¿Billetera mata democracia? Notas sobre el financiamiento de campañas electorales en Uruguay

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Las elecciones son una piedra angular de la legitimidad democrática y se basan, entre otras cosas, en la idea de que cada ciudadano tiene la misma posibilidad de incidir en los resultados. En la medida en que los recursos para las campañas electorales son cada vez más importantes y esos recursos están en manos de algunos y no distribuidos equitativamente, esas personas pueden desvirtuar la lógica democrática transfiriendo a la competencia electoral su posición ventajosa. 

La regulación del financiamiento de campañas tiene como objetivo limitar el poder de quienes tienen recursos para aportar a los partidos buscando influir sobre las políticas. Para regular el financiamiento y la influencia distorsiva de quienes tienen dinero, existen dos dimensiones que es necesario articular de forma coherente: (i) Normas que buscan facilitar información al ciudadano sobre quienes financian a diferentes partidos y candidatos y aplicar los controles correspondientes para aumentar la transparencia y (ii) Mecanismos que pretenden disminuir la importancia del dinero en la política y desincentivar intercambios corruptos

Uruguay viene avanzando en forma sistemática en ambos planos. En materia de transparencia, la Ley 18.485 de Partidos Políticos de mayo de 2009 -que regula el funcionamiento de los partidos y sus finanzas- obliga a todas las listas y fórmulas presidenciales que compiten en las elecciones nacionales[i] a hacer declaraciones de sus ingresos y gastos, estableciendo controles al financiamiento permanente y de campaña. Según esta normativa, los partidos y candidatos deben presentar 30 días antes de la elección nacional un presupuesto inicial de campaña con detalle de gastos e ingresos previstos y con las donaciones recibidas hasta la fecha. A los 90 días de pasada la elección los candidatos deben presentar la rendición de cuentas definitiva. Estas rendiciones de cuentas son de carácter público. En relación a la reducción de la dependencia del financiamiento privado y desincentivo a la corrupción, Uruguay cuenta con diversos instrumentos: el sistema de subsidios públicos (que fija el monto del subsidio a pagar por voto a los partidos y la forma en que se distribuye entre las diferentes candidaturas), el espacio de transmisión en medios[ii],  la reducción de los tiempos de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto comenzando las campañas cada vez más temprano (Ley 17.818 de 2004) y la fijación de límites a los montos de las  donaciones privadas[iii]. 

Como en otros planos, sin embargo, la distancia entre la regulación aprobada y la implementación de las normas es enorme. Una investigación reciente realizada junto con Rafael Piñeiro y Santiago Acuña[iv] analiza, a partir del análisis de todas las declaraciones presentadas por las candidaturas presidenciales en la elección de octubre de 2014, las listas de senadores y las de diputados, las características de esta brecha.

El estudio pone de relieve la  debilidad o inexistencia de auditorías que verifiquen la veracidad de las declaraciones de ingresos y gastos realizadas por los candidatos. Así, por ejemplo, el volumen total de financiamiento privado declarado en el sistema es sorprendentemente bajo ($U 142,6 millones se declararon como ingreso de origen privado, lo que representa un 19,5% del ingreso total declarado). A su vez, 27% del monto total de donaciones de origen privado proviene de donaciones anónimas o cuyo donante no puede identificarse. Finalmente, aunque la porción de declaraciones que presenta deficiencias a la hora de declarar los ingresos es relativamente baja (3,0%), los montos con problemas suman $U 34.653.957, un 24,3% del financiamiento privado declarado.

Otro elemento importante es que la publicidad en radio y televisión concentra buena parte del gasto electoral. En efecto, el gasto en publicidad declarado por las fórmulas presidenciales, las listas de senadores y las listas de diputados de todos los partidos en Montevideo y Canelones en las elecciones nacionales de 2014 (elección de diputados, senadores y primera vuelta presidencial) fue $U 347 millones (U$S 14,3 millones).[v] Esto representa el 65% del gasto total de las fórmulas presidenciales, listas al senado y listas a diputados de Montevideo de todos los partidos. Más de la mitad de este gasto (53%) es publicidad televisiva. Asimismo, entre publicidad televisiva, radial y en vía pública se concentra el 82% del gasto declarado en publicidad.

