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| Foto: Inés Arioni |
A inicios de octubre, Erik Hanushek, reconocido economista especializado en
temas de educación, visitó Uruguay. En dicho marco, sugirió una serie de recomendaciones
de políticas para mejorar el desempeño de la educación, que resumió en cinco
puntos: exámenes centralizados, rendición de cuentas,
autonomía/descentralización, elección de escuelas (school choice) e incentivos al desempeño. Es posible que a muchos
estas propuestas no les resulte una novedad ya que su esencia data de la década
del sesenta. Como se puede apreciar, se procura aplicar a la educación los pilares
de la economía mainstream: se apuesta
a una solución de mercado en la que mediante sistemas de información accesible
al público, se exige a los proveedores rendir cuentas del valor agregado
generado en el aprendizaje, al tiempo que se brinda la posibilidad a los
usuarios de elegir el centro educativo que consideren más adecuado. De este
modo, se espera que la competencia por la captación de estudiantes incremente
la eficiencia de los servicios. Asimismo, se hace énfasis en los incentivos monetarios
ligados al desempeño educativo como herramienta para mejorar la calidad de la
enseñanza.
Si bien considero que los principales problemas del sistema educativo uruguayo
no se reducen a problemas de diseño institucional, ya que también responden en
gran medida a problemas sociales que trascienden a la educación así como a contenidos
de la enseñanza y prácticas educativas, pienso que de todos modos el diseño
institucional tiene algo que explicar. Las recetas economicistas sobre cómo
diseñar las instituciones que hacen énfasis en las bondades de la información de
acceso público y las soluciones de mercado tienen serias limitaciones. De todos
modos, considero que vale la pena comentar algunos de los planteos anteriormente
mencionados y procurar ahondar en sus implicancias y en la evidencia que los
sustenta.
Algunas de las políticas que sugiere Hanushek son altamente interdependientes
y cobran sentido si son implementadas al unísono. En particular, un elevado
grado de descentralización y la divulgación de resultados de exámenes
estandarizados van de la mano con un sistema en el que los usuarios eligen a qué
centro educativo asistir mediante bonos por estudiante (vouchers). Resulta complejo pensar en la viabilidad de la
implementación en el mediano plazo de este conjunto de propuestas en el sistema
educativo uruguayo. Más aun, no es evidente que ello sea deseable. Para
empezar, el propio Hanushek en un estudio en el que compara el desempeño de
distintos países en las pruebas PISA, concluye que si bien una mayor autonomía
en materia de currícula tiene efectos positivos en países desarrollados, el
efecto es negativo en países en vías de desarrollo.[2]
Por otra parte, en lo que refiere a los sistemas de school choice, a priori uno tendería a pensar que estos pueden
incrementar la segregación socioeconómica en las escuelas y la desigualdad en
la provisión educativa dado que es de esperar que los sectores más aventajados
realicen mejores elecciones que los más desventajados, fruto de un mayor acceso
a la información. Sin embargo, Harry Brighouse, filósofo especializado en temas
de educación, plantea que todo sistema proporciona oportunidades de elección. En
los sistemas en los que el school choice
no es explícito, además de siempre existir la posibilidad de recurrir al
sistema educativo privado, se deja librada la elección de los centros
educativos al mercado inmobiliario, es decir, a las decisiones residenciales de
las familias y ello de por sí produce fuertes desigualdades. En el caso
uruguayo, las disparidades de desempeños educativos son sustanciales y se
podría pensar que en buena medida esto se debe a un creciente proceso de
segregación residencial que a su vez se amplifica a través de la retroalimentación
entre pares en las escuelas. Brighouse plantea que lo relevante en términos del
impacto distributivo de los sistemas de school
choice es el tipo específico de régimen de elección. Estos pueden variar en
el grado de: provisión pública, regulación, progresividad y focalización de los
vouchers (por ejemplo en el caso
holandés el voucher tiene un mayor
valor para estudiantes de bajo nivel socioeconómico).[3] Más allá de estas
características, existen otros detalles institucionales que también debieran
ser cuidadosamente considerados ante la eventual implementación de este tipo de
sistemas: un aspecto crucial es que dado que no es posible asignar a cada
estudiante a su primera elección de centro, es preciso diseñar un mecanismo de
asignación. En este sentido, varios estudios señalan que dichos mecanismos pueden
resultar extremamente complejos y ello fomenta que las familias cometan errores
sistemáticos en sus solicitudes.[4]
Retomando las recomendaciones planteadas por Hanushek, implementar
