La excepcionalidad uruguaya: ¿Qué hace única a nuestra educación?


Unchain me! de Vince Alongi: Attribution 2.0 Generic (CC by 2.0)
En este artículo quiero insistir en el retraso relativo que tiene Uruguay en temas educativos y discutir algunos caminos para mejorar. En primer lugar, planteo que los desempeños educativos de Uruguay están muy por debajo de lo que sería esperable. Varios indicadores educativos muestran nuestro rezago respecto a países con similares niveles de desarrollo humano y muestran que, a diferencia de esos países, Uruguay ha fracasado en la universalización de la enseñanza secundaria. Espero que aumentar nuestra conciencia sobre este hecho contribuya a que nos preocupemos aún más, y ojalá nos ocupemos urgentemente, por reformar nuestra educación. En segundo lugar, quiero discutir cuáles son algunos de los factores que diferencian a nuestro sistema educativo, y que por tanto nos pueden ayudar a identificar potenciales caminos para mejorar. En otras palabras, ¿qué cosas son las que casi todo el mundo está haciendo diferente a nosotros?

La excepcionalidad uruguaya, y el fetiche de Finlandia. El primer punto a tener en cuenta cuando queremos intentar entender los resultados educativos, es que los factores explicativos de primer orden son los del contexto socioeconómico de los estudiantes, seguidos luego por las características del sistema educativo. Los estudiantes con padres más educados y de más recursos suelen tener mejores desempeños, y esto es cierto tanto en la comparación entre estudiantes como en las comparaciones entre países. Por ese motivo, tomar a Finlandia como el ejemplo a seguir por Uruguay es como comparar peras con manzanas, ya que las estrategias que funcionan para los estudiantes del contexto finlandés no necesariamente van a funcionar para nuestros estudiantes. Es más realista y útil comparar a Uruguay con países de similar desarrollo relativo, tanto en la región como en el mundo.

En este sentido, en múltiples indicadores podemos comprobar que Uruguay está peor que países con similar desarrollo humano. Por ejemplo, los gráficos que presento abajo comparan a Uruguay con otros 16 países de similar Índice de Desarrollo Humano (IDH) [i], y muestran que somos casi el peor del grupo en años de educación alcanzados por nuestros jóvenes. Ya que los contextos de nuestros estudiantes son a grandes rasgos similares a los de los estudiantes de esos países, esto nos permite focalizarnos en comparar nuestros sistemas educativos para comprender las diferencias que tenemos en los resultados con esos países.

Fuente: PNUD (2010). Ver nota [i].












Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].













En comparación con estos países de similar IDH que Uruguay, 40 años atrás nuestra población tenía uno de los niveles más altos de nivel educativo. Sin embargo, mientras que el resto de los países lograron avanzar significativamente en aumentar el porcentaje de la población con secundaria completa, Uruguay en las últimas cuatro décadas fracasó en la universalización de la educación secundaria. Nuestro rezago ya se observa en la transición de primaria al primer nivel de secundaria, empeora en los niveles de culminación del primer ciclo de secundaria, y se manifiesta en extremo en las bajísimas tasas de culminación de secundaria [ii].

Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].
















¿Qué hacemos diferente? La literatura de la economía de la educación separa dos tipos de factores explicativos de los desempeños educativos: los recursos, es decir cuántos y qué calidad de recursos materiales y humanos dedicamos a la educación, y los factores institucionales, es decir cómo se organiza el sistema educativo y cómo se utilizan los recursos para generar incentivos a mejorar [iii]. Los recursos que se dedican a la educación son obviamente un tema relevante, pero creo que el debate ha estado centrado mucho en ellos y ha dejado de lado los factores institucionales, que son de igual o mayor importancia [iv]. En general, la evidencia internacional no ha encontrado que se obtengan mejoras sustantivas en los rendimientos académicos sólo incrementando el gasto por estudiante, sin cambiar también factores del diseño institucional [v]. En lo que sigue discuto algunos de los factores institucionales que la evidencia empírica ha mostrado como más determinantes para lograr mejoras de los desempeños, y en los cuales Uruguay se distancia claramente del contexto internacional.

Autonomía. En muchos aspectos, los agentes locales (profesores, directores, estudiantes y padres), pueden tener mejor información sobre las necesidades y capacidades que tienen sus centros educativos que las autoridades centrales. Entonces, otorgar mayor autonomía de decisión a los centros educativos puede conducir a una gestión más eficiente y una mejor adecuación a las necesidades de los estudiantes. La autonomía se puede dar en diferentes dimensiones (no necesariamente en forma simultánea) y con diferente profundidad: en la gestión de recursos (por ej. para mejoras de infraestructura, proyectos y actividades, etc.), en la gestión del plantel docente (contrataciones, ascensos, despidos), y en la gestión académica (desde actividades extracurriculares y proyectos integradores, hasta propuestas programáticas). Entre los 42 países que participaron en al menos tres de las cuatro ediciones de las pruebas PISA, en 2009 Uruguay estuvo entre el 10% de países con menor grado de autonomía en cuanto a decisiones académicas, así como en la gestión de recursos, y estuvo entre el 30% con menor grado de autonomía en decisiones sobre el personal, incluso cuando en estos indicadores se incluyó tanto a públicos como privados [vi].