Una forma de verificar la veracidad de lo declarado como gasto en publicidad radial, televisiva y de prensa es comparando los montos de las declaraciones con los datos de emisión de publicidad en televisión (canales 4, 10, 12 y VTV).[vi] Los resultados de este ejercicio indican que en términos generales, quienes publicitan más tienden a declarar mayor gasto en publicidad televisiva. Sin embargo, si se calcula el gasto declarado sobre la cantidad de segundos emitidos, se observan diferencias en lo que las listas y candidatos declaran gastar por segundo. Por ejemplo, mientras que la fórmula Tabaré Vázquez – Raúl Sendic (FA) declara haber gastado $U 31,5 millones por 49.628 segundos de publicidad, el Herrerismo (sumado el gasto de las listas de diputados, de senadores y fórmula presidencial) declara un gasto de $U 22,7 millones por 132.709 segundos. Es decir el Herrerismo declara pagar casi un tercio menos por algo menos de tres veces más de segundos. Si comparamos entre el Herrerismo y Vamos Uruguay (listas a diputados de Montevideo y Canelones, lista al senado y fórmula presidencial) las diferencias también son importantes. El Herrerismo declara contratar casi 3,4 veces más de publicidad que Vamos Uruguay por 1,7 veces más de dinero (el gasto por segundo de Vamos Uruguay es casi el doble que el del Herrerismo, $U 335 y $U 172 respectivamente).

Gasto en publicidad (en $U) y segundos emitidos por sector y partido

Sector	Gasto	Segundos	$ por segundo
FA- Formula Vázquez-Sendic	31.546.000	49.628	636
FA- Movimiento de Participación Popular (Mujica)	17.833.234	52.236	341
FA - Frente Líber Seregni (Astori)	19.922.931	43.691	456
FA- Partido Socialista (Martínez)	3.939.641	27.138	145
FA- Vertiente Artiguista - 5005 (Brenta)	4.784.800	20.097	238
FA - Compromiso Frenteamplista (Sendic)	8.505.844	11.721	726
FA - Casa Grande (Moreira)	2.483.885	7.224	344
FA - Partido Comunista del Uruguay (Carámbula)	-	4.073	-
FA - Liga Federal (Pérez)	115.300	1.402	82
FA - M764 (Castro)	109.597	324	338
PN - Herrerismo (Lacalle Pou)*	22.715.536	132.179	172
PN - Alianza Nacional (Larrañaga)	23.877.368	36.773	649
PN - Desafío Nacional (Abreu)	3.652.851	8.057	453
PN -Otros (Oliú, Germano, García)	2.661.429	6.105	436
PC -Vamos Uruguay (Bordaberry)*	13.286.715	39.710	335
PC -Batllistas de Ley (Amorín)	5.199.380	6.814	763
PI - Fórmula Mieres – Posada	7.666.530	25.068	306
Total Frente Amplio	89.241.232	217.534	410
Total Partido Nacional	52.907.184	183.114	289
Total Partido Colorado	18.486.095	46.524	397
Total Partido Independiente	7.666.530	25.068	306
Total	168.301.041	447.172	356

^* Incluye declaración de la fórmula presidencial.

Fuente: Elaboración a partir declaraciones de ingresos y gastos presentadas ante la Corte Electoral y Kantar IBOPE Media.

Aunque las diferencias se reducen cuando se suman las declaraciones de gasto del partido, igual siguen siendo significativas. Las declaraciones del Frente Amplio sumadas arrojan que este partido y sus sectores pagan más en promedio por los segundos que emiten $U 410, el segundo es el Partido Colorado con $U 397, el tercero el Partido Independiente con $U 306 y por último se encuentra el Partido Nacional con $U 289. Si bien el precio de los segundos de publicidad varía entre canales y también entre los horarios en que se emite, el agregado por sector y por partido no debería presentar grandes diferencias en tanto se puede asumir que, en promedio, todos tienden a contratar una distribución de segundos según horario similar. Es difícil pensar que los sectores más grandes o las fórmulas presidenciales opten o solo por comprar en los horarios más caros o solo en los más baratos. Si este fuera el caso, sí generarían disparidades importantes entre los segundos emitidos y el gasto para contratarlos en uno y otro caso.