incentivos directos al desempeño, adicionales a las remuneraciones docentes ya existentes,
parece ser un cambio relativamente menos controversial y que a su vez presenta
menos interdependencias con el resto del “paquete”. El fundamento de los
incentivos ligados al desempeño en el aprendizaje se deriva de que se ha
observado extensamente que la antigüedad, característica que usualmente
determina la remuneración docente, no es explicativa del desempeño en el
aprendizaje de los alumnos (al igual que el resto de las características
observables de los docentes). En el contexto Latinoamericano este tipo de
incentivos directos se aplica actualmente en algunos estados de Brasil y
también en Chile.[5]
Considero que merece la pena describir brevemente el programa implementado en
el estado de Pernambuco (Brasil) en virtud de que una reciente evaluación del
mismo indica mejoras en el desempeño educativo.[6] El programa iniciado en
2008, supone el otorgamiento de bonificaciones salariales anuales al conjunto
del plantel docente de una escuela en caso de registrar mejoras en el desempeño
en materia de aprendizaje. El programa fija metas de desempeño a nivel de grado
en relación al nivel alcanzado por una cohorte anterior en dicha escuela. Es
decir, tiene en cuenta el punto de partida, fijándose metas diferenciales para
escuelas de desempeños bajo, intermedio y alto. Las metas por grado se fijan en
base a índices que consideran los puntajes en pruebas estandarizadas (en
matemática y lectura) y la tasa de promoción del grado. Ello procura
desincentivar la promoción automática de aquellos estudiantes que no estén
aprendiendo pero a la vez desincentiva tasas de repetición elevadas. Para
recibir un bono, la escuela debe alcanzar al menos un 50% de la mejora esperada
y el tamaño del incentivo depende de qué tan cerca se ubique la escuela
respecto a la meta fijada para esta. El bono es recibido por todo el personal
docente de la escuela y en promedio hasta el momento se ha ubicado entre 1 y 2
salarios mensuales por año. Uruguay ya cuenta con una vasta experiencia en
pruebas estandarizadas. En particular, en los últimos años desde el lanzamiento
de las evaluaciones en línea, dichas pruebas se han expandido sustancialmente. En
este sentido, pareciera que se cuenta con las condiciones necesarias para poder
implementar una política de la índole.
En suma, este post pretende aportar elementos para la reflexión sobre los
desafíos del sistema educativo, enfatizando en que los detalles de cualquier
diseño institucional pueden resultar en significativas diferencias en los
resultados.
[1] Sourrouille F (2009) “Obstáculos a la plena
escolarización y configuraciones educativas en América Latina. Distintas formas
que asume la desigualdad.” Sistema de Información de Tendencias Educativas en
América Latina.
[2] Hanushek, E.; Link
S. y Woessmann, L. (2012) “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from Pisa.” NBER
Working Paper No. 17591.
[3] Brighouse, H. (2008) “Educational Equality and Varieties of School
Choice”, Feinberg W y Lubieski C. (eds), en School
Choice Policies and Outcomes: Empirical and Philosophical Perspectives, Suny
Press.
[4]Abdulkadiroglu, A. y Sönmez T. (2003) “School
Choice: A Mechanism Design Approach”. American
Economic Review, 93(3): 729-747 y Lai, F. Sadoulet, E. y de Janvry A. (2009) “The Adverse Effects
of Parents’ School Selection Errors on Academic Achievement: Evidence from the
Beijing Open Enrollment Program.” Economics
of Education Review, 28(4): 485-496. Ajayi, K. (2011) “A Welfare Analysis
of Social Choice in Ghana.”
[5] Para profundizar en las características del
sistema chileno ver: http://www.mineduc.cl/index.php?id_portal=63
[6] Bruns, B. y Ferraz, C. (2012) “Paying Teachers to Perform in Brazil: Impact of Pernambuco's teacher
bonus program.” LACEA 2012.
Me gustó el artículo... lo puse en mi twitter también... Tiendo a pensar que los vouchers tienen riesgos muy relevantes de segregación social... La "disciplina de mercado" no funciona bien porque la demanda es poco informada y la "oferta" tiene un bail out permanente (es decir, los gobiernos no cierran las escuelas muy malas). Sin buena información en el mercado y sin "quiebras" el paradigma economicista no anda... Pero creo que debería ser posible combinar incentivos a los docentes (dados por la autoridad y no por la demanda, como plantea el artículo) con más descentralización (+ autonomía a los centros)... Ahora, esa mayor autonomía debe venir de la mano de pruebas estandarizadas que permitan a la autoridad evaluar la performance (no para publicar rankings de escuelas pero sí para saber qué pasa)... Es necesario que haya más diversidad de oferta curricular (bajo algunos límites por cierto) y es necesario buscar más involucramiento de los padres (en algunos lugares parece utópico pero hay mucho para hacer)...
