Una mirada macro al Sistema Nacional Integrado de Cuidados
Nota: La imagen fue generado utilizando OpenAI
Una mirada macro al Sistema Nacional Integrado de Cuidados[i]
En Uruguay, el cuidado se reconoce como un derecho autónomo desde el 2015, cuando se creó el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC). Este pilar del bienestar social tiene como objetivo proveer de autonomía a la población en situación de dependencia y promover la atención y la asistencia de aquellos que lo necesiten. La creación del SNIC también buscó eliminar desigualdades asociadas a los roles de género históricos de mujer cuidadora y hombre proveedor. En Uruguay, las mujeres destinan actualmente dos veces más tiempo al trabajo no remunerado que los hombres, lo que limita su participación en el mercado de trabajo y su capacidad de generar ingresos (Amarante, Barro y Colacce, 2024).
El concepto de economía del cuidado -desde su enfoque feminista- entiende al cuidado como parte de la reproducción social que se encuentra estructurada por las interacciones entre familia, Estado, mercado y comunidad (Razavi, 2007; Folbre, 1994), y subraya su contribución al desarrollo económico (Salvador y de los Santos, 2016). De esta forma, los sistemas de cuidados pueden entenderse como estructuras que generan un círculo virtuoso tanto en la economía como en la organización social del cuidado. La inversión en políticas de cuidados impulsa el crecimiento del empleo en el sector remunerado, lo que a su vez favorece una redistribución más equitativa del trabajo no remunerado dentro de los hogares. Esto permite aumentar la participación laboral de las mujeres, impulsar el crecimiento económico y crear, de forma directa e indirecta, nuevos puestos de trabajo en toda la economía. A medida que se expande el empleo y la actividad económica, también aumenta la recaudación fiscal, reforzando así la sostenibilidad del propio sistema (Addati, Cattaneo, Esquivel y Valarino, 2019).
La investigación macroeconómica con perspectiva de género ha evolucionado incorporando este enfoque en su análisis. Revisiones bibliográficas recientes destacan cómo las brechas de género en el trabajo remunerado y no remunerado, los salarios y el empleo influyen en la dinámica macroeconómica, tanto desde la oferta de trabajo como desde la demanda (Seguino, 2020). La evidencia a partir de modelos de insumo–producto y microsimulaciones sugiere que la inversión en cuidados genera multiplicadores de empleo más elevados y efectos distributivos más progresivos que un gasto equivalente en infraestructura física (Antonopoulos et al., 2011; Ilkkaracan et al., 2015; Kim et al., 2019; Ilkkaracan, 2021). En conjunto, estos resultados refuerzan la idea de que la expansión de los cuidados constituye una inversión tanto social como productiva, con retornos macroeconómicos significativos en el corto y el largo plazo.
En la literatura internacional las aplicaciones existentes se concentran mayoritariamente en análisis de corto plazo, enfocados en cambios de política evaluada bajo supuestos estáticos. Por otra parte, estos estudios suelen omitir la inclusión de la dinámica demográfica, que transforma la demanda de cuidados y condiciona los resultados macroeconómicos de expandir estos sistemas. Fontana, Byambasuren y Estrades (2019) señalan que es necesario desarrollar modelos que integren la interacción de largo plazo entre los cambios demográficos, la provisión de cuidados y la sostenibilidad fiscal.
Escenario de expansión del SNIC
A 10 años de la creación del SNIC, el alcance y el presupuesto del sistema siguen siendo limitados. Comprender cómo una expansión de las políticas de cuidados en Uruguay afecta al conjunto de la economía es esencial para diseñar intervenciones que contribuyan a cerrar brechas de género históricas y aseguren su sostenibilidad. Con este objetivo construimos una Matriz de Contabilidad Social (MCS) con perspectiva de género y cuidados para Uruguay, y con ella calibramos un modelo dinámico de equilibrio general computable centrado en los cuidados (GEM-Care, desarrollado por Löfgren y Cicowiez, 2021). La MCS registra las interacciones económicas basadas en el Sistema de Cuentas Nacionales del año 2016 con datos del Banco Central del Uruguay (BCU) y de fuentes secundarias (Encuestas de hogares, Encuestas de Gastos e Ingresos, Encuesta de Uso del Tiempo y Encuesta de Género y Generaciones). La MCS incluye actividades de cuidados no remunerados que quedan fuera de la frontera de producción del PIB. La matriz resultante abarca 31 sectores de mercado y cuatro sectores de trabajo no remunerado. Los cuidados de mercado se distinguen entre provisión pública y privada. La mano de obra se diferencia por sexo y calificación. También se identifican ocho hogares representativos clasificados según necesidades de cuidado y localización geográfica.
