 |
| Unchain me! de Vince Alongi: Attribution 2.0 Generic (CC by 2.0) |
La excepcionalidad uruguaya,
y el fetiche de Finlandia. El primer punto a tener en cuenta cuando queremos intentar entender los
resultados educativos, es que los factores explicativos de primer orden son los
del contexto socioeconómico de los estudiantes, seguidos luego por las
características del sistema educativo. Los estudiantes con padres más educados
y de más recursos suelen tener mejores desempeños, y esto es cierto tanto en la
comparación entre estudiantes como en las comparaciones entre países. Por ese motivo, tomar a Finlandia como el ejemplo a seguir por
Uruguay es como comparar peras con manzanas, ya que las estrategias que
funcionan para los estudiantes del contexto finlandés no necesariamente van a
funcionar para nuestros estudiantes. Es más realista y útil comparar a Uruguay
con países de similar desarrollo relativo, tanto en la región como en el mundo.
En este sentido, en múltiples indicadores
podemos comprobar que Uruguay está peor que países con similar desarrollo
humano. Por ejemplo, los gráficos que presento abajo comparan a Uruguay con
otros 16 países de similar Índice de Desarrollo Humano (IDH) [i],
y muestran que somos casi el peor del grupo en años de educación alcanzados por
nuestros jóvenes. Ya que los contextos de nuestros estudiantes son a grandes
rasgos similares a los de los estudiantes de esos países, esto nos permite
focalizarnos en comparar nuestros sistemas educativos para comprender las
diferencias que tenemos en los resultados con esos países.
 |
| Fuente: PNUD (2010). Ver nota [i]. |
 |
| Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii]. |
En comparación con estos países de similar IDH
que Uruguay, 40 años atrás nuestra población tenía uno de los niveles más
altos de nivel educativo. Sin embargo, mientras que el resto de los países
lograron avanzar significativamente en aumentar el porcentaje de la población
con secundaria completa, Uruguay en las últimas cuatro décadas fracasó en la
universalización de la educación secundaria. Nuestro rezago ya se observa en la
transición de primaria al primer nivel de secundaria, empeora en los niveles de
culminación del primer ciclo de secundaria, y se manifiesta en extremo en las
bajísimas tasas de culminación de secundaria [ii].
 |
| Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii]. |
¿Qué hacemos
diferente? La
literatura de la economía de la educación separa dos tipos de factores
explicativos de los desempeños educativos: los recursos, es decir cuántos y qué
calidad de recursos materiales y humanos dedicamos a la educación, y los
factores institucionales, es decir cómo se organiza el sistema educativo y cómo
se utilizan los recursos para generar incentivos a mejorar [iii].
Los recursos que se dedican a la educación son obviamente un tema relevante, pero creo que
el debate ha estado centrado mucho en ellos y ha dejado de lado los factores institucionales, que son de igual o mayor importancia [iv].
En general, la evidencia internacional no ha encontrado que se obtengan mejoras
sustantivas en los rendimientos académicos sólo incrementando el gasto por
estudiante, sin cambiar también factores del diseño institucional [v].
En lo que sigue discuto algunos de los factores institucionales que la
evidencia empírica ha mostrado como más determinantes para lograr mejoras de
los desempeños, y en los cuales Uruguay se distancia claramente del contexto
internacional.
Autonomía. En muchos aspectos, los agentes
locales (profesores, directores, estudiantes y padres), pueden tener mejor
información sobre las necesidades y capacidades que tienen sus centros
educativos que las autoridades centrales. Entonces, otorgar mayor autonomía de decisión a los centros
educativos puede conducir a una gestión más eficiente y una mejor adecuación a
las necesidades de los estudiantes. La autonomía se puede dar en diferentes
dimensiones (no necesariamente en forma simultánea) y con diferente profundidad:
en la gestión de recursos (por ej. para mejoras de infraestructura, proyectos y
actividades, etc.), en la gestión del plantel docente (contrataciones,
ascensos, despidos), y en la gestión académica (desde actividades
extracurriculares y proyectos integradores, hasta propuestas programáticas).
Entre los 42 países que participaron en al menos tres de las cuatro ediciones
de las pruebas PISA, en 2009 Uruguay estuvo entre el 10% de países con menor
grado de autonomía en cuanto a decisiones académicas, así como en la gestión de
recursos, y estuvo entre el 30% con menor grado de autonomía en decisiones sobre
el personal, incluso cuando en estos indicadores se incluyó tanto a públicos como
privados [vi].
Sin embargo, otorgar mayor autonomía a los
centros educativos está lejos de ser una receta infalible. Una mayor
descentralización de las decisiones puede llegar a ser contraproducente si las
capacidades locales son muy débiles y dispares, y si no se toman medidas para
asegurar que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el
rendimiento escolar, pudiendo llevar a una agudización de las desigualdades preexistentes. Por este motivo, el éxito de las reformas que aumentan la
autonomía de los centros educativos depende en gran medida de que se vean
acompañadas por la generación de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas o accountability.