ResponderEliminarGioia, muchas gracias por el artículo, muy bueno. Está bueno en tiempos en el que el desastre del estado de la educación en Uruguay (datos elocuentes en el primer párrafo del artículo) inspiran y van a seguir inspirando reacciones “Hanushekianas”. También está bueno como dice el título como invitación a reflexionar y en eso me cuelgo un poco a continuación.
ResponderEliminarQuiero compartir una posición un poco más escéptica con respecto a la implementación de “incentivos directos al desempeño” sugerida en el último párrafo. Entiendo que el problema que se quiere atacar con este tipo de incentivos es el tradicional de cómo lograr que un trabajador se esfuerce en su labor. Habría detrás un razonamiento del tipo “con salario fijo y sin nadie que controle el esfuerzo la respuesta de un trabajador va a ser de mínimo esfuerzo. Si logramos atar de alguna forma esfuerzo a pago vamos a lograr mejores resultados.” Se me ocurren dos problemas con este tipo de razonamiento. Uno ligado a cómo pensamos en la motivación de los trabajadores de la educación y otro a cómo medimos los resultados que inspiran el pago variable.
Primero, en economía ha cobrado bastante fuerza en la última década el rol central de las “preferencias sociales” en este tipo de problemas. En esto de preferencias sociales entra un montón de cosas como por ejemplo normas de conducta, preocupación por la desigualdad, preocupación por el bienestar de los otros, etc. Todas cosas de las que el agente económico típico carece. Quiero resaltar tres cuestiones de qué podría decir esta literatura en relación al problema en cuestión. Primero, se ha visto en situaciones reales y en “juegos de laboratorio” que colocar incentivos materiales puede generar el resultado opuesto al esperado si es que inhibe el efecto positivo de normas/preferencias sociales. Segundo, se ha visto que las diferencias culturales y de contexto son fundamentales. Esto es un poco esperable si consideramos que estamos pensando en el impacto de normas de comportamiento que varían con el contexto y cultura. Por ejemplo, capaz que algo que funcionó en Pernambuco no es seguro que funcione en Uruguay. Tercero, estas preferencias sociales cobran un rol más importante en contextos económicos “imperfectos” y no tanto en los mercados convencionales. Por ejemplo, hay evidencia que pagar por resultado funciona bien si la tarea es cosechar manzanas, pero la educación como producto del trabajo humano es en varios aspectos fundamentales distinta a la de cosechar manzanas (esto suena medio a que estoy pensando en las cuestiones filosóficas, pero no, solo en las mas terrenales ideas estándar en economía sobre “imperfecciones” en los mercados).
Pienso que este tipo de consideraciones puede ayudar a entender también por qué es que se encuentran resultados tan dispares de políticas educativas similares aplicadas en distintos contextos y por qué es tan dificil tener recetas universales en la educación. Si se miran los casos de “éxito” en el mundo creo que hay bastante variación institucional entre ellos en las cosas que Hanushek lista.
Una segunda cuestión es cómo medir los resultados y el impacto que tiene un sistema de pago variable asociado a esa medición. La crítica en general aquí es que las pruebas estandarizadas son una medida imperfecta de la calidad de la educación y esto puede generar problemas si se ponen incentivos o políticas asociadas a ellos. El primero es que los docentes trabajen para preparar el examen y no para “educar”. El segundo es que asumiendo que los exámenes reflejan adecuadamente el fenómeno más general de la educación, van a ser una medida muy ruidosa del efecto del esfuerzo docente en un año determinado ya que muchos factores ajenos al docente influirán en el resultado.
Después de este último párrafo me tengo que atajar para que no crean que soy un “anti-evaluación”. Por supuesto que no quiero decir que el hecho de que los Finlandios estén mejor que los Uruguaios en PISA no indique que efectivamente la educación allá es mejor. El tema es si allá y en otro países que les va bien logran tener docentes buenos y motivados (algo que sí nadie discute que es fundamental para la calidad, el tema es cómo se logra) con incentivos monetarios basados en resultados de exámenes estándar o si hay otras cuestiones que son más determinantes.
ResponderEliminarGracias Pablo y Guille por los comentarios. Primero que nada quiero aclarar que no considero que las propuestas de Hanushek sean la solución mágica ni mucho menos sino que mi intención era más bien usar el resumen de propuestas que hizo en su exposición como disparador para la discusión. Me parece importante ser conscientes de que definir a qué escuela asistirá un niño en función del barrio en el que reside tiene limitaciones en un contexto de segregación residencial creciente. Pero no creo que los vouchers lo solucionen. Quizás haya algún país en el que funcionen bien (si se tiene en cuenta un montón de medidas que procuren que sean lo más progresivos posibles) pero no creo que sea el tipo de reforma más viable para el Uruguay de los próximos años.
