Políticas de productividad: ¿Qué pueden hacer los gobiernos de las ciudades?
En un post previo aquí en Razones discutimos un conjunto de políticas que pueden desarrollarse a nivel nacional para aumentar los niveles de productividad. Dicha discusión estuvo basada en el Reporte de Economía y Desarrollo 2018 de CAF. En un nuevo documento que elaboramos junto con Pablo López, coordinador de la iniciativa Ciudades con Futuro de CAF, nos preguntamos qué pueden hacer los gobiernos de la ciudades para mejorar la productividad. Ciertamente, los determinantes principales de la productividad se definen a nivel nacional, y el rol de las políticas que se pueden desarrollar desde las ciudades es acotado. Sin embargo, en esta nota veremos que no es poco lo que las ciudades pueden hacer para contribuir a mayores niveles de productividad.
"montevideo" por Moritz Eggert. CC BY 2.0
Potenciar la
aglomeración y limitar la congestión
La cercanía de un gran número de trabajadores y empresas en las ciudades supone que dichos agentes adquieren ventajas de productividad que no tendrían si estuvieran alejados unos de otros. Estas ventajas suelen denominarse economías de aglomeración y son un ejemplo de lo que en economía llamamos externalidades: cuanto mayor es el número de agentes que se concentran en una ciudad, el resto de los agentes de la ciudad se benefician de ello. Para ilustrar la relación entre economías de aglomeración y productividad consideremos cómo tres tipos de economías de aglomeración contribuyen a una mayor productividad en las ciudades.[1]
Un primer tipo de economía de aglomeración refiere a que un mayor número de agentes permite que estos compartan una serie de infraestructuras productivas que no son viables de proveer si no se alcanza un número crítico de usuarios. Pensemos por ejemplo en grandes infraestructuras culturales, como teatros y museos, y en infraestructuras productivas como centros de almacenamiento o equipamientos científicos especializados. Un segundo tipo de economía de aglomeración refiere a que los agentes económicos en las ciudades pueden compartir un mayor y más diverso número de proveedores y clientes. Esto permite a los productores alcanzar una mayor escala y especialización y a los consumidores beneficiarse de una mayor variedad y menor costo de los bienes. En tercer lugar, quizá la más clásica de las economías de aglomeración refiere al intercambio y generación de conocimiento que se da en las ciudades. La cercanía entre agentes y el flujo de intercambios constante entre un gran número de trabajadores, empresas e instituciones de generación y difusión de conocimiento favorece la creación de nuevos productos y procesos que llevan a una mayor productividad.
Pero un mayor número de agentes concentrados en la ciudad supone también costos adicionales. Estos se denominan costos de congestión y funcionan como externalidades negativas. Sin ser exhaustivos, podemos ilustrar estos costos clasificándolos en tres tipos. El primer tipo son los costos de congestión de las vías de transporte. El tránsito vehicular se hace más lento cuando aumenta el número de vehículos y esto dificulta la cercanía entre agentes que está en la base de las economías de aglomeración antes mencionadas. El segundo tipo refiere a que el mayor número de agentes incrementa los precios del suelo, lo que implica un mayor costo de producción para las actividades que necesiten espacio físico para producir y limita la cantidad de hogares que pueden vivir en la ciudad. El tercer tipo de costo de congestión refiere a que las infraestructuras comunes que favorecen una mayor productividad también en general están sujetas a congestión.
Dada la relevancia que tienen los costos de congestión y las economías de aglomeración para los niveles de productividad de las ciudades, en términos generales podemos plantear que las políticas de productividad de los gobiernos locales deben apuntar a minimizar los primeros y maximizar las segundas. Para llevar a la práctica esta idea general, en el documento proponemos cinco áreas concretas en que las políticas urbanas pueden actuar para aumentar la productividad.
Cinco ámbitos de políticas urbanas para la productividad
Si la clave de las economías de aglomeración es la cercanía entre los agentes y esa cercanía está limitada por los costos de congestión en el transporte, el primer ámbito de acción refiere entonces a las políticas que mejoren la conectividad interna de la ciudad. Por un lado, esto implica el manejo de las políticas de transporte urbano, un área clásica y fundamental de actuación de las administraciones locales. Las políticas de transporte urbano abarcan desde la provisión de infraestructura de vías, a la gestión del transporte público y a la definición de reglas y precios para los distintos modos de transporte, como tarifas de estacionamiento y tarifas de congestión. Por otro lado, la cercanía entre los agentes no pasa solamente por la velocidad del transporte sino también por la distancia entre ellos. En la determinación de esas distancias son clave las políticas de uso del suelo, como la definición de límites de altura y los tipos de actividad (ej. comercial, industrial, residencial) que pueden realizarse en cada área de la ciudad.
El segundo ámbito de políticas refiere a la conectividad externa de la ciudad con su región inmediata de influencia, con su país y con el mundo. Cuan bien está conectada la ciudad con el mundo afecta los costos de comprar y vender bienes hacia fuera de la ciudad y también los costos de llegada y salida de las personas. Los costos de intercambiar bienes pueden ser particularmente relevantes para el desarrollo de la industria en la ciudad y los costos del transporte de personas afectan el turismo y el intercambio de ideas y conocimiento con el resto del mundo. Mejorar la conectividad externa refiere fundamentalmente al manejo de las infraestructuras de transporte de conexión de la ciudad con el mundo. Estas infraestructuras están sujetas a costos de congestión y a su vez están integradas a la infraestructura de conectividad interna de la ciudad. Incluyen la conexión de la ciudad con el sistema de carreteras del país y los costos de acceso y la conexión con puertos, aeropuertos y terminales ferroviarias.
