Instituciones Económicas y Productividad. Algunos apuntes para Uruguay.
La cantidad
de bienes y servicios per cápita que se produce en un país es un determinante fundamental
del nivel de bienestar que pueden alcanzar sus habitantes. El reciente período
de crecimiento económico acelerado de Uruguay muestra que, cuando va acompañado
de políticas redistributivas y de provisión de servicios sociales, el
crecimiento permite la reducción de pobreza y la mejora generalizada de los
niveles de bienestar. Más allá de los vaivenes del ciclo económico, la pregunta
de cómo lograr un crecimiento sostenido en el largo plazo está entre los temas
prioritarios de la agenda de políticas económicas en Uruguay.
El último
Reporte de Economía y Desarrollo de CAF (RED 2018) lo dedicamos a realizar un
diagnóstico de la situación de la productividad en América Latina y a proponer
una agenda de políticas para aumentar la productividad en los países de la
región. En este artículo repaso algunas de las conclusiones de dicho reporte,
con énfasis para el caso de Uruguay. ¿Qué políticas podrían implementarse en
los próximos años para mejorar la eficiencia con que se combinan los recursos
productivos para producir en el país?
¿cómo venimos?
El primer
gráfico muestra la evolución de la brecha en el producto per cápita de
distintos países de la región respecto a Estados Unidos en los últimos 60 años.
A pesar de algunas mejoras recientes, la situación de todos los países de la
región respecto a Estados Unidos, y respecto al resto de los países de ingresos
altos no incluidos en el gráfico, es de escaso progreso en la reducción de esa
brecha.
El Reporte
propone un marco conceptual en que las instituciones económicas de un país,
esto es las reglas de juego, formales e informales, con las que se desempeñan los
trabajadores y las empresas, son las que determinan la productividad. El conjunto
de instituciones económicas relevantes es muy amplio y varía según los países.
Sin el objetivo de ser exhaustivo, el Reporte se enfoca en las reglas de juego
en cuatro ámbitos de la economía: el acceso a insumos y la cooperación entre
las empresas, la competencia, las relaciones laborales y el financiamiento para
la producción. Del amplio diagnóstico y conjunto de recomendaciones del
reporte, a continuación me enfoco en tres conjuntos de políticas relevantes
para el caso de Uruguay.
Sectores productivos clave
Cuando se
analizan cuáles son los sectores que tienen más encadenamientos hacia adelante,
es decir qué sectores son más importantes como proveedores de otros sectores, y
por tanto influyen en mayor medida en la productividad de toda la economía, tanto
en América Latina como en los países de la OCDE tenemos que se trata
mayoritariamente de sectores de servicios. En Uruguay, el RED 2018 muestra que el
ranking de los 5 sectores con más encadenamientos hacia delante está compuesto
por: 1 – Comercio, 2 – Servicios Financieros, 3 – Servicios a los negocios (incluyendo
servicios inmobiliarios, informática, contabilidad, jurídicos), 4 – Transporte,
y 5 – Productos químicos y plástico.
Una
característica común a varios de los sectores de servicios que aparecen en el ranking
es que están sujetos, de distintas formas, a regulaciones
por parte del estado. Esto es claro en el caso de los servicios financieros,
donde el sector bancario y el mercado de capitales están ampliamente regulados,
pero también en los servicios a los negocios, donde los servicios inmobiliarios,
contables y jurídicos operan bajo una serie de regulaciones y registros
públicos, y en el sector de transporte, donde el estado interviene directamente,
por ejemplo, estando a cargo de la provisión de la infraestructura vial. Dada esta
importancia del rol del sector público, en cada uno de estos sectores es clave
incorporar el objetivo de productividad a la política pública, en la medida que
esto puede tener un impacto multiplicador sobre la productividad del resto de los
sectores de la economía. Si bien excede el alcance de este artículo entrar en
las especificidades de las políticas en cada uno de los sectores, sí enfatizamos la relevancia
de la política pública en estos servicios-clave como una de las áreas prioritarias
para la agenda de productividad.
Comercio y productividad
Las políticas
de integración comercial, como la fijación de aranceles, barreras no
arancelarias y los acuerdos comerciales, pueden aumentar la productividad mediante
tres vías. Un beneficio clásico de la integración comercial es que los países que
se integran asignan sus recursos a los sectores en que son relativamente más
productivos, aumentando así la productividad agregada. Un segundo beneficio se
da en el ámbito del acceso a insumos para la producción. Por un lado, en un
contexto internacional con creciente relevancia de cadenas de valor con eslabones
en distintos países, la apertura permite a los productores locales integrarse a
esas cadenas. Por otro lado, incluso para productores locales que no están integrados
en cadenas de producción globales, los aranceles y barreras no arancelarias encarecen
y/o limitan el acceso a insumos de calidad y variedad, impactando así negativamente
en su productividad.[2]
En tercer lugar, en el ámbito de la competencia, la apertura comercial aumenta
los niveles de competencia que enfrentan las empresas locales de los sectores
transables, incrementando sus incentivos a innovar y a aumentar así su productividad.
