¿Qué aprendimos de Bolsa Familia?
El gobierno brasileño de Bolsonaro ha decidido cerrar este mes el programa Bolsa Familia, con la intención de sustituirlo por un nuevo programa, Auxilio Brasil (que aún no ha sido aprobado). La culminación del programa de transferencias condicionadas brasileño es un buen momento para pasar raya y revisitar los aprendizajes obtenidos tras 18 años de implementación y muchos estudios científicos sobre sus impactos sobre diferentes dimensiones económicas, sociales y políticas. Estos estudios brindan importantes aprendizajes relevantes sobre las virtudes y potenciales limitaciones de programas de transferencias condicionales, y en especial sobre aspectos específicos de su diseño e implementación. En esta columna, ofrezco un breve resumen de algunos de estos aprendizajes, en base a estudios científicos realizados por economistas (sin ninguna pretensión de completitud).
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| "Bolsa Família" por Jefferson Rudy/Agência Senado, bajo licencia CC BY 2.0. |
El programa Bolsa Familia
Bolsa Familia es el programa de transferencias condicionadas más grande del mundo, beneficia a aproximadamente 14 millones de familias. Fue creado por el gobierno de Lula da Silva en 2003 a partir de la unificación y expansión de varios programas de transferencias existentes. El monto de la transferencia depende de la composición familiar e ingresos del hogar, y su otorgamiento es condicionado al cumplimiento de determinados requisitos en cuanto a controles de salud y vacunación de niños y embarazadas, y la asistencia escolar de niños y adolescentes.
Si bien el programa no fue implementado de forma experimental, como lo fue su antecedente Progresa en México, muchos investigadores han aprovechado diferentes características de su proceso de implementación para estimar efectos causales. Estos trabajos desarrollan diseños de investigación que aprovechan dichas características como “experimentos naturales”. Las estrategias más utilizadas han sido diferentes combinaciones la variación entre municipalidades en el momento de implementación, los criterios de elegibilidad de las familias, y expansiones en la cobertura que afectaron de forma diferencial a ciertos grupos o con impactos diferenciales entre municipalidades.
Impactos educativos
Una parte del beneficio mensual de Bolsa Familia, llamado Bolsa Escola, está condicionado a que los niños del hogar de entre 6 y 15 años mantengan una asistencia escolar de al menos 85% de las clases. De hecho, una versión de este componente existe desde antes y fue implementado a nivel federal un par de años antes de la creación de Bolsa Familia, por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Gelwwe & Kassouf (2012) estudian esta implementación de Bolsa Escola, y encuentran efectos positivos sobre la escolarización y promoción escolar. Por otra parte, Reynolds (2015) estudia la expansión en 2008 de Bolsa Familia a adolescentes de 16 y 17 años, y encuentra que tuvo impactos positivos muy significativos sobre la continuidad en el sistema educativo. Sin embargo, encuentra que la expansión no logra incentivar la re-inserción de adolescentes que habían abandonado previamente. La inclusión de este grupo etario también llevó a una reducción de la maternidad adolescente, en una magnitud suficiente para cerrar la brecha entre adolescentes pobres y no pobres (Olson, Clark y Reynolds, 2019).
Para entender mejor los mecanismos a través de los cuales esta transferencia condicionada mejora la asistencia de adolescentes, Burstzyn & Coffman (2012) realizaron un experimento de campo en conjunto con la Secretaría de Educación del Distrito Federal. Este estudio mostró que una parte importante de su éxito para aumentar la asistencia puede estar vinculado a que funcionan como un instrumento para que los padres puedan monitorear la asistencia escolar de sus hijos. El experimento consistió en ofrecerle a un grupo de padres sustituir la transferencia condicionada de Bolsa Escola por una transferencia no condicionada. En caso de elegir la transferencia no condicionada, la eliminación de la condicionalidad sería informada a sus hijos. Los autores encuentran que la gran mayoría de los padres prefieren mantener la transferencia condicionada, aún cuando el beneficio no condicionado ofrecido es de un monto significativamente mayor. Sin embargo, si antes de realizar la elección, se ofrece a todos los padres recibir un mensaje de texto cada vez que uno de sus hijos falta, en este caso la gran mayoría opta por cambiar hacia la transferencia no condicionada. Además, el estudio encuentra evidencia que sugiere que no solo los padres sino también los adolescentes valoran la condicionalidad, como recompensa por mantener la asistencia.
