 |
| Foto: "Herramientas" por Juantiagues, bajo licencia CC BY-SA 2.0 |
No por reiterada hasta el
cansancio, la afirmación de que la “reforma del Estado” es una de las grandes
cuentas pendientes de las administraciones frenteamplistas deja de ser cierta.
Las explicaciones de esta situación serán muy variadas y parciales, pero yo
destacaría un par: por un lado, un error en el formato discursivo con que se
presentó el problema (el marco del debate) centrado sobre todo en la primera
administración de Vázquez – aquella de “la madre de todas las reformas” – en la
cuestión de los recursos humanos de la Administración Central y su rápida
asociación a temas de inamovilidad de los funcionarios públicos, ingreso de
nuevos funcionarios, etc. A esta simplificación ha colaborado notoriamente la
prensa, a partir del tratamiento que realiza sobre estos temas.
Por otro lado, aparece el viejo tema del saber hacia dónde ir. Si no existe una visión política medianamente clara de qué Estado necesita un partido que se encuentra en el gobierno para una mejor promoción de su estrategia de desarrollo social y productivo, difícilmente pueda articular de forma coherente los cambios institucionales. Ante esta indefinición, se corre el riesgo de que se produzca una situación en la cual los instrumentos se convierten en los fines de la acción pública. En el caso concreto del Frente Amplio, su heterogeneidad interna, pero sobre todo la escasez de debates verdaderamente públicos y políticos sobre la definición de temas estratégicos, está determinando un recorrido errático en cuestiones asociadas a la construcción y reforma del aparato estatal.
La razón de este “retiro” del
tema del ágora puede ser entendible: discutir sobre administración es aburrido,
no genera réditos electorales concretos y en corto plazo, y peor aún: intentar
transformar ciertas estructuras históricamente consolidadas puede ser
extremadamente costoso. De hecho, en los lugares donde sí se pueden observar
cambios importantes como gobierno electrónico o incluso la creación de un
tercer nivel de gobierno, no existían a priori fuertes intereses defensores del
statu quo. Estas razones tendrán validez individual, pero no son excusas desde
un punto de vista del interés público, por la sencilla razón de que el aparato
estatal “eppur si muove”. Desde
ningún punto de vista puede negarse que el Estado uruguayo haya cambiado mucho
en la última década, tanto desde su fisonomía como desde algunas cuestiones
vinculadas a su funcionamiento interno y a cómo las organizaciones estatales se
vinculan con otros actores sociales.
Uno de los aspectos que destaca
entre dichos movimientos, es una búsqueda continua por saltear o reducir las
estructuras ministeriales tradicionales, por ejemplo a través de la
descentralización de ciertos organismos ejecutores como en el caso de la
Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) a partir de la reforma
de la salud. Pero el punto que me interesa exponer en estas líneas, es lo que
algunos autores han denominado la “fuga al derecho privado”[1],
y en particular a través de la creación de Personas Públicas No Estatales
(PPNE).
Esta no es una figura nueva, y de
hecho estamos acostumbrados a convivir con estas entidades. De hecho, la Caja
de Jubilaciones y Pensiones Bancarias fue creada en 1925, e incluso el
Frigorífico Nacional fue creado en 1928 con esta figura jurídica. Básicamente,
las PPNE deben ser creadas por ley, tienen como objetivo el cumplimiento de
actividades públicas o de interés público; sus empleados no revisten la calidad
de funcionarios públicos; su presupuesto es previsto y aprobado por la propia
entidad; y en general son de administración mixta (representación de actores de
gobierno y privados)[2].
Por ende puede decirse que las
PPNE son una versión criolla de las viejas y queridas agencias de toda la vida,
con la particularidad – muy uruguaya por cierto – de que independientemente de
la existencia de algún gerente o figura similar, los partidos políticos están
metidos en la conducción de las mismas. Esto las convierte sin lugar a dudas en
un espacio más para la lucha por cargos y posiciones de poder, pero con el detalle
de que su control queda bastante más alejado de la órbita parlamentaria, y la
autonomía respecto a los ministerios de referencia no es nada despreciable.