El segundo
gráfico muestra la tasa promedio de aranceles de importación en 1995 y 2016 y el
promedio de costos que suponen las barreras no arancelarias para Uruguay,
América Latina y los países de la OCDE. Vemos que tanto los aranceles como las
barreras no arancelarias operan en el mismo sentido de encarecer los bienes
importados en Uruguay en comparación con los países de la OCDE. La política
comercial se muestra así con potencial de aumentar la productividad por estas tres
vías que repasamos.
Trabajo y productividad
En relación
al rol del trabajo, la productividad de una economía depende tanto de cómo las relaciones
laborales impactan la productividad dentro de las empresas como de la
asignación de los trabajadores entre empresas y sectores de actividad más y
menos productivos. Las regulaciones laborales influyen en la productividad a
través de ambos márgenes y su diseño debe contemplar el objetivo de productividad
en conjunto con otros objetivos clásicos de las regulaciones laborales, como la
distribución del ingreso y el bienestar de los trabajadores en sus puestos de
trabajo, entre otros. En varias notas, en la
diaria y aquí en razones
y personas, Gabriel Burdín ha analizado y realizado un conjunto de
propuestas sobre ambos márgenes del impacto de las regulaciones laborales en la
productividad para el caso uruguayo.
Más allá de
las regulaciones laborales, en base al RED 2018 podemos hacer un par de
consideraciones adicionales sobre trabajo y productividad en Uruguay. Por un
lado, en términos de la eficiencia de la asignación de los trabajadores a las
tareas más productivas, un aspecto en que la región está rezagada, y Uruguay no
es la excepción, es en la participación laboral de las mujeres. En Uruguay, en 2015 la proporción de mujeres que estaban empleadas o que buscaban empleo era 18 puntos porcentuales menor a la de los hombres. Una menor
participación laboral de las mujeres impacta la productividad en la medida que
hay trabajadoras talentosas que permanecen inactivas y, adicionalmente, este y
otros datos podrían ser indicativos de que, dentro del universo de trabajadoras
activas, éstas podrían enfrentar discriminación que redunde en que no puedan
acceder a los puestos donde su trabajo sería más productivo.[3]
Por otro lado,
como comenté más arriba, en la región hay mucho espacio para incrementar el
producto per cápita mediante el incremento de la educación formal de los trabajadores.
Debido al rezago estructural en la tasa de culminación de la educación media, tema que ha sido abordado en profundidad en razones y personas, por ejemplo por Fabiana
Espíndola y Mariana
Zerpa (entre otres!), Uruguay está levemente por debajo de la región en cuanto
a la contribución de la educación formal de sus trabajadores al producto per cápita,
por lo cual esta es un área pendiente de mejora. Más allá de esta contribución directa
al producto per cápita, la mayor formación de los trabajadores puede también incrementar el producto per cápita via una mayor productividad, en la medida que la formación de los trabajadores
incrementa su capacidad de innovación, de adopción de nuevas tecnologías y de mejora
de los procesos de trabajo.
Además de estos
tres conjuntos de políticas que hemos repasado, el Reporte profundiza en un
amplio conjunto de políticas con potencial de aumento de la productividad. En
particular, dos ámbitos analizados en el reporte, que son también clave para el incremento de la
productividad en Uruguay y que no he repasado aquí por razones de extensión, son los temas de defensa de la competencia, tema sobre el que Sebastián Fleitas ha escrito varios post en este blog, y el acceso a financiamiento para la producción, que muestra a Uruguay con un
nivel de crédito inferior a la media de la región (pág 259).
[1] En el período 2009-2015, en
Uruguay el aporte de la formación de los trabajadores al producto fue de un 70%
en Uruguay (72% en América Latina) respecto al aporte del mismo factor en Estados
Unidos. El aporte de la productividad fue de 47% del Estados Unidos (39% en la
región).
[2] El régimen
de admisión temporaria exonera de impuestos de importación a los bienes que
importan empresas manufactureras exportadoras pero su alcance es limitado e
implica costos administrativos.
[3] Un estudio reciente para Estados
Unidos mostró que entre 20% y 40% del crecimiento económico que ocurrió en ese
país entre 1960 y 2010 podría haberse debido a la mejor asignación del trabajo producto
del aumento de la participación laboral de los trabajadores afrodescendientes y
las mujeres (Hsieh et al 2019).
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