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Diseños institucionales para la educación: propuestas radicales (y otras no tanto) para reflexionar

Foto: Inés Arioni
El debate sobre la problemática que enfrenta la educación en Uruguay está instalado desde hace varios años. El preocupante desempeño de Uruguay en las pruebas PISA, en particular el elevado grado de disparidad en los resultados y el relativo estancamiento en el tiempo,  han sido ampliamente comentados. Otro indicador alarmante, también ya de común conocimiento, es el bajo porcentaje de jóvenes que finaliza la educación secundaria. En 2009, el porcentaje de jóvenes de 20 años que había finalizado la educación secundaria en Uruguay era de 33% frente a un 62% en Argentina y 76% en Chile, ubicándose sólo por encima de Nicaragua, Honduras y Guatemala en el contexto Latinoamericano.[1]

A inicios de octubre, Erik Hanushek, reconocido economista especializado en temas de educación, visitó Uruguay. En dicho marco, sugirió una serie de recomendaciones de políticas para mejorar el desempeño de la educación, que resumió en cinco puntos: exámenes centralizados, rendición de cuentas, autonomía/descentralización, elección de escuelas (school choice) e incentivos al desempeño. Es posible que a muchos estas propuestas no les resulte una novedad ya que su esencia data de la década del sesenta. Como se puede apreciar, se procura aplicar a la educación los pilares de la economía mainstream: se apuesta a una solución de mercado en la que mediante sistemas de información accesible al público, se exige a los proveedores rendir cuentas del valor agregado generado en el aprendizaje, al tiempo que se brinda la posibilidad a los usuarios de elegir el centro educativo que consideren más adecuado. De este modo, se espera que la competencia por la captación de estudiantes incremente la eficiencia de los servicios. Asimismo, se hace énfasis en los incentivos monetarios ligados al desempeño educativo como herramienta para mejorar la calidad de la enseñanza.

Si bien considero que los principales problemas del sistema educativo uruguayo no se reducen a problemas de diseño institucional, ya que también responden en gran medida a problemas sociales que trascienden a la educación así como a contenidos de la enseñanza y prácticas educativas, pienso que de todos modos el diseño institucional tiene algo que explicar. Las recetas economicistas sobre cómo diseñar las instituciones que hacen énfasis en las bondades de la información de acceso público y las soluciones de mercado tienen serias limitaciones. De todos modos, considero que vale la pena comentar algunos de los planteos anteriormente mencionados y procurar ahondar en sus implicancias y en la evidencia que los sustenta.

Algunas de las políticas que sugiere Hanushek son altamente interdependientes y cobran sentido si son implementadas al unísono. En particular, un elevado grado de descentralización y la divulgación de resultados de exámenes estandarizados van de la mano con un sistema en el que los usuarios eligen a qué centro educativo asistir mediante bonos por estudiante (vouchers). Resulta complejo pensar en la viabilidad de la implementación en el mediano plazo de este conjunto de propuestas en el sistema educativo uruguayo. Más aun, no es evidente que ello sea deseable. Para empezar, el propio Hanushek en un estudio en el que compara el desempeño de distintos países en las pruebas PISA, concluye que si bien una mayor autonomía en materia de currícula tiene efectos positivos en países desarrollados, el efecto es negativo en países en vías de desarrollo.[2]

Por otra parte, en lo que refiere a los sistemas de school choice, a priori uno tendería a pensar que estos pueden incrementar la segregación socioeconómica en las escuelas y la desigualdad en la provisión educativa dado que es de esperar que los sectores más aventajados realicen mejores elecciones que los más desventajados, fruto de un mayor acceso a la información. Sin embargo, Harry Brighouse, filósofo especializado en temas de educación, plantea que todo sistema proporciona oportunidades de elección. En los sistemas en los que el school choice no es explícito, además de siempre existir la posibilidad de recurrir al sistema educativo privado, se deja librada la elección de los centros educativos al mercado inmobiliario, es decir, a las decisiones residenciales de las familias y ello de por sí produce fuertes desigualdades. En el caso uruguayo, las disparidades de desempeños educativos son sustanciales y se podría pensar que en buena medida esto se debe a un creciente proceso de segregación residencial que a su vez se amplifica a través de la retroalimentación entre pares en las escuelas. Brighouse plantea que lo relevante en términos del impacto distributivo de los sistemas de school choice es el tipo específico de régimen de elección. Estos pueden variar en el grado de: provisión pública, regulación, progresividad y focalización de los vouchers (por ejemplo en el caso holandés el voucher tiene un mayor valor para estudiantes de bajo nivel socioeconómico).[3] Más allá de estas características, existen otros detalles institucionales que también debieran ser cuidadosamente considerados ante la eventual implementación de este tipo de sistemas: un aspecto crucial es que dado que no es posible asignar a cada estudiante a su primera elección de centro, es preciso diseñar un mecanismo de asignación. En este sentido, varios estudios señalan que dichos mecanismos pueden resultar extremamente complejos y ello fomenta que las familias cometan errores sistemáticos en sus solicitudes.[4]