Bolsa Familia tiene un mecanismo de control de las condicionalidades de asistencia escolar muy interesante: se trata de un sistema de penalizaciones incrementales que van desde un aviso en el primer incumplimiento, seguido por una serie de suspensiones temporales, hasta llegar a que la familia sea dada de baja del programa luego de repetidos incumplimientos. Este mecanismo tiene la potencialidad de dar información y tiempo a las familias para adaptar su comportamiento a las reglas del programa, mitigando así los efectos negativos para las familias que podrían ser expulsadas del programa por incumplir las condicionalidades. Brollo, Kaufmann y La Ferrara (2020) encuentran que las familias no sólo responden a las penalidades que ellas mismas reciben, aumentando el cumplimiento con el requerimiento de asistencia, sino que también aprenden de las penalidades recibidas por las familias de compañeros de clases de sus hijos y por sus vecinos. Estos resultados demuestran la importancia de la gradualidad de las penas como mecanismo de aprendizaje de los beneficiarios sobre las reglas del programa, aumentando su efectividad.
Descentralización, política y clientelismo
Aunque Bolsa Familia es un programa federal, son los gobiernos municipales los responsables de identificar a los beneficiarios y controlar el cumplimiento de las condicionalidades. La relativa autonomía de los municipios para la implementación de estas medidas ha dado lugar a varios estudios sobre los impactos políticos del programa a nivel local.
La implementación de programas sociales es valorada por los votantes; por ejemplo, Manacorda, Miguel y Vigorito (2011) encuentran que ser beneficiario del PANES en Uruguay aumenta la preferencia por el partido que lo implementó, el Frente Amplio, incluso luego de dejar de recibir la transferencia al culminar el programa. En un estudio de Bolsa Familia, de Janvry, Finan y Sadoulet (2012) muestran que los votantes no sólo valoran la implementación del programa, sino también la calidad de su implementación. Los autores estudian la variación en la efectividad del programa entre municipios de Brasil, y la relacionan con los incentivos de sus alcaldes vinculados a la posibilidad de re-elección. Este estudio encuentra que los alcaldes que están en su primer período de gobierno y tienen la posibilidad de ser reelectos implementaron el programa con mayor efectividad, logrando impactos sobre las tasas de escolarización sustancialmente mayores. Muestran también que estos alcaldes implementaron prácticas administrativas más transparentes que se vinculan positivamente con la efectividad del programa.
Si bien la implementación del programa tiene recompensas para los políticos, el control de las condicionalidades puede tener costos políticos. Brollo, Kaufmann y La Ferrara (2020), encuentran que los beneficiarios de Bolsa Familia que recibieron una penalización por incumplimiento de las condicionalidades justo antes de las elecciones municipales de 2008, apoyaron en menor medida a candidatos alineados con el presidente Lula. Más aún, este estudio encuentra evidencia que sugiere que los políticos entienden y responden a los incentivos que esto genera. En los municipios donde los candidatos a la reelección como alcaldes pertenecen a la coalición de gobierno, el control de las condicionalidades de asistencia escolar es más débil antes de la elección.
Sin embargo, a pesar de la relativa libertad de maniobra de los gobiernos locales en el control de las condicionalidades y de la elegibilidad de los beneficiarios, varios estudios indican que la introducción de Bolsa Familia redujo el clientelismo político local y mejoró la calidad de la competencia política. Por ejemplo, Frey (2019) utiliza variación en la cantidad de beneficiarios del programa entre municipios para mostrar que una mayor cobertura del programa reduce la ventaja de los alcaldes incumbentes y el apoyo a partidos con mayor tendencia clientelista, al tiempo que aumenta la competencia electoral y la calidad de los candidatos. Estos efectos podrían explicarse por los efectos positivos de la transferencia sobre los ingresos de los hogares más pobres, lo que los hace menos susceptibles a políticas clientelistas de los gobiernos locales. Al mismo tiempo, la transparencia de los criterios de elegibilidad del programa y de su monitoreo limita la posibilidad de utilizarlo con fines clientelistas.