Las disparidades entre el monto de gasto declarado y los minutos de publicidad emitidos a lo largo de la campaña entre los partidos y sus listas, pueden responder a dos razones: 1. existe una subdeclaración de gastos o 2. los canales cobran precios diferentes a las distintas listas y candidatos (también es posible una combinación de ambas razones).

La subdeclaración de gastos permite a los candidatos y partidos la subdeclaración de ingresos. Cuando los gastos exceden en muchos millones los ingresos declarados se pierde la consistencia en las declaraciones, lo que llamaría la atención sobre la falta de previsión del gasto en función de los ingresos que se piensan recibir. En este sentido, es llamativo que en las declaraciones de gastos e ingresos en Uruguay prácticamente no existan casos en donde los gastos fueron mayores que los ingresos. Esto es más intrigante aún si se tiene en cuenta que una parte importante de los ingresos (mucho más de la mitad en promedio) depende de algo que en principio es incierto: la performance de las listas y las fórmulas presidenciales en la elección. Las diferencias que la investigación evidencia entre el gasto en publicidad y los segundos efectivamente emitidos, la capacidad para equilibrar gastos e ingresos en las declaraciones y los bajos niveles de donaciones de origen privado, dan a entender en conjunto la existencia de subdeclaración de ingresos.

En relación a los pecios diferenciales, un cobro diferencial a fórmulas presidenciales o sectores de 20% en una compra de $U 20 millones en publicidad, supone una donación de $U 4 millones. Estos montos están por sobre los límites indicados para personas jurídicas (empresas). Visto de otra manera, esto supone que sectores que disponen de los mismos recursos no necesariamente obtengan el mismo tiempo de publicidad gracias a la decisión de quien vende el servicio. En consecuencia, la debilidad en la auditoría del control de un mercado tan importante como el de la publicidad televisiva abre oportunidades de influencia de los medios sobre los partidos y sus políticas a través de este tipo de aportes.

Esta evidencia alerta sobre los riesgos asociados a la influencia del dinero en la política y reafirma la importancia de contar con una regulación adecuada y, sobre todo, de reforzar su implementación.

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[i] Las listas a los diferentes cargos (a presidente y vice, a senadores, a diputados, a intendentes y a ediles)

[ii] A partir de la aprobación de la Ley 19.307 (2014) se otorga a cada partido un espacio de transmisión (20% se distribuye equitativamente entre los partidos y el 80% proporcionalmente a los votos recibidos en la elección anterior) en cada medio y se obliga a los canales de televisión (abierta y de abonados) y a radios a emitir de manera gratuita publicidad electoral

[iii] En consonancia con los estándares internacionales, la ley 18.485 establece límites a las donaciones privadas en términos de sus montos, orígenes y formatos. Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto, y las donaciones anónimas solo están habilitadas para montos bajos y al mismo tiempo se establece un límite de este tipo de donaciones en función del total de ingresos. Por último, los candidatos pueden hacer donaciones más grandes y los que encabezan las listas no tienen límite para sus donaciones

[iv] Proyecto “Financiamiento de campañas electorales en Uruguay”, llevado a cabo por el Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Católica del Uruguay en asociación con Uruguay Transparente, el programa periodístico “No Toquen Nada” de Océano FM  y la Fundación Friedrich Ebert en el Uruguay.

[v] Para el cálculo del monto en dólares se tomó la cotización del dólar interbancario del día siguiente a la primera vuelta de la elección nacional (27/10/2014), $U 24,261 por dólar. Fuente: Banco Central del Uruguay.

[vi] Los datos de segundos emitidos durante el período que va del 15 de setiembre al 26 de octubre fueron recogidos por la empresa Kantar IBOPE Media. Esta empresa utiliza un software que reconoce los distintos materiales publicitarios con la duración y nombre que se emiten al aire y produce una bese de datos con la duración total en segundos de los comerciales emitidos en el período.