El escenario que utilizamos como base describe la trayectoria de la economía sin cambios en las políticas públicas hasta 2050. Incluimos las dinámicas demográficas para reflejar los cambios en la demanda de cuidados y en la oferta laboral. En el escenario de política suponemos que se produce una expansión de los servicios públicos de cuidado infantil y los servicios públicos de cuidado de adultos. Siguiendo a Villalobos (2025) asumimos que la expansión de los servicios de cuidado permite alcanzar la cobertura total de la demanda. En el caso del cuidado infantil, esto implica alcanzar tasas de cobertura del 75%. En el caso de los adultos dependientes, se supone que las tasas de cobertura llegan al 100% para personas con dependencia severa y al 50% para personas con dependencia leve o moderada. Asimismo, suponemos un incremento muy pequeño de la inversión pública en los primeros tres años de expansión del SNIC, aumentos de productividad en el largo plazo y una disminución de la discriminación contra mujeres en el mercado laboral.
En esta simulación, la financiación del aumento del gasto se realiza a través de un incremento de los impuestos directos. Si bien actualmente no hay margen para aumentar las tasas de impuestos directos, si consideramos que los hogares sustituyen servicios privados de cuidado por servicios públicos, podrían estar dispuestos a contribuir en la medida en que el aporte sea menor al costo que enfrentan actualmente. Asimismo, si se piensan en modelos de financiamiento con contribuciones de trabajadores, al estilo de Japón o Alemania, también sería similar a un incremento de impuestos directos.
En la Figura 1 mostramos, de izquierda a derecha, la distribución de la carga de cuidados en el año base (2016), la distribución en el año 2050 en la proyección con cambios demográficos y tendenciales pero sin políticas expansivas del SNIC, y la proyección de la distribución de cuidados en 2050 si se cumple el escenario de ampliación de servicios de cuidados planteados. De no producirse una expansión de la política de cuidados, el modelo proyecta una leve sustitución de cuidados no remunerados dentro del hogar por cuidados de mercado privado, y un mínimo aumento de cuidados públicos. En cambio, en la simulación de política proyectada, la expansión del SNIC hace que la provisión de cuidados no remunerados y los cuidados de mercado privados disminuyan en favor de los servicios públicos brindados. Cabe señalar que el presupuesto del SNIC en el año base es de aproximadamente 0,1% del PIB. En el año 2050 el gasto en relación al PIB aumenta a 1,8%, pero se mantiene en un nivel de inversión bajo en comparación con países con sistemas de cuidados consolidados como Países Bajos, Dinamarca o Japón, donde se destina entre el 2,5% y el 4,1% del PIB solo en cuidados a adultos en situación de dependencia (OCDE, 2023).
Figura 1. Participación de las diferentes actividades de cuidado en total de cuidados, en % sobre tiempo valorado.
Fuente: Elaboración propia en base a datos estimados del modelo GEM-Care para Uruguay.
La expansión del SNIC también afecta la disponibilidad de horas que tienen hombres y mujeres para dedicar al mercado de trabajo, al trabajo no remunerado y al ocio. La Figura 2 compara los cambios entre el escenario base y el escenario proyectado con la expansión del SNIC en 2050 en tres variables claves de desigualdad de género: la brecha salarial, las horas de trabajo remunerado y las horas de trabajo no remunerado. Nuestros resultados indican que la expansión de las políticas de cuidado reduce las brechas en el trabajo remunerado entre calificadas/os y no calificadas/os. Esto ocurre porque las mujeres reducen su carga de trabajo no remunerado y pueden aumentar su oferta laboral, y también porque se crean más puestos de trabajo femeninos en el sector de cuidados. Sin embargo, las brechas salariales y de trabajo no remunerado sólo se reducen entre los/as trabajadores/as con mayor nivel de calificación. Este dispar resultado pone de manifiesto que será necesario acompañar las políticas de expansión de cuidados con políticas de formación, para evitar aumentar las brechas y asegurar la inserción laboral de las mujeres con menor nivel de calificación, que son quienes actualmente destinan más tiempo al trabajo no remunerado y menos tiempo al mercado de trabajo.