Rendición de cuentas:
generar información. Los
lugares donde la descentralización se ha visto acompañada de mejores resultados son aquellos que combinan la autonomía con mecanismos de
monitoreo y sistemas de incentivos [vii].
Para ello lo primero que necesitamos es generar información sobre los
desempeños académicos (pruebas estandarizadas) y sobre la actuación y los
recursos con los que cuentan los centros educativos (por ejemplo formación
docente y cumplimiento de asistencia). Sin embargo, en Uruguay este tipo de
información es extremadamente escasa. Hasta el momento sólo se han realizado
pruebas estandarizadas nacionales en el nivel de educación primaria, y muy poca
de esta información
se hace pública [viii].
Tampoco se publican sistemáticamente estadísticas básicas sobre repetición,
abandono e inasistencia, ni sobre las características y cumplimiento de los docentes a nivel de centro educativo o
regional, e incluso la información a nivel más agregado es escasa.
Rendición de cuentas:
utilizar la información para generar incentivos correctos. De acuerdo con la información
recolectada por PISA, Uruguay está entre los países que menos utilizan los resultados de evaluaciones para comparar entre centros y entre barrios o
regiones, para mejorar los programas y métodos didácticos, y para el monitoreo
de docentes. Existen variadas formas de implementar esquemas de incentivos que
utilicen la información sobre los estudiantes y docentes para generar
incentivos a la mejora. Se pueden implementar incentivos positivos que
recompensen y estimulen a los directores y docentes que logren mejores
gestiones y generen mejoras en los resultados de sus estudiantes,
por ejemplo a través de los sistemas de elección de horas, de ascenso, o de aumentos de salarios. También se pueden implementar mecanismos de salida del sistema para
los docentes o directores que incumplan con sus responsabilidades o que logren
sistemáticamente resultados pobres. Estos mecanismos se deben diseñar con
particular cuidado, debido a los desafíos que implica medir el valor agregado
por los docentes y centros educativos, y por la importancia de evitar la
estigmatización de centros educativos, de manera de lograr de reducir la segmentación
del sistema y no incrementarla [ix]. Sin embargo, lo que es claro es que el
sistema actual no genera ningún incentivo a mejorar los desempeños de los
estudiantes.
Rendición de cuentas: utilizar
la información para empoderar a estudiantes y padres. La información se vuelve aún más potente
si la comunidad puede utilizarla para ejercer presión para que los resultados
mejoren. La utilización de la información se puede dar a través de diferentes
canales. Como mínimo, contar con información permite a los padres ejercer
presión a los gobiernos para la mejora de la calidad, y evaluar la actuación de
las autoridades en base a los datos de desempeño. Cuando además existen
espacios de participación locales, la información puede permitir a la comunidad
de estudiantes y padres tomar acciones más directas [x].
Algunos sistemas educativos permiten también que los estudiantes y padres
utilicen la información disponible para elegir a qué centro educativo concurrir.
Si bien la implementación de este tipo de sistemas (por ejemplo escuelas charter o a través de vouchers) ha dado lugar a resultados variados
en diferentes lugares, en los casos exitosos el financiamiento público de la
asistencia a centros privados ha permitido no sólo hacer más equitativo el
acceso, sino también que los centros privados generen efectos positivos sobre
los públicos al generarles incentivos para mejorar [xi].
En este punto Uruguay también es un caso extremo, ya que tenemos una de las más
altas tasas de asistencia a centros privados, pero con muy bajo financiamiento
público de esa asistencia. Esta es una receta que conduce a una altísima segmentación
en el acceso a centros públicos y privados por nivel socioeconómico.
Oportunidades y
desafíos. En esta nota se mencionaron algunas de las principales características de
nuestro sistema educativo que nos diferencian de países con
similar desarrollo relativo pero mejores resultados educativos que los
de Uruguay. Esto no implica necesariamente que sean claros e inevitables caminos
hacia la mejora de nuestro sistema educativo. Muchas de estas reformas han
tenido éxito dispar en diferentes países, dependiendo fuertemente de los
detalles de su implementación, así como de las fortalezas y debilidades
pre-existentes en los sistemas educativos y en las comunidades locales. Debido
a esta variedad de resultados, no podemos implementar –o negarnos a
implementar– estos cambios sólo por convición ideológica o preconceptos sobre
su efectividad. Más allá de los problemas que en algunos casos se
observan en situaciones de mayor autonomía y rendición de cuentas, lo que es
claro es que Uruguay es un caso extremo de rezago en todos estos aspectos. Esto
nos da una gran ventaja: podemos aprovechar toda la evidencia generada por las
experiencias de otros países para lograr una implementación exitosa de estas
reformas. Creo que lograrlo depende de
tres factores claves: innovación, experimentación, y evaluación. Es
imprescindible que las reformas que se propongan den oportunidades para la
innovación, tanto a nivel institucional como pedagógico. Estas experiencias deberían implementarse de
forma experimental, lo que permitiría evaluarlas rigurosamente, y decidir en
base a evidencia sólida qué caminos son los que nos llevarán a resultados
mejores y más justos.
