 |
| Foto: Inés Arioni |
A inicios de octubre, Erik Hanushek, reconocido economista especializado en
temas de educación, visitó Uruguay. En dicho marco, sugirió una serie de recomendaciones
de políticas para mejorar el desempeño de la educación, que resumió en cinco
puntos: exámenes centralizados, rendición de cuentas,
autonomía/descentralización, elección de escuelas (school choice) e incentivos al desempeño. Es posible que a muchos
estas propuestas no les resulte una novedad ya que su esencia data de la década
del sesenta. Como se puede apreciar, se procura aplicar a la educación los pilares
de la economía mainstream: se apuesta
a una solución de mercado en la que mediante sistemas de información accesible
al público, se exige a los proveedores rendir cuentas del valor agregado
generado en el aprendizaje, al tiempo que se brinda la posibilidad a los
usuarios de elegir el centro educativo que consideren más adecuado. De este
modo, se espera que la competencia por la captación de estudiantes incremente
la eficiencia de los servicios. Asimismo, se hace énfasis en los incentivos monetarios
ligados al desempeño educativo como herramienta para mejorar la calidad de la
enseñanza.
Si bien considero que los principales problemas del sistema educativo uruguayo
no se reducen a problemas de diseño institucional, ya que también responden en
gran medida a problemas sociales que trascienden a la educación así como a contenidos
de la enseñanza y prácticas educativas, pienso que de todos modos el diseño
institucional tiene algo que explicar. Las recetas economicistas sobre cómo
diseñar las instituciones que hacen énfasis en las bondades de la información de
acceso público y las soluciones de mercado tienen serias limitaciones. De todos
modos, considero que vale la pena comentar algunos de los planteos anteriormente
mencionados y procurar ahondar en sus implicancias y en la evidencia que los
sustenta.
Algunas de las políticas que sugiere Hanushek son altamente interdependientes
y cobran sentido si son implementadas al unísono. En particular, un elevado
grado de descentralización y la divulgación de resultados de exámenes
estandarizados van de la mano con un sistema en el que los usuarios eligen a qué
centro educativo asistir mediante bonos por estudiante (vouchers). Resulta complejo pensar en la viabilidad de la
implementación en el mediano plazo de este conjunto de propuestas en el sistema
educativo uruguayo. Más aun, no es evidente que ello sea deseable. Para
empezar, el propio Hanushek en un estudio en el que compara el desempeño de
distintos países en las pruebas PISA, concluye que si bien una mayor autonomía
en materia de currícula tiene efectos positivos en países desarrollados, el
efecto es negativo en países en vías de desarrollo.[2]
Por otra parte, en lo que refiere a los sistemas de school choice, a priori uno tendería a pensar que estos pueden
incrementar la segregación socioeconómica en las escuelas y la desigualdad en
la provisión educativa dado que es de esperar que los sectores más aventajados
realicen mejores elecciones que los más desventajados, fruto de un mayor acceso
a la información. Sin embargo, Harry Brighouse, filósofo especializado en temas
de educación, plantea que todo sistema proporciona oportunidades de elección. En
los sistemas en los que el school choice
no es explícito, además de siempre existir la posibilidad de recurrir al
sistema educativo privado, se deja librada la elección de los centros
educativos al mercado inmobiliario, es decir, a las decisiones residenciales de
las familias y ello de por sí produce fuertes desigualdades. En el caso
uruguayo, las disparidades de desempeños educativos son sustanciales y se
podría pensar que en buena medida esto se debe a un creciente proceso de
segregación residencial que a su vez se amplifica a través de la retroalimentación
entre pares en las escuelas. Brighouse plantea que lo relevante en términos del
impacto distributivo de los sistemas de school
choice es el tipo específico de régimen de elección. Estos pueden variar en
el grado de: provisión pública, regulación, progresividad y focalización de los
vouchers (por ejemplo en el caso
holandés el voucher tiene un mayor
valor para estudiantes de bajo nivel socioeconómico).[3] Más allá de estas
características, existen otros detalles institucionales que también debieran
