 |
Foto: Creative Commons, finance4.net/blog/short-term-personal-loan/
|
Las elecciones son una piedra angular de la legitimidad democrática y se
basan, entre otras cosas, en la idea de que cada ciudadano tiene la misma
posibilidad de incidir en los resultados. En la medida en que los recursos para
las campañas electorales son cada vez más importantes y esos recursos están en
manos de algunos y no distribuidos equitativamente, esas personas pueden
desvirtuar la lógica democrática transfiriendo a la competencia electoral su
posición ventajosa.
La
regulación del financiamiento de campañas tiene como objetivo limitar el poder
de quienes tienen recursos para aportar a los partidos buscando influir sobre
las políticas. Para regular el financiamiento y la influencia distorsiva de
quienes tienen dinero, existen dos dimensiones que es necesario articular de
forma coherente: (i) Normas que buscan facilitar información al ciudadano sobre
quienes financian a diferentes partidos y candidatos y aplicar los controles
correspondientes para aumentar la transparencia y (ii) Mecanismos que pretenden
disminuir la importancia del dinero en la política y desincentivar intercambios
corruptos
Uruguay
viene avanzando en forma sistemática en ambos planos. En materia de
transparencia, la Ley 18.485 de Partidos Políticos de mayo de 2009 -que regula
el funcionamiento de los partidos y sus finanzas- obliga a todas las listas y
fórmulas presidenciales que compiten en las elecciones nacionales[i] a
hacer declaraciones de sus ingresos y gastos, estableciendo controles al
financiamiento permanente y de campaña. Según esta normativa, los partidos y
candidatos deben presentar 30 días antes de la elección nacional un presupuesto
inicial de campaña con detalle de gastos e ingresos previstos y con las
donaciones recibidas hasta la fecha. A los 90 días de pasada la elección los
candidatos deben presentar la rendición de cuentas definitiva. Estas
rendiciones de cuentas son de carácter público. En relación a la reducción de
la dependencia del financiamiento privado y desincentivo a la corrupción,
Uruguay cuenta con diversos instrumentos: el sistema de subsidios públicos (que
fija el monto del subsidio a pagar por voto a los partidos y la forma en que se
distribuye entre las diferentes candidaturas), el espacio de transmisión en
medios[ii], la reducción de los tiempos de las campañas en
medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto
comenzando las campañas cada vez más temprano (Ley 17.818 de 2004) y la
fijación de límites a los montos de las donaciones privadas[iii].
Como en otros planos, sin embargo, la distancia entre la regulación aprobada y la implementación de las normas es enorme. Una investigación reciente realizada junto con Rafael Piñeiro y Santiago Acuña[iv] analiza, a partir del análisis de todas las declaraciones presentadas por las candidaturas presidenciales en la elección de octubre de 2014, las listas de senadores y las de diputados, las características de esta brecha.
Como en otros planos, sin embargo, la distancia entre la regulación aprobada y la implementación de las normas es enorme. Una investigación reciente realizada junto con Rafael Piñeiro y Santiago Acuña[iv] analiza, a partir del análisis de todas las declaraciones presentadas por las candidaturas presidenciales en la elección de octubre de 2014, las listas de senadores y las de diputados, las características de esta brecha.
El
estudio pone de relieve la debilidad o
inexistencia de auditorías que verifiquen la veracidad de las declaraciones de
ingresos y gastos realizadas por los candidatos. Así, por ejemplo, el volumen
total de financiamiento privado declarado en el sistema es sorprendentemente
bajo ($U 142,6 millones se declararon como ingreso de origen privado, lo que
representa un 19,5% del ingreso total declarado). A su vez, 27% del monto total
de donaciones de origen privado proviene de donaciones anónimas o cuyo donante
no puede identificarse. Finalmente, aunque la porción de declaraciones que
presenta deficiencias a la hora de declarar los ingresos es relativamente baja
(3,0%), los montos con problemas suman $U 34.653.957, un 24,3% del
financiamiento privado declarado.
Otro elemento importante es que la publicidad en radio y televisión concentra buena parte del gasto electoral. En efecto, el gasto en publicidad declarado por las fórmulas presidenciales, las listas de senadores y las listas de diputados de todos los partidos en Montevideo y Canelones en las elecciones nacionales de 2014 (elección de diputados, senadores y primera vuelta presidencial) fue $U 347 millones (U$S 14,3 millones).[v] Esto representa el 65% del gasto total de las fórmulas presidenciales, listas al senado y listas a diputados de Montevideo de todos los partidos. Más de la mitad de este gasto (53%) es publicidad televisiva. Asimismo, entre publicidad televisiva, radial y en vía pública se concentra el 82% del gasto declarado en publicidad.