Oferta laboral y formalidad
Finalmente, un área de tradicional debate político sobre los programas de transferencias es su impacto sobre la oferta laboral. En general, la investigación disponible ha encontrado muy escasa evidencia de impactos negativos de las políticas de transferencias sobre la oferta laboral (Banerjee, et al., 2017; Baird, McKenzie y Ozler, 2018). Sin embargo, evidencia reciente señala que estos programas pueden desestimular el trabajo formal cuando la elegibilidad depende de los ingresos familiares, ya que los ingresos formales son de más fácil control (Amarante, et al., 2011; Bérgolo y Cruces, 2021). En un trabajo muy reciente, Gerard, Naritomi y Silva (2021) estudian los efectos de Bolsa Familia sobre el empleo formal. A diferencia de los estudios anteriores, que comparan el empleo formal de beneficiarios y no benefiarios, este trabajo estudia los impactos agregados en el mercado de trabajo local. A nivel agregado, los incentivos negativos a la formalidad de los beneficiarios podrían ser compensados por efectos positivos de la transferencia sobre la demanda de trabajo, por el efecto multiplicador de la transferencia sobre la economía local. Efectivamente, el trabajo encuentra que el efecto neto es positivo: luego de una expansión sustantiva del número de beneficiarios, el empleo formal aumentó más en las municipalidades con mayor expansión del programa.
En síntesis, además de combatir la pobreza a través de la transferencia monetaria, el programa Bolsa Familia ha tenido significativos impactos positivos sobre otras dimensiones económicas, sociales y políticas. Los estudios relevados nos dejan importantes lecciones sobre la relevancia de aspectos específicos de implementación, como la existencia y forma de control escalonada de la condicionalidad de asistencia escolar y la importancia de la transparencia en la implementación para su efectividad. A modo de cierre, esta revisión de los resultados del programa me hace pensar al menos en dos aspectos. Primero, en los peligros de cerrar un programa que está evaluado en su efectividad para reemplazarlo por otros programas sobre los cuales ni siquiera se ha terminado de definir su diseño. Segundo, y en tiempos de discusión de las políticas sociales también en Uruguay, sería bueno aprovechar la evidencia creada por la comunidad científica a partir de experiencias cercanas para optimizar su diseño y maximizar sus impactos positivos.
Referencias
Amarante, V., Manacorda, M., Vigorito, A., & Zerpa, M. (2011). Social assistance and labor market outcomes: Evidence from the Uruguayan PANES. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
Baird, S., McKenzie, D., & Özler, B. (2018). The effects of cash transfers on adult labor market outcomes. IZA Journal of Development and Migration, 8(1), 1-20.
Banerjee, A. V., Hanna, R., Kreindler, G. E., & Olken, B. A. (2017). Debunking the stereotype of the lazy welfare recipient: Evidence from cash transfer programs. The World Bank Research Observer, 32(2), 155-184.
Bergolo, M., & Cruces, G. (2021). The anatomy of behavioral responses to social assistance when informal employment is high. Journal of Public Economics, 193, 104313.
Brollo, F., Kaufmann, K., & La Ferrara, E. (2020). The political economy of program enforcement: Evidence from Brazil. Journal of the European Economic Association, 18(2), 750-791.
Bursztyn, L., & Coffman, L. C. (2012). The schooling decision: Family preferences, intergenerational conflict, and moral hazard in the Brazilian favelas. Journal of Political Economy, 120(3), 359-397.
De Janvry, A., Finan, F., & Sadoulet, E. (2012). Local electoral incentives and decentralized program performance. Review of Economics and Statistics, 94(3), 672-685.
Frey, A. (2019). Cash transfers, clientelism, and political enfranchisement: Evidence from Brazil. Journal of Public Economics, 176, 1-17.
Glewwe, P., & Kassouf, A. L. (2012). The impact of the Bolsa Escola/Familia conditional cash transfer program on enrollment, dropout rates and grade promotion in Brazil. Journal of Development Economics, 97(2), 505-517.
Manacorda, M., Miguel, E., & Vigorito, A. (2011). Government transfers and political support. American Economic Journal: Applied Economics, 3(3), 1-28.
Olson, Z., Clark, R. G., & Reynolds, S. A. (2019). Can a conditional cash transfer reduce teen fertility? The case of Brazil’s Bolsa Familia. Journal of Health Economics, 63, 128-144.
Reynolds, S. A. (2015). Brazil's Bolsa Familia: Does it work for adolescents and do they work less for it? Economics of Education Review, 46, 23-38.
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