Luego de un recuento bastante
minucioso pero no exhaustivo, se puede observar que desde el año 2005 fueron
creadas 15 nuevas PPNE en áreas muy sensibles y prioritarias para la vida
social y productiva del país, además de la reformulación de otras PPNE ya
existentes como la Corporación Nacional para el Desarrollo, organismo clave
para el éxito de las tan promocionadas PPP (Participación Público-Privada).
Solo para ilustrar: el Parque Científico y Tecnológico de Pando; el Centro
Uruguayo de Imagenología Molecular; el Instituto Nacional de Cooperativismo; Uruguay
XXI; el Instituto Nacional de Evaluación Educativa; o el Instituto de
Regulación y Control del Cannabis. De esta breve selección, destaca entre otras
cosas la amplitud y variedad de la agenda de gobierno del Frente Amplio,
incluso me animaría a decir que mayor a lo que muchas veces se destaca.
Ahora bien, ¿Por qué se ha
convertido esta figura en la respuesta reflejo del Frente Amplio para asumir
nuevas tareas, más allá del éxito relativo de alguna de ellas? Ensayando
alternativas para comprender el fenómeno, diría que por un lado, esto puede ser
leído como una renuncia implícita a “hacer temblar las raíces de los árboles”
del Estado uruguayo. Llegando casi a la mitad de la tercera legislatura
frenteamplista, el núcleo duro de la Administración Central uruguaya permanece
muy parecida a la de hace una década atrás, más allá de algún plan piloto
perdido. Al menos públicamente, no se percibe interés en correr con los costos
político-electorales de realizar reformas con un final incierto y sin ganancias
en el corto plazo.
Pero lo dicho anteriormente no
termina de explicar por qué la opción alternativa es la creación de PPNE. Y acá
aparece la idea del título de esta nota: rompiendo con uno de los clivajes
clásicos de la distinción entre izquierda y derecha, el Frente Amplio viene
abrazando cada vez más – de forma sutil la mayor de las veces – la idea de que
la gestión privada al final de cuentas es más eficiente que la gestión pública
(a pesar de que no exista evidencia empírica de ninguna parte del mundo donde
se demuestre esta afirmación). Y que si bien todos llevamos al Estado en el
corazón, para hacer negocios o brindar bienes y servicios mejor funcionar con
lógica de mercado que profesionalizar el sector público.
De esta forma, se puede estar
produciendo lo que la literatura denomina “cambio institucional por capas”[3],
donde al tiempo que no se modifican sustantivamente las reglas existentes como
forma de evitar bloqueos, se vean creando nuevos arreglos “adosados” a esta
estructura, pudiendo modificar en el mediano plazo la lógica de acción. En
definitiva, si bien puede no existir una lógica explícita por avanzar en este
sentido, el híper pragmatismo con el objetivo de poder hacer las cosas puede
estar plantando la semilla de consecuencias no deseadas, como por ejemplo, la
reafirmación de sentidos comunes tendientes a la necesidad de privatizar la
gestión de “lo público”, en el entendido de que un empresario exitoso será por
transitiva un buen gestor público.
La pregunta que queda, observando
que esta lógica avanza incluso dentro del Frente Amplio es: ¿y ahora quién
podrá defendernos?
[1] Ramos,
C. y Milanesi, A. (2016) “¿Un Neoweberianismo imperfecto? Descifrando el modelo
de gestión pública en el Uruguay durante los gobiernos del Frente Amplio”,
Gustavo Blutman y Horacio Cao (Eds): Estado
y Administración Pública: paradojas en América Latina. Universidad de
Buenos Aires. Págs. 248-279.
[2] Ruocco,
Graciela. 2014. "Personas públicas no estatales: ¿crisis o ductilidad de
la categoría?" Revista de la Facultad de Derecho no. 30.
[3]
Mahoney, J. & Thelen, K. (2010) Explaining
institutional change. Ambiguity, agency and power. Cambridge University Press.
Cambridge.
Foto: "Herramientas"
por Juantiagues, bajo
licencia CC
BY-SA 2.0