ResponderEliminarEn lo que respecta a las preferencias sociales. Estoy completamente de acuerdo con su importancia. En un mundo en que, a diferencia de lo que supone un libro de texto de economía estándar los contratos no son completos, las preferencias sociales pueden resultar fundamentales en lograr lo que ningún contrato puede lograr. Pero creo que el rol de las preferencias sociales es mucho más importante a nivel micro, es decir al definir el funcionamiento de una empresa, de una comunidad o de una escuela en particular. Creo que es más complejo pensar una medida que pretenda apoyarse en estas preferencias pero que afecte a la totalidad del sistema educativo. Pero sobretodo me parece que el reconocer que las preferencias sociales son muy importantes no invalida el hecho de que los incentivos económicos siguen siendo muy importantes también. No sé…en mi opinión implementar incentivos monetarios a los docentes en función de desempeño en pruebas estandarizadas es una medida que puede valer la pena probar. Es verdad, existe el riesgo de que los docentes se concentren únicamente en preparar el examen pero bueno está en el que diseñe la prueba procurar hacerla lo más cambiante y abarcativa posible…
Gioia, creo que está muy bueno el post para reflexionar sobre estos temas, sobre todo en los tiempos que corren en nuestro sistema educativo. Yo sí creo que los incentivos monetarios serían imprescindibles para motivar a los profesores y que como dice Gioia en el último párrafo del comentario, es posible diseñar pruebas que reflejen las habilidades de los alumnos y no exactamente el programa dado en uno y otro curso (por ejemplo PISA que trasciende los contenidos de un programa académico).
ResponderEliminarSin embargo, me gustaría introducir un aspecto que no se ha comentado y creo sería fundamental para que efectivamente sea exitosa cualquier reforma es actuar sobre la motivación de los padres y el valor que estos tienen acerca de la educación de sus hijos. El proceso de aprendizaje de un alumno requiere tanto de la actuación docente como del apoyo de las familias, y si uno falla el otro no puede sustituirlo. Es verdad que en los centros públicos de Uruguay los docentes suelen en general estar desmotivados y eso es lo que hace que sean más ineficientes que los centros privados (sumado a que no existen consecuencias si lo hacen bien o mal). Ahora, cabe también preguntarse qué factores están detrás de dichas ineficiencias; se debe a que no tienen interés en incrementar la eficiencia o a que no pueden? En muchos casos la respuesta está en esta segunda opción. A modo de ejemplo, llevar a cabo una evaluación continua basada en tareas domiciliarias. Un docente por muy motivado que esté, para poder aplicar este tipo de técnicas de evaluación requiere de un feedback por parte del alumno (y por tanto de los padres, que en definitiva deben interesarse en los logros de sus hijos) que muchas veces no encuentra. Por tanto, una política que podría incrementar la eficiencia educativa y lograr mejores resultados académicos encuentra resistencia ya no por parte del docente, sino por parte del alumno.
En resumen, lo que me gustaría remarcar es que si bien sería imprescindible aplicar incentivos a los docentes en la enseñanza pública uruguaya para aumentar su eficiencia; también deberían complementarse con políticas que exijan un mayor involucramiento de los padres en la educación de sus hijos. Y para esto, es imprescindible devolver a la educación su valor en la sociedad, comenzando por los planificadores y diseñadores de políticas educativas. Y en esto todavía queda mucho camino por recorrer ...
Gabriela, comparto plenamente tu planteo sobre la importancia que tiene procurar incidir sobre la valoración que otorgan los padres a la educación de sus hijos. Probablemente en el ámbito familiar en muchos casos no sólo opere el desinterés sino también las carencias en materia de formación de los padres. Hace poco el Instituto de Economía realizó una encuesta a familias de estudiantes de ciclo básico en el marco de un proyecto que procura evaluar el impacto del Plan Ceibal en el aprendizaje. Del mismo surge que un elevado porcentaje de las familias opina que les gustaría aprender a utilizar la XO para poder apoyar a sus hijos en el estudio. El Centro Ceibal actualmente implementa capacitaciones para las familias pero es un desafío sumamente grande lograr que las familias efectivamente asistan a las mismas y como siempre aquellas que asisten son las familias de por sí más motivadas. Es por esto que el desafío de trabajar con las familias se me hace quizás aun complejo que el de pensar en políticas dirigidas a los docentes. Quizás también sea de utilidad pensar en campañas publicitarias con referentes del deporte o la música que resalten la relevancia de la educación, no sé…ya estoy opinando sobre algo de lo cual no sé absolutamente nada!
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