El tercer ámbito refiere a las políticas de trabajo y conocimiento. En países donde las ciudades tengan participación en la gestión de la educación formal y de las políticas laborales activas, estas serán áreas primordiales sobre las que actuar para alcanzar mayores niveles de productividad. Los gobiernos de las ciudades pueden además contribuir a los niveles de generación e intercambio de conocimiento en la ciudad. Por ejemplo, con herramientas de incentivos fiscales y de regulaciones de uso del suelo, las políticas urbanas pueden promover la instalación y el crecimiento de instituciones de investigación y de su vínculo con las empresas locales.
El cuarto ámbito refiere a las políticas de promoción de clusters en determinados sectores de actividad. Los tres tipos de economías de aglomeración que mencionamos arriba pueden ser específicos para determinados sectores de actividad. Por ejemplo, un sector de tecnología de la información puede necesitar de un centro de datos y lo mismo puede suceder con un laboratorio especializado en el caso de la industria bioquímica. Asimismo, la experiencia laboral y capacitación de los trabajadores puede ser específica para cierta industria. En este cuarto ámbito de políticas los gobiernos locales pueden actuar en varios frentes. En primer lugar, el gobierno local puede ayudar a la organización de los agentes del cluster y a la formulación de sus planes estratégicos. Estos planes permitirán, a su vez, alimentar la política urbana señalando cuáles son las demandas de los distintos clusters. En segundo lugar, si esas demandas incluyen la provisión de alguna infraestructura crítica, el gobierno local puede evaluar participar en su provisión, ayudar a conseguirla mediante gestiones con el gobierno nacional u otorgando incentivos tributarios para su provisión privada. En tercer lugar, en ocasiones los clusters urbanos se benefician especialmente de la máxima proximidad física de las empresas en determinada área o distrito de la ciudad, lo que puede ser promovido mediante las herramientas de uso del suelo antes mencionadas. Por último, el gobierno local puede promover la atracción de nuevos actores de fuera de la ciudad que provean escala, conocimientos o inversiones útiles para las empresas de determinado cluster.
El último ámbito de las políticas urbanas para la productividad refiere a un conjunto de regulaciones, impuestos y trámites que afectan los costos de producir en la ciudad y que suelen definirse a nivel del gobierno local. La lista de políticas que entran en este ámbito es amplia, variada, y altamente específica a cada ciudad y país, y a continuación listamos solo algunas de las principales. Una primer área es la definición de precios y procedimientos para el registro y trámite de permisos de construcción y habilitaciones edilicias. Esto afecta de forma transversal los costos de todas las actividades económicas que requieran contar un espacio físico en la ciudad e incluye tanto costos monetarios como costos no monetarios en tiempo de trámites y de plazos que demoren las habilitaciones. En segundo lugar, las ciudades definen una serie de impuestos y tasas, ya sea genéricos o a actividades específicas, que aumentan los costos de las empresas. Estos y otros impuestos son necesarios para el funcionamiento del gobierno local y tienen un rol recaudatorio fundamental que cumplir. Desde el punto de vista de la productividad, el desafío está en que, por un lado, estos costos no se vuelvan demasiado onerosos como para volver inviables actividades donde la ciudad podría tener ventajas y, por otro, que no estén sujetos a manejos arbitrarios o clientelares.
En resumen, el gran número de trabajadores y empresas que se concentra en las ciudades supone impactos positivos y negativos en la productividad de las actividades económicas que se desarrollan en la ciudad. Hemos visto que las administraciones locales cuentan con un conjunto amplio de herramientas para influir en el balance entre dichos impactos positivos y negativos. Las políticas de productividad urbana se suman entonces a las tareas más convencionales de los gobiernos locales para el logro de mayor niveles de bienestar en las ciudades.
Referencias
Álvarez, Fernando; Eslava, Marcela; Sanguinetti, Pablo; Toledo, Manuel; Alves, Guillermo; Daude, Christian; Allub, Lian. RED 2018. Instituciones para la productividad: hacia un mejor entorno empresarial. CAF
Alves, G., & López, P. (2021). Productividad urbana. Determinantes y políticas para su mejora. Caracas: CAF. Retrieved from http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1693
Daude, Christian; Fajardo, Gustavo; Brassiolo, Pablo; Estrada, Ricardo; Goytia, Cynthia; Sanguinetti, Pablo; Álvarez, Fernando; Vargas, Juan. RED 2017. Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina. CAF
Duranton, Gilles and Puga, Diego, (2004), Micro-foundations of urban agglomeration economies, ch. 48, p. 2063-2117 in Henderson, J. V. and Thisse, J. F. eds., Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4, Elsevier.
Duranton, Gilles and Venables, Anthony, (2017) Placed based Policies for Development. World Bank Policy Research Working Paper
Marshall, Alfred. 1890. Principles of Economics. London: Macmillan.
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