Sin embargo, otorgar mayor autonomía a los centros educativos está lejos de ser una receta infalible. Una mayor descentralización de las decisiones puede llegar a ser contraproducente si las capacidades locales son muy débiles y dispares, y si no se toman medidas para asegurar que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar, pudiendo llevar a una agudización de las desigualdades preexistentes. Por este motivo, el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros educativos depende en gran medida de que se vean acompañadas por la generación de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas o accountability.

Rendición de cuentas: generar información. Los lugares donde la descentralización se ha visto acompañada de mejores resultados son aquellos que combinan la autonomía con mecanismos de monitoreo y sistemas de incentivos [vii]. Para ello lo primero que necesitamos es generar información sobre los desempeños académicos (pruebas estandarizadas) y sobre la actuación y los recursos con los que cuentan los centros educativos (por ejemplo formación docente y cumplimiento de asistencia). Sin embargo, en Uruguay este tipo de información es extremadamente escasa. Hasta el momento sólo se han realizado pruebas estandarizadas nacionales en el nivel de educación primaria, y muy poca de esta información se hace pública [viii]. Tampoco se publican sistemáticamente estadísticas básicas sobre repetición, abandono e inasistencia, ni sobre las características y cumplimiento de los docentes a nivel de centro educativo o regional, e incluso la información a nivel más agregado es escasa.

Rendición de cuentas: utilizar la información para generar incentivos correctos. De acuerdo con la información recolectada por PISA, Uruguay está entre los países que menos utilizan los resultados de evaluaciones para comparar entre centros y entre barrios o regiones, para mejorar los programas y métodos didácticos, y para el monitoreo de docentes. Existen variadas formas de implementar esquemas de incentivos que utilicen la información sobre los estudiantes y docentes para generar incentivos a la mejora. Se pueden implementar incentivos positivos que recompensen y estimulen a los directores y docentes que logren mejores gestiones y generen mejoras en los resultados de sus estudiantes, por ejemplo a través de los sistemas de elección de horas, de ascenso, o de aumentos de salarios. También se pueden implementar mecanismos de salida del sistema para los docentes o directores que incumplan con sus responsabilidades o que logren sistemáticamente resultados pobres. Estos mecanismos se deben diseñar con particular cuidado, debido a los desafíos que implica medir el valor agregado por los docentes y centros educativos, y por la importancia de evitar la estigmatización de centros educativos, de manera de lograr de reducir la segmentación del sistema y no incrementarla [ix].  Sin embargo, lo que es claro es que el sistema actual no genera ningún incentivo a mejorar los desempeños de los estudiantes.

Rendición de cuentas: utilizar la información para empoderar a estudiantes y padres. La información se vuelve aún más potente si la comunidad puede utilizarla para ejercer presión para que los resultados mejoren. La utilización de la información se puede dar a través de diferentes canales. Como mínimo, contar con información permite a los padres ejercer presión a los gobiernos para la mejora de la calidad, y evaluar la actuación de las autoridades en base a los datos de desempeño. Cuando además existen espacios de participación locales, la información puede permitir a la comunidad de estudiantes y padres tomar acciones más directas [x]. Algunos sistemas educativos permiten también que los estudiantes y padres utilicen la información disponible para elegir a qué centro educativo concurrir. Si bien la implementación de este tipo de sistemas (por ejemplo escuelas charter o a través de vouchers) ha dado lugar a resultados variados en diferentes lugares, en los casos exitosos el financiamiento público de la asistencia a centros privados ha permitido no sólo hacer más equitativo el acceso, sino también que los centros privados generen efectos positivos sobre los públicos al generarles incentivos para mejorar [xi]. En este punto Uruguay también es un caso extremo, ya que tenemos una de las más altas tasas de asistencia a centros privados, pero con muy bajo financiamiento público de esa asistencia. Esta es una receta que conduce a una altísima segmentación en el acceso a centros públicos y privados por nivel socioeconómico.

Oportunidades y desafíos. En esta nota se mencionaron algunas de las principales características de nuestro sistema educativo que nos diferencian de países con similar desarrollo relativo pero mejores resultados educativos que los de Uruguay. Esto no implica necesariamente que sean claros e inevitables caminos hacia la mejora de nuestro sistema educativo. Muchas de estas reformas han tenido éxito dispar en diferentes países, dependiendo fuertemente de los detalles de su implementación, así como de las fortalezas y debilidades pre-existentes en los sistemas educativos y en las comunidades locales. Debido a esta variedad de resultados, no podemos implementar –o negarnos a implementar– estos cambios sólo por convición ideológica o preconceptos sobre su efectividad. Más allá de los problemas que en algunos casos se observan en situaciones de mayor autonomía y rendición de cuentas, lo que es claro es que Uruguay es un caso extremo de rezago en todos estos aspectos. Esto nos da una gran ventaja: podemos aprovechar toda la evidencia generada por las experiencias de otros países para lograr una implementación exitosa de estas reformas.  Creo que lograrlo depende de tres factores claves: innovación, experimentación, y evaluación. Es imprescindible que las reformas que se propongan den oportunidades para la innovación, tanto a nivel institucional como pedagógico. Estas experiencias deberían implementarse de forma experimental, lo que permitiría evaluarlas rigurosamente, y decidir en base a evidencia sólida qué caminos son los que nos llevarán a resultados mejores y más justos.