Otro elemento importante es que la publicidad en radio y televisión concentra buena parte del gasto electoral. En efecto, el gasto en publicidad declarado por las fórmulas presidenciales, las listas de senadores y las listas de diputados de todos los partidos en Montevideo y Canelones en las elecciones nacionales de 2014 (elección de diputados, senadores y primera vuelta presidencial) fue $U 347 millones (U$S 14,3 millones).[v] Esto representa el 65% del gasto total de las fórmulas presidenciales, listas al senado y listas a diputados de Montevideo de todos los partidos. Más de la mitad de este gasto (53%) es publicidad televisiva. Asimismo, entre publicidad televisiva, radial y en vía pública se concentra el 82% del gasto declarado en publicidad.
Una
forma de verificar la veracidad de lo declarado como
gasto en publicidad radial, televisiva y de prensa es comparando los montos de
las declaraciones con los datos de emisión de publicidad en televisión (canales
4, 10, 12 y VTV).[vi]
Los resultados de este ejercicio indican que en términos generales,
quienes publicitan más tienden a declarar mayor gasto en publicidad televisiva.
Sin embargo, si se calcula el gasto declarado sobre la cantidad de segundos
emitidos, se observan diferencias en lo que las listas y candidatos declaran
gastar por segundo. Por ejemplo, mientras que la fórmula Tabaré Vázquez – Raúl
Sendic (FA) declara haber gastado $U 31,5 millones por 49.628 segundos de
publicidad, el Herrerismo (sumado el gasto de las listas de diputados, de
senadores y fórmula presidencial) declara un gasto de $U 22,7 millones por
132.709 segundos. Es decir el Herrerismo declara pagar casi un tercio menos por
algo menos de tres veces más de segundos. Si comparamos entre el Herrerismo y
Vamos Uruguay (listas a diputados de Montevideo y Canelones, lista al senado y
fórmula presidencial) las diferencias también son importantes. El Herrerismo
declara contratar casi 3,4 veces más de publicidad que Vamos Uruguay por 1,7
veces más de dinero (el gasto por segundo de Vamos Uruguay es casi el doble que
el del Herrerismo, $U 335 y $U 172 respectivamente).
Gasto en publicidad (en $U)
y segundos emitidos por sector y partido
Sector
|
Gasto
|
Segundos
|
$ por segundo
|
FA- Formula Vázquez-Sendic
|
31.546.000
|
49.628
|
636
|
FA- Movimiento de Participación Popular
(Mujica)
|
17.833.234
|
52.236
|
341
|
FA - Frente Líber Seregni (Astori)
|
19.922.931
|
43.691
|
456
|
FA- Partido Socialista (Martínez)
|
3.939.641
|
27.138
|
145
|
FA- Vertiente Artiguista - 5005 (Brenta)
|
4.784.800
|
20.097
|
238
|
FA - Compromiso Frenteamplista (Sendic)
|
8.505.844
|
11.721
|
726
|
FA - Casa Grande (Moreira)
|
2.483.885
|
7.224
|
344
|
FA - Partido Comunista del Uruguay (Carámbula)
|
-
|
4.073
|
-
|
FA - Liga Federal (Pérez)
|
115.300
|
1.402
|
82
|
FA - M764 (Castro)
|
109.597
|
324
|
338
|
PN - Herrerismo (Lacalle Pou)*
|
22.715.536
|
132.179
|
172
|
PN - Alianza Nacional (Larrañaga)
|
23.877.368
|
36.773
|
649
|
PN - Desafío Nacional (Abreu)
|
3.652.851
|
8.057
|
453
|
PN -Otros (Oliú, Germano, García)
|
2.661.429
|
6.105
|
436
|
PC -Vamos Uruguay (Bordaberry)*
|
13.286.715
|
39.710
|
335
|
PC -Batllistas de Ley (Amorín)
|
5.199.380
|
6.814
|
763
|
PI - Fórmula Mieres – Posada
|
7.666.530
|
25.068
|
306
|
Total Frente Amplio
|
89.241.232
|
217.534
|
410
|
Total Partido Nacional
|
52.907.184
|
183.114
|
289
|
Total Partido Colorado
|
18.486.095
|
46.524
|
397
|
Total Partido Independiente
|
7.666.530
|
25.068
|
306
|
Total
|
168.301.041
|
447.172
|
356
|
* Incluye declaración de la fórmula presidencial.
Fuente: Elaboración a partir
declaraciones de ingresos y gastos presentadas ante la Corte Electoral y Kantar
IBOPE Media.