Agradezco a Sebastián Fleitas y Claudia Zerpa por sus comentarios y sugerencias.
[i] El IDH es elaborado por el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). http://hdr.undp.org/es/content/el-%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh.
Presento el IDH del año 2010 porque es último año para el que están disponibles
las estadísticas educativas que se presentan a continuación, pero este grupo de
países también es comparable a Uruguay en las ediciones más recientes del IDH.
Los países que presento en la comparación tenían en 2010 un IDH de entre 0.742
y 0.847, mientras que el de Uruguay era de 0.795. Para seleccionar dentro de
este rango a los países más similares, descarté algunos países muy
pequeños o con culturas muy diferentes a la nuestra
(por ejemplo, países árabes, donde las diferencias de género pueden ser muy
relevantes).
[ii] Casi el 20% de los niños que
culminan primaria abandona el sistema educativo y no cursa ningún año de
enseñanza media, siendo ésta la tasa más alta del grupo de países de similar
desarrollo humano y, de acuerdo a los datos disponibles del Banco Mundial para
todo el mundo, sólo supera a un pequeño grupo de países de África y Asia (datos
de 2009, último dato disponible, sobre la tasa efectiva de transición de
enseñanza primaria al primer año del nivel educativo siguiente, obtenidos a
través del Banco de Datos del Banco Mundial: http://databank.bancomundial.org/data/home.aspx).
A los 13 años, el 29% de los adolescentes cursa con rezago o abandonó el
sistema educativo (Informe sobre el estado de la educación 2015-2016, Instituto
Nacional de Evaluación Educativa (INEEd): http://ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html).
En las pruebas PISA, Uruguay tiene uno de los mayores porcentajes de estudiantes
de 15 años por debajo de niveles aceptables entre los participantes de la
prueba en este grupo de países (resultados de PISA 2012 disponibles en https://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf).
Sin embargo, la situación es aún más grave que lo reportado por PISA si tenemos
en cuenta que quienes abandonaron el sistema educativo no toman la prueba, por
lo que es probable que si Uruguay tuviera menores tasas de abandono los
resultados de PISA serían peores.
[iii] Obviamente también son igual o
quizás más relevantes los factores estrictamente académicos, pero no me voy a
centrar aquí en ellos. Algunos de estos factores que son claramente importantes
son el diseño de los programas curriculares, las distinciones entre diferentes
niveles educativos y su transición, el apoyo que se brinda a los estudiantes
más rezagados, entre otros.
[iv] Notas anteriores de Razones y
Personas han discutido diferentes aspectos de los recursos en la educación, por
ejemplo ver: http://www.razonesypersonas.com/2013/07/sobre-prioridades-educativas.html
(Natalia Nollenberger, 2013) y http://www.razonesypersonas.com/2017/08/como-aumentar-los-ingresos-de-los.html
y las notas anteriores allí referenciadas (Guillermo Alves, 2017).
[v] Hanushek y Woessmann (2011):
“The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education,
Vol. 3, capítulo 2.
[vi] De acuerdo a tres índices de
autonomía elaborados por en base a datos de PISA en el siguiente trabajo:
Hanushek, Link y Woessmann (2012): “Does School Autonomy Make Sense Everywhere?
Panel Estimates from PISA”, ADB Economics Working Paper Series No. 296.
[vii] Hanushek y Woessmann (2011):
“The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education,
Vol. 3, capítulo 2.
[viii] Además, Uruguay ha tenido una
participación creciente aunque aún limitada en pruebas internacionales. De las 3 pruebas
internacionales TIMSS, PIRLS y PISA, Uruguay sólo ha
participado en las pruebas PISA. Además ha participado en las últimas dos
ediciones (SERCE y TERCE) de los estudios del Laboratorio Latinoamericano de
Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE).
[ix] Las siguientes notas discuten
en mayor profundidad diferentes alternativas de mecanismos para generar mejores
incentivos: http://www.razonesypersonas.com/2014/05/sobre-incentivos-en-la-educacion.html
(de Matías Brum, 2014) y http://www.razonesypersonas.com/2012/11/disenos-institucionales-para-la.html
(de Gioia de Melo, 2012).
[x] En este sentido también estamos
muy rezagados, ya que Uruguay se encuentra entre los países con más bajo
involucramiento de los padres con el centro educativo entre los países que
participan en la prueba PISA (PISA-OECD: PISA
2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices,
Vol. IV).
[xi] Realizar una adecuada revisión
de las diferentes experiencias con este tipo de sistemas excede las
posibilidades de esta nota. Como ejemplo, existen experiencias exitosas en
Estados Unidos con escuelas charter
(totalmente integradas al sistema público pero de gestión privada), y en Colombia
con vouchers para la asistencia a
centros educativos privados. También existen casos de resultados negativos de
ambos tipos de subsidios a la participación en centros de gestión privada. Para
una discusión de la evidencia sobre escuelas charter en USA ver: https://www.povertyactionlab.org/policy-lessons/education/charter-schools.
