Una
segunda área de reforma es la defensa de los DDHH, la seguridad interna y el
trato justo hacia los individuos privados de libertad. Una adecuada
implementación de alternativas a la privación de libertad: favorece la
reducción de la sobrepoblación carcelaria que compromete las posibilidades de
uso productivo del tiempo de los presos; aumenta el tiempo ocioso en las
celdas; estimula y amplifica el desorden y la violencia; y afecta las
estrategias de gestión de la seguridad de las prisiones. La construcción de
nuevas cárceles y la remodelación de viejos establecimientos es relevante, pero
no en forma aislada o como única prioridad. Debe ser complementada con un mayor
énfasis en la gestión de la seguridad, un fomento de los pequeños
establecimientos y una progresiva eliminación de los grandes establecimientos.
Este es un aspecto clave a los efectos de facilitar la gestión, monitorear y
prevenir focos de conflicto y atender la situación de grupos vulnerables. Por
ello es importante enfatizar en el tipo de gestión que los establecimientos
desarrollan. La prevención de la violencia en la prisiones que se focaliza
exclusivamente en la seguridad física y en el control frente a las amenazas más
visibles puede ser contraproducente y retroalimentar la violencia
institucional. El régimen penitenciario debe orientarse a la autogestión y
responsabilidad de los internos y al fortalecimiento de la legitimidad del
personal penitenciario; logrando un balance adecuado entre control y
procedimientos disciplinarios, y el trato justo y la comunicación con los
internos.
Una
tercera área de reforma es el desarrollo de programas de tratamiento y de
condiciones adecuadas para su implementación. La evidencia empírica de las
ultimas décadas ha logrado revertir el escepticismo sobre los esfuerzos de
rehabilitación de los años 70 y 80. La posibilidad de comparar en forma
sistemática diferentes programas mediante técnicas meta-analíticas permitió dar un salto en el desarrollo de la
agenda de lo que funciona, y de los principios del tratamiento eficaz. En la
actualidad se sabe que el tipo y carácter de programa es decisivo para obtener
mejores resultados (por ejemplo, las variantes cognitivas y multimodales han
demostrado ser las más exitosas); que las dosis de tratamiento deben ser
suficientemente intensivas para lograr efectos; que la población objetivo debe
ser seleccionada y los programas adaptados a sus necesidades según principios
de riesgo estáticos y dinámicos; que es fundamental que exista un adecuado
emparejamiento de las características de los ofensores, terapeutas y programas;
y que es clave que existan sólidos procesos de gestión de los recursos humanos
que involucren el reclutamiento, la formación, el apoyo y la supervisión del
personal penitenciario. Un componente central usualmente atendido se refiere a
la implementación. El éxito y la eficacia de los programas de tratamiento
depende centralmente de que se lleve a la práctica tal como se preveía
originalmente en el diseño. Muchas veces las experiencias fracasan no porque el
programa no esté adaptado a las necesidades de la población ofensora, sino a
factores más intangibles vinculados a la ausencia de un manual comprehensivo o
guías claras; problemas en el estilo de gerenciamiento y tipo de liderazgo de
la institución penitenciaria; problemas de vínculo y conflicto entre distintos
actores del centro penitenciario; problemas en el financiamiento del programa;
y debilidades en los procedimientos de monitoreo y evaluación.
Un
cuarto punto lo constituye el desarrollo de políticas de reingreso y estimular
que adquieran un rol protagónico en el conjunto de las políticas
penitenciarias. La investigación criminológica de autores como Laub &
Sampson (2003) y Maruna (2003) (en Uruguay ver Vigna 2011) entre otros ha
mostrado que buena parte de las razones por las cuales las personas continúan
delinquiendo o abandonan el delito están localizadas en el contexto social del
ofensor cuando éste es liberado. Por ende, es fundamental ampliar la idea de
rehabilitación al incluir no sólo lo que ocurre al interior de los recintos
penitenciarios, sino también los procesos de re-ingreso y el contexto social y
comunitario del ofensor. Este enfoque supone algunos cambios importantes en el
diseño e implementación de programas penitenciarios. La experiencia al interior
del recinto debe incluir no tratamiento pero también fuerte énfasis en la
preparación para la libertad, con una visión menos terapéutica y pasiva del
individuo. Los cambios programáticos deben estar acompasados por la
modificación de los procesos de liberación y revocación de las sentencias,
dándose particular atención a los incentivos y las formas discrecionales de
liberación. Naturalmente, tiene que haber un vigoroso conjunto de servicios
post prisión que consoliden en comunidad los procesos desarrollados
inicialmente en prisión. Finalmente, deben reforzarse los mecanismos de
colaboración entre los agentes de la institución penitenciaria y la comunidad
para promover los mecanismos de control social informal.
Finalmente,
la reforma de las instituciones penitenciarias uruguayas debería fomentar los
sistemas de evaluación y gestión de la información. Es fundamental el
desarrollo de evaluaciones sobre los programas implementados en las
instituciones penitenciarias y en la comunidad, de resultados y procesos. Las
evaluaciones cuantitativas deben cumplir criterios de calidad (niveles 4 y 5
según escala Maryland, Sherman et al. 1997), contemplar periodos de seguimiento
de al menos un año, e incluir medidas oficiales y extra-oficiales.
Adicionalmente, el complemento de estudios cualitativos es clave para el
análisis de problemas de integridad y adaptación de los programas. La inclusión
de evaluaciones de costo eficiencia permitiría generar insumos para evaluar los
recursos públicos que se perderían debido a crímenes no evitados, así como
también el costo de oportunidad de inversiones en programas penitenciarios
frente a otras inversiones al interior del subsistema de justicia criminal, y
en el conjunto de políticas públicas (prestaciones sociales, educación, salud,
etc.). Finalmente, es clave desarrollar un sistema de información penitenciaria
con indicadores sobre infraestructura, recursos financieros y humanos,
programas, características de las PPL, etc.. Ello permitirá a cada centro
mejorar la gestión, la transparencia, y la evaluación de sus actividades. Y lo
que no es menos importante: incentivaría la comparación y experimentación institucional
contrastable para desarrollar iniciativas heterogéneas (diferentes soluciones a
diferentes problemas) al interior del sistema.
Referencias
Bardazano, G., Corti, A., Duffau, N.,
& Trajtenberg, N. (ed.) (2015) ‘Discutir la carcel, Pensar la Sociedad.
Contra el sentido Comun punitivo’, Editorial Trilce
IPCS. (2016) International Centre for Prison
Studies, http://www.prisonstudies.org (accessed 14 april 2016).
Laub, J. & Sampson, J. (2003) Shared Beginnings, Divergent Lives. Delinquent
Boys to Age 70. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Maruna, S. (2001) Making good: How
ex-offenders reform and reclaim their lives. Washington DC: American
Psychological Association Books.
Matthews, R. (2014) ‘Realist Criminology’,
Editorial Macmillan.
Sherman, L., Gottfredson, D., MacKenzie,
D., Eck, J., Reuter, P. & Bushway,
S. (1997) ‘Preventing Crime: What works, What does not, What is promising’,
Whashington DC: National Institute of Justice.
Vigna, A. (2011) Persistencia y abandono del
mundo del delito: diferencias de género en los procesos de desistimiento, Tesis
de Master, Depto de Socio, Fac. de CCSS, Udelar