Aunque las diferencias se reducen cuando se suman las declaraciones de gasto del partido, igual siguen siendo significativas. Las declaraciones del Frente Amplio sumadas arrojan que este partido y sus sectores pagan más en promedio por los segundos que emiten $U 410, el segundo es el Partido Colorado con $U 397, el tercero el Partido Independiente con $U 306 y por último se encuentra el Partido Nacional con $U 289. Si bien el precio de los segundos de publicidad varía entre canales y también entre los horarios en que se emite, el agregado por sector y por partido no debería presentar grandes diferencias en tanto se puede asumir que, en promedio, todos tienden a contratar una distribución de segundos según horario similar. Es difícil pensar que los sectores más grandes o las fórmulas presidenciales opten o solo por comprar en los horarios más caros o solo en los más baratos. Si este fuera el caso, sí generarían disparidades importantes entre los segundos emitidos y el gasto para contratarlos en uno y otro caso.
Las disparidades entre el monto de gasto declarado y los minutos
de publicidad emitidos a lo largo de la campaña entre los partidos y sus
listas, pueden responder a dos razones: 1. existe una subdeclaración de gastos
o 2. los canales cobran precios diferentes a las distintas listas y candidatos
(también es posible una combinación de ambas razones).
La
subdeclaración de gastos permite a los candidatos y partidos la subdeclaración
de ingresos. Cuando los gastos exceden en muchos millones los ingresos
declarados se pierde la consistencia en las declaraciones, lo que llamaría la
atención sobre la falta de previsión del gasto en función de los ingresos que
se piensan recibir. En este sentido, es llamativo que en las declaraciones de
gastos e ingresos en Uruguay prácticamente no existan casos en donde los gastos
fueron mayores que los ingresos. Esto es más intrigante aún si se tiene en
cuenta que una parte importante de los ingresos (mucho más de la mitad en
promedio) depende de algo que en principio es incierto: la performance de las
listas y las fórmulas presidenciales en la elección. Las diferencias que la
investigación evidencia entre el gasto en publicidad y los segundos
efectivamente emitidos, la capacidad para equilibrar gastos e ingresos en las
declaraciones y los bajos niveles de donaciones de origen privado, dan a
entender en conjunto la existencia de subdeclaración de ingresos.
En
relación a los pecios diferenciales, un cobro diferencial a fórmulas
presidenciales o sectores de 20% en una compra de $U 20 millones en publicidad,
supone una donación de $U 4 millones. Estos montos están por sobre los límites
indicados para personas jurídicas (empresas). Visto de otra manera, esto supone
que sectores que disponen de los mismos recursos no necesariamente obtengan el
mismo tiempo de publicidad gracias a la decisión de quien vende el servicio. En
consecuencia, la debilidad en la auditoría del control de un mercado tan
importante como el de la publicidad televisiva abre oportunidades de influencia
de los medios sobre los partidos y sus políticas a través de este tipo de
aportes.
Esta
evidencia alerta sobre los riesgos asociados a la influencia del dinero en la
política y reafirma la importancia de contar con una regulación adecuada y,
sobre todo, de reforzar su implementación.
[i] Las listas a los diferentes cargos (a presidente y vice, a
senadores, a diputados, a intendentes y a ediles)
[ii] A partir de la aprobación de la Ley 19.307 (2014) se otorga a cada
partido un espacio de transmisión (20% se distribuye equitativamente entre los
partidos y el 80% proporcionalmente a los votos recibidos en la elección
anterior) en cada medio y se obliga a los canales de televisión (abierta y de
abonados) y a radios a emitir de manera gratuita publicidad electoral
[iii] En consonancia con los estándares internacionales, la ley 18.485
establece límites a las donaciones privadas en términos de sus montos, orígenes
y formatos. Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar
determinados límites de monto, y las donaciones anónimas solo están habilitadas
para montos bajos y al mismo tiempo se establece un límite de este tipo de
donaciones en función del total de ingresos. Por último, los candidatos pueden
hacer donaciones más grandes y los que encabezan las listas no tienen límite
para sus donaciones
[iv] Proyecto “Financiamiento de campañas electorales en
Uruguay”, llevado a cabo por el Departamento de Ciencias
Sociales y Políticas de la Universidad Católica del Uruguay en asociación con
Uruguay Transparente, el programa periodístico “No Toquen Nada” de Océano FM
y la Fundación Friedrich Ebert en el Uruguay.
[v]
Para el cálculo del monto en dólares se tomó la cotización del dólar
interbancario del día siguiente a la primera vuelta de la elección nacional
(27/10/2014), $U 24,261 por dólar. Fuente: Banco Central del Uruguay.
[vi]
Los datos de segundos emitidos durante el período que va del 15 de setiembre al
26 de octubre fueron recogidos por la empresa Kantar IBOPE Media. Esta empresa
utiliza un software que reconoce los distintos materiales publicitarios con la
duración y nombre que se emiten al aire y produce una bese de datos con la
duración total en segundos de los comerciales emitidos en el período.