Retomando las recomendaciones planteadas por Hanushek, implementar incentivos directos al desempeño, adicionales a las remuneraciones docentes ya existentes, parece ser un cambio relativamente menos controversial y que a su vez presenta menos interdependencias con el resto del “paquete”. El fundamento de los incentivos ligados al desempeño en el aprendizaje se deriva de que se ha observado extensamente que la antigüedad, característica que usualmente determina la remuneración docente, no es explicativa del desempeño en el aprendizaje de los alumnos (al igual que el resto de las características observables de los docentes). En el contexto Latinoamericano este tipo de incentivos directos se aplica actualmente en algunos estados de Brasil y también en Chile.[5] Considero que merece la pena describir brevemente el programa implementado en el estado de Pernambuco (Brasil) en virtud de que una reciente evaluación del mismo indica mejoras en el desempeño educativo.[6] El programa iniciado en 2008, supone el otorgamiento de bonificaciones salariales anuales al conjunto del plantel docente de una escuela en caso de registrar mejoras en el desempeño en materia de aprendizaje. El programa fija metas de desempeño a nivel de grado en relación al nivel alcanzado por una cohorte anterior en dicha escuela. Es decir, tiene en cuenta el punto de partida, fijándose metas diferenciales para escuelas de desempeños bajo, intermedio y alto. Las metas por grado se fijan en base a índices que consideran los puntajes en pruebas estandarizadas (en matemática y lectura) y la tasa de promoción del grado. Ello procura desincentivar la promoción automática de aquellos estudiantes que no estén aprendiendo pero a la vez desincentiva tasas de repetición elevadas. Para recibir un bono, la escuela debe alcanzar al menos un 50% de la mejora esperada y el tamaño del incentivo depende de qué tan cerca se ubique la escuela respecto a la meta fijada para esta. El bono es recibido por todo el personal docente de la escuela y en promedio hasta el momento se ha ubicado entre 1 y 2 salarios mensuales por año. Uruguay ya cuenta con una vasta experiencia en pruebas estandarizadas. En particular, en los últimos años desde el lanzamiento de las evaluaciones en línea, dichas pruebas se han expandido sustancialmente. En este sentido, pareciera que se cuenta con las condiciones necesarias para poder implementar una política de la índole.

En suma, este post pretende aportar elementos para la reflexión sobre los desafíos del sistema educativo, enfatizando en que los detalles de cualquier diseño institucional pueden resultar en significativas diferencias en los resultados.






[1] Sourrouille F (2009) “Obstáculos a la plena escolarización y configuraciones educativas en América Latina. Distintas formas que asume la desigualdad.” Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina.

[2] Hanushek, E.; Link S. y Woessmann, L. (2012) “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from Pisa.” NBER Working Paper No. 17591.

[3] Brighouse, H. (2008) “Educational Equality and Varieties of School Choice”, Feinberg W y Lubieski C. (eds), en School Choice Policies and Outcomes: Empirical and Philosophical Perspectives, Suny Press.
[4]Abdulkadiroglu, A. y Sönmez T. (2003) “School Choice: A Mechanism Design Approach”. American Economic Review, 93(3): 729-747 y Lai, F. Sadoulet,  E. y de Janvry A. (2009) “The Adverse Effects of Parents’ School Selection Errors on Academic Achievement: Evidence from the Beijing Open Enrollment Program.” Economics of Education Review, 28(4): 485-496. Ajayi, K. (2011) “A Welfare Analysis of Social Choice in Ghana.”

[5] Para profundizar en las características del sistema chileno ver: http://www.mineduc.cl/index.php?id_portal=63
[6] Bruns, B. y Ferraz, C. (2012) “Paying Teachers to Perform in Brazil: Impact of Pernambuco's teacher bonus program.” LACEA 2012.



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