Agradezco a Sebastián Fleitas y Claudia Zerpa por sus comentarios y sugerencias. 


[i] El IDH es elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). http://hdr.undp.org/es/content/el-%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh. Presento el IDH del año 2010 porque es último año para el que están disponibles las estadísticas educativas que se presentan a continuación, pero este grupo de países también es comparable a Uruguay en las ediciones más recientes del IDH. Los países que presento en la comparación tenían en 2010 un IDH de entre 0.742 y 0.847, mientras que el de Uruguay era de 0.795. Para seleccionar dentro de este rango a los países más similares, descarté algunos países muy pequeños o con culturas muy diferentes a la nuestra (por ejemplo, países árabes, donde las diferencias de género pueden ser muy relevantes).
[ii] Casi el 20% de los niños que culminan primaria abandona el sistema educativo y no cursa ningún año de enseñanza media, siendo ésta la tasa más alta del grupo de países de similar desarrollo humano y, de acuerdo a los datos disponibles del Banco Mundial para todo el mundo, sólo supera a un pequeño grupo de países de África y Asia (datos de 2009, último dato disponible, sobre la tasa efectiva de transición de enseñanza primaria al primer año del nivel educativo siguiente, obtenidos a través del Banco de Datos del Banco Mundial: http://databank.bancomundial.org/data/home.aspx). A los 13 años, el 29% de los adolescentes cursa con rezago o abandonó el sistema educativo (Informe sobre el estado de la educación 2015-2016, Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd): http://ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html). En las pruebas PISA, Uruguay tiene uno de los mayores porcentajes de estudiantes de 15 años por debajo de niveles aceptables entre los participantes de la prueba en este grupo de países (resultados de PISA 2012 disponibles en https://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf). Sin embargo, la situación es aún más grave que lo reportado por PISA si tenemos en cuenta que quienes abandonaron el sistema educativo no toman la prueba, por lo que es probable que si Uruguay tuviera menores tasas de abandono los resultados de PISA serían peores. 
[iii] Obviamente también son igual o quizás más relevantes los factores estrictamente académicos, pero no me voy a centrar aquí en ellos. Algunos de estos factores que son claramente importantes son el diseño de los programas curriculares, las distinciones entre diferentes niveles educativos y su transición, el apoyo que se brinda a los estudiantes más rezagados, entre otros.
[iv] Notas anteriores de Razones y Personas han discutido diferentes aspectos de los recursos en la educación, por ejemplo ver:  http://www.razonesypersonas.com/2013/07/sobre-prioridades-educativas.html (Natalia Nollenberger, 2013) y http://www.razonesypersonas.com/2017/08/como-aumentar-los-ingresos-de-los.html y las notas anteriores allí referenciadas (Guillermo Alves, 2017).
[v] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.
[vi] De acuerdo a tres índices de autonomía elaborados por en base a datos de PISA en el siguiente trabajo: Hanushek, Link y Woessmann (2012): “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from PISA”, ADB Economics Working Paper Series No. 296.
[vii] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.
[viii] Además, Uruguay ha tenido una participación creciente aunque aún limitada en pruebas internacionales. De las 3 pruebas internacionales TIMSS, PIRLS y PISA, Uruguay sólo ha participado en las pruebas PISA. Además ha participado en las últimas dos ediciones (SERCE y TERCE) de los estudios del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE).
[ix] Las siguientes notas discuten en mayor profundidad diferentes alternativas de mecanismos para generar mejores incentivos: http://www.razonesypersonas.com/2014/05/sobre-incentivos-en-la-educacion.html (de Matías Brum, 2014) y http://www.razonesypersonas.com/2012/11/disenos-institucionales-para-la.html (de Gioia de Melo, 2012).
[x] En este sentido también estamos muy rezagados, ya que Uruguay se encuentra entre los países con más bajo involucramiento de los padres con el centro educativo entre los países que participan en la prueba PISA (PISA-OECD: PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices, Vol. IV).
[xi] Realizar una adecuada revisión de las diferentes experiencias con este tipo de sistemas excede las posibilidades de esta nota. Como ejemplo, existen experiencias exitosas en Estados Unidos con escuelas charter (totalmente integradas al sistema público pero de gestión privada), y en Colombia con vouchers para la asistencia a centros educativos privados. También existen casos de resultados negativos de ambos tipos de subsidios a la participación en centros de gestión privada. Para una discusión de la evidencia sobre escuelas charter en USA ver: https://www.povertyactionlab.org/policy-lessons/education/charter-schools.
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