Transferencias e inversión social: ¿qué quieren los que más necesitan?

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Uruguay destina recursos importantes a las familias más vulnerables. Las Asignaciones Familiares – Plan de Equidad (AFAM-PE), la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y el Bono Crianza configuran un sistema que viene creciendo desde hace casi dos décadas. Estas transferencias monetarias representan aproximadamente un 15% del ingreso total de los hogares pobres con niños, y contribuyen a reducir significativamente la brecha de pobreza (UNICEF Uruguay, 2024).

Sin embargo, uno de cada dos niños uruguayos vive en un hogar con al menos una carencia en vivienda o servicios básicos, y, en su mayoría esos hogares se concentran en zonas periféricas de las ciudades, lejos de los servicios y las oportunidades educativas y laborales (UNICEF Uruguay, 2024). No es que las transferencias estén mal. Es que, como documenta la evidencia, su poder redistributivo es moderado y solas no alcanzan.

La pregunta, entonces, es qué construir alrededor de esas transferencias para que realmente cambien trayectorias. Tres piezas de evidencia ayudan a pensar esa pregunta: qué dicen querer los propios beneficiarios, por qué el entorno donde se vive importa tanto como el monto que se recibe, y qué nos dice la investigación sobre quién está dispuesto a financiar la inversión necesaria.

Lo que los beneficiarios dicen querer

¿Qué prefieren recibir quienes reciben transferencias? ¿Dinero en efectivo o servicios? ¿Más de lo mismo o algo distinto? En mi investigación publicada en Comparative Politics analicé cómo cambian las preferencias redistributivas de beneficiarios de transferencias condicionadas en Argentina a lo largo del tiempo. El hallazgo central no es el que uno esperaría: quienes reciben transferencias no demandan más dinero en efectivo, sino mayor inversión social (en educación, salud y empleo). Sus preferencias no se estabilizan en torno a un incremento en la cantidad de dinero a recibir, sino en un tipo de política que esperan más eficiente para el mejoramiento sostenido de su calidad de vida.

En otras palabras, las transferencias no generan dependencia en el sentido en que a veces se asume: generan ciudadanos con preferencias más sofisticadas sobre qué tipo de Estado quieren. Ese Estado que quieren no es solamente el que les da plata, sino el que les da acceso a servicios de calidad. Cuando las condiciones de vida mejoran un poco, la demanda por inversión social crece. En un momento en que Uruguay debate cómo unificar y fortalecer su sistema de transferencias, vale la pena preguntarse también qué inversión en capital humano se está construyendo junto a ellas. No en lugar de las transferencias, sino además.

El límite de las transferencias y el poder de la vivienda social

Esa inversión importa, entre otras razones, porque las transferencias monetarias tienen un límite que la evidencia documenta con consistencia: cuando el entorno no acompaña, el dinero no alcanza para cambiar trayectorias. Una madre jefa de hogar que recibe la TUS pero vive en un asentamiento sin acceso fácil a una guardería difícilmente puede insertarse en el mercado laboral. Un niño que recibe la asignación familiar pero vive en hacinamiento no tiene dónde estudiar. El 88% de los niños pobres en Uruguay recibe AFAM; aun así, la pobreza infantil persiste (UNICEF Uruguay, 2024). El problema no es la cobertura: es lo que (no) puede hacer una transferencia cuando el entorno que la rodea sigue siendo el mismo.

Una estrategia integrada que incluya vivienda es esencial para disminuir la pobreza infantil. El entorno donde vivís determina el acceso a servicios y moldea trayectorias de largo plazo de maneras difíciles de revertir una vez consolidadas (Bergman et al., 2024). Las transferencias amortiguan la pobreza monetaria del presente; la vivienda bien localizada puede cambiar lo que es posible en el futuro. Por lo tanto, la vivienda no es una política social más. Es el eslabón que determina a qué servicios accedés, qué redes sostenés y qué posibilidades de movilidad tenés.

Una política de vivienda bien diseñada puede multiplicar el impacto de todo lo demás; una mal diseñada puede neutralizarlo. En particular, dónde se construye importa tanto como qué se construye. Cuando la vivienda social se construye donde el suelo es más barato (es decir, en la periferia) puede reproducir bajo otra forma la exclusión que busca resolver: aleja a los beneficiarios de los empleos, las escuelas, los centros de salud y las redes sociales que hacen posible la vida cotidiana. Por lo tanto, es importante que el Estado piense en la vivienda no solo como una solución habitacional, sino como una palanca de política social más amplia cuyo impacto depende, en buena medida, de dónde se construye y cómo se integra al entorno urbano.

¿Y el financiamiento?

Todo esto requiere inversión. Y ahí surge una pregunta que el debate público raramente responde con claridad: ¿quién financia? La respuesta convencional es que las clases medias y altas no tienen incentivos para contribuir a bienes que no usan directamente, pero hay evidencia que matiza esta imagen. Investigación propia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires muestra que cuando las externalidades positivas de los programas de vivienda se vuelven visibles, el apoyo crece. Esto es cierto incluso para aumentos impositivos. En particular, el framing importa: los argumentos de productividad movilizan a quienes se inclinan a la derecha; los de inclusión social, a quienes se inclinan a la izquierda. Hay más coalición posible de lo que el debate público suele asumir.

Lo que todo esto sugiere

Las transferencias son necesarias pero no suficientes. Si los propios beneficiarios expresan preferencia por una mayor inversión en capital humano en el largo plazo, la política debería escuchar esa señal y acompañar las transferencias con inversión en los servicios que las hacen efectivas. Vivienda es, quizás, el área más urgente en la que hacer eso. Esto es así no porque la vivienda sea necesariamente más importante que la salud o la educación, sino porque dónde vivís determina a cuáles de esos servicios accedés. El desafío del Plan Quinquenal 2025-2029 es exactamente ese: crecer en cobertura sin reproducir segregación espacial. Por otro lado, el debate sobre quién paga está más abierto de lo que parece. La inversión social tiene retornos que también les importan a quienes no son sus beneficiarios directos: productividad, integración urbana e cohesión social, entre otros.

Uruguay tiene instituciones relativamente fuertes y una tradición larga de política social. También tiene un problema persistente que las transferencias solas no van a resolver. La evidencia sugiere que los propios beneficiarios lo saben. La pregunta es si la política pública está lista para escucharlos.

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Razones y personas: repensando Uruguay