Figura 2. Cambios porcentuales en las brechas de salario, trabajo remunerado y trabajo no remunerado. Año 2050, comparación con escenario base.
Fuente: Elaboración propia en base a datos estimados del modelo GEM-Care para Uruguay.
En la simulación realizada, el aumento del PIB del largo plazo y el círculo virtuoso que genera este sistema hace que no toda la financiación dependa del incremento de los impuestos directos. Según nuestras estimaciones, el 20% del financiamiento proviene del incremento en la recaudación de otros impuestos derivados del crecimiento de la economía. Por otra parte, cabe señalar que, a pesar del aumento en los impuestos directos, el bienestar de los hogares (medido a través de los ingresos que generan) aumenta en relación con el escenario base.
Bibliografía
Amarante, V., Barro, P., & Colacce, M. (2024). Patrones de uso del tiempo de varones y mujeres en Uruguay. 2007-2022. Serie Documentos de Trabajo; 11/24.
Antonopoulos, R., Kim, K., Masterson, T., & Zacharias, A. (2010). Investing in care: A strategy for effective and equitable job creation. Bard College Levy Economics Institute Working Paper, (610).
Addati, L., Cattaneo, U., Esquivel, V., & Valarino, I. (2019). El trabajo de cuidados y los trabajadores del cuidado para un futuro con trabajo decente. OIT.
Folbre, N. (1994). Who Pays for the Kids? Gender and the Structures of Constraint. London: Routledge. ISBN: 9780415075658.
Fontana, M., Byambasuren, B., & Estrades, C. (2019). Applied modelling of gender equitable macro-policies and care provision: the contribution of computable general equilibrium (CGE) models.
Ilkkaracan, I., Kim, K., & Kaya, T. (2015). The impact of public investment in social care services on employment, gender equality, and poverty: The Turkish case. Research Project Report, Istanbul Technical University Women’s Studies Center in Science, Engineering and Technology and the Levy Economics Institute, in partnership with ILO and UNDP Turkey, and the UNDP and UN Women Regional Offices for Europe and Central Asia.
Ilkkaracan, I., Kim, K., Masterson, T., Memiş, E., & Zacharias, A. (2021). The impact of investing in social care on employment generation, time-, income-poverty by gender: A macro-micro policy simulation for Turkey. World Development, 144, 105476.
Kim, K., İlkkaracan, İ., & Kaya, T. (2019). Public investment in care services in Turkey: Promoting employment & gender inclusive growth. Journal of Policy Modeling, 41(6), 1210-1229.
Löfgren, H., & Cicowiez, M. (2021). GEM-Care: A gendered dynamic general equilibrium model for analysis of care. CWE-GAM Project, American University, Washington DC. February.
OCDE (2023). OECD Health Statistics 2023: Health Expenditure and Financing. OECD Publishing. Disponible en: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SHA
Razavi, s. (2007). The Political and Social Economy of Care in a Development Context: Conceptual Issues, Research Questions and Policy Options. Geneva: United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD).
Salvador, S., & De los Santos, D. (2016). Economía del cuidado, relaciones de trabajo y normas internacionales. Uruguay: Fundación Friedrich Ebert Stiftung.
Villalobos, P. (2025). Análisis de la sostenibilidad financiera del Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) en Uruguay. Informe técnico.
[i] Los resultados que se presentan en esta entrada al Blog de Razones y Personas son el producto de la investigación financiada por el Fondo María Viñas de la ANII (edición 2023) titulado “Cambio demográfico, políticas de cuidado y género: un modelo de equilibrio general computable para Uruguay”.