ser cuidadosamente considerados ante la eventual implementación de este tipo de
sistemas: un aspecto crucial es que dado que no es posible asignar a cada
estudiante a su primera elección de centro, es preciso diseñar un mecanismo de
asignación. En este sentido, varios estudios señalan que dichos mecanismos pueden
resultar extremamente complejos y ello fomenta que las familias cometan errores
sistemáticos en sus solicitudes.[4]
Retomando las recomendaciones planteadas por Hanushek, implementar
incentivos directos al desempeño, adicionales a las remuneraciones docentes ya existentes,
parece ser un cambio relativamente menos controversial y que a su vez presenta
menos interdependencias con el resto del “paquete”. El fundamento de los
incentivos ligados al desempeño en el aprendizaje se deriva de que se ha
observado extensamente que la antigüedad, característica que usualmente
determina la remuneración docente, no es explicativa del desempeño en el
aprendizaje de los alumnos (al igual que el resto de las características
observables de los docentes). En el contexto Latinoamericano este tipo de
incentivos directos se aplica actualmente en algunos estados de Brasil y
también en Chile.[5]
Considero que merece la pena describir brevemente el programa implementado en
el estado de Pernambuco (Brasil) en virtud de que una reciente evaluación del
mismo indica mejoras en el desempeño educativo.[6] El programa iniciado en
2008, supone el otorgamiento de bonificaciones salariales anuales al conjunto
del plantel docente de una escuela en caso de registrar mejoras en el desempeño
en materia de aprendizaje. El programa fija metas de desempeño a nivel de grado
en relación al nivel alcanzado por una cohorte anterior en dicha escuela. Es
decir, tiene en cuenta el punto de partida, fijándose metas diferenciales para
escuelas de desempeños bajo, intermedio y alto. Las metas por grado se fijan en
base a índices que consideran los puntajes en pruebas estandarizadas (en
matemática y lectura) y la tasa de promoción del grado. Ello procura
desincentivar la promoción automática de aquellos estudiantes que no estén
aprendiendo pero a la vez desincentiva tasas de repetición elevadas. Para
recibir un bono, la escuela debe alcanzar al menos un 50% de la mejora esperada
y el tamaño del incentivo depende de qué tan cerca se ubique la escuela
respecto a la meta fijada para esta. El bono es recibido por todo el personal
docente de la escuela y en promedio hasta el momento se ha ubicado entre 1 y 2
salarios mensuales por año. Uruguay ya cuenta con una vasta experiencia en
pruebas estandarizadas. En particular, en los últimos años desde el lanzamiento
de las evaluaciones en línea, dichas pruebas se han expandido sustancialmente. En
este sentido, pareciera que se cuenta con las condiciones necesarias para poder
implementar una política de la índole.
En suma, este post pretende aportar elementos para la reflexión sobre los
desafíos del sistema educativo, enfatizando en que los detalles de cualquier
diseño institucional pueden resultar en significativas diferencias en los
resultados.
[1] Sourrouille F (2009) “Obstáculos a la plena
escolarización y configuraciones educativas en América Latina. Distintas formas
que asume la desigualdad.” Sistema de Información de Tendencias Educativas en
América Latina.
[2] Hanushek, E.; Link
S. y Woessmann, L. (2012) “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from Pisa.” NBER
Working Paper No. 17591.
[3] Brighouse, H. (2008) “Educational Equality and Varieties of School
Choice”, Feinberg W y Lubieski C. (eds), en School
Choice Policies and Outcomes: Empirical and Philosophical Perspectives, Suny
Press.
[4]Abdulkadiroglu, A. y Sönmez T. (2003) “School
Choice: A Mechanism Design Approach”. American
Economic Review, 93(3): 729-747 y Lai, F. Sadoulet, E. y de Janvry A. (2009) “The Adverse Effects
of Parents’ School Selection Errors on Academic Achievement: Evidence from the
Beijing Open Enrollment Program.” Economics
of Education Review, 28(4): 485-496. Ajayi, K. (2011) “A Welfare Analysis
of Social Choice in Ghana.”
[5] Para profundizar en las características del
sistema chileno ver: http://www.mineduc.cl/index.php?id_portal=63
[6] Bruns, B. y Ferraz, C. (2012) “Paying Teachers to Perform in Brazil: Impact of Pernambuco's teacher
bonus program.” LACEA 2012.
