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Foto: “Encrucijada” por @ondasderuido, bajo licencia CC BY-SA 2.0
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Los anuncios
del equipo económico de esta semana (aumentos de algunos impuestos y corrección
a la baja de las perspectivas de crecimiento entre otros) pueden ser tomados
como la consolidación de una nueva etapa hasta ahora desconocida en el país: el
Frente Amplio gobernando en un contexto de austeridad. Independientemente de la
osadía o mesura del actual gobierno, parece claro que el nuevo contexto
impondrá mayores límites para la promoción de algunas transformaciones de
índole estructural. O no, si se sigue la lógica de entender estos momentos como
una oportunidad.
Pero como
quien escribe tiene la sensación de que no va a ser este el momento en el cual
el segundo gobierno de Tabaré Vázquez pise el acelerador, se puede intentar
hacer un ejercicio de reflexión, sin mucho método, de cuánto ha logrado cambiar
efectivamente el Frente Amplio en relación a las prácticas, instituciones y
estructuras históricamente construidas, mientras las condiciones externas e
internas fueron un poco mejores.
Partiendo de
la base que la “era progresista” fue indudablemente exitosa en términos de
mejora de variados indicadores sociales y productivos; sobre lo que me interesa
reflexionar es cuánto de estas mejoras pueden llegar a tener un efecto estable
en el tiempo (resistiendo por ejemplo eventuales cambio de partido en el
gobierno) y cuáles son mayormente atribuibles a cuestiones coyunturales.
Para poder
determinar qué tanto cambiaron o no las políticas promovidas por el Frente
Amplio, es preciso determinar un escenario de referencia. A partir de la
revisión de diversos trabajos académicos sobre la construcción del sistema de
protección social uruguayo, es posible ubicar como momento fundacional los
primeros años de la década del cuarenta del siglo pasado, y más precisamente el
año 1943. En ese período, se crearon los Consejos de Salarios y las
Asignaciones Familiares, al tiempo que también se logró aprobar una
reglamentación del mutualismo en el sector salud.
Los arreglos
generados en este período no hicieron más que institucionalizar prácticas que
se habían ido construyendo de forma autónoma respecto a la intervención del
Estado, formalizando así un amplio abanico de arreglos de tipo corporativo que
antecedían al involucramiento público. Así, tanto en seguridad social como en
salud, asistencia o relaciones laborales, el “universalismo” uruguayo estuvo
siempre estratificado según sectores de la economía y arreglos particulares[1].
Con un agravante: el escenario, al igual que el resto de la región, era y es de
niveles de informalidad muy altos, lo que determina que estas políticas dejan
mucha gente por el camino, salvo que el Estado se haga cargo de ellos, como
ocurre con la atención sanitaria que brinda ASSE. De esta forma, puede decirse
que la matriz resultante no fue resultado de un proyecto político consistente y
planificado, sino el producto de diferentes capas de medidas parciales.
¿Por qué esta
configuración? Básicamente, la dinámica que dio pie a la misma puede explicarse
en mayor o menor medida a dos factores. Por un lado, a la competencia electoral
de partidos políticos policlasistas, que no podían legislar para un único
sector o clase; y por otro, a organizaciones sociales (gremiales y
empresariales) también fragmentadas y con intereses en algunos casos
contrapuestos[2].
Si a este
esquema le agregamos instituciones de gobierno en las cuales predominaba la
coparticipación y la negociación, el resultado era previsible: políticas
públicas apoyadas en dos criterios fundamentales; evadir costos y vetos, pero
también respetar arreglos diferenciales. Sólo para poner un ejemplo, si me
encontraba iniciando un proceso de fomento a la industrialización, que en buena
medida debía ser financiado por los sectores agropecuarios; dejaba afuera a los
trabajadores rurales de la negociación colectiva. Y así sucesivamente en cada
arena de política pública.
Estos arreglos
son muy redituables políticamente porque todos ganan, y los que potencialmente
pueden perder en la negociación ven matizados sus costos de una u otra manera.
Siempre y cuando el contexto sea de crecimiento. De esta manera, lo que tenemos
es un diseño institucional que consolida actores con un fuerte interés por
mantener el statu quo, pero muy reactivos a avanzar en la construcción de políticas
de corte universal, en la medida que esto podría implicar la pérdida de
derechos segmentados adquiridos.
¿A qué apunta
esta digresión histórica? A que si nos ponemos a repasar las reformas o ajustes
de política promovidas durante los gobiernos del Frente Amplio podemos advertir
una continuidad muy marcada con esta lógica históricamente construida, con
excepción de algunas excepciones. Así, cuando la construcción del Sistema
Nacional Integrado de Salud tenía todas las fichas para construir un esquema de
aseguramiento fuertemente solidario, se le devolvió aportes a las rentas más
altas y se dejó entrar en el sistema a los seguros privados. También se optó
por no tocar privilegios para militares y policías en términos de atención
sanitaria y seguridad social, ni tampoco se propuso tocar el sistema de AFAPs.
En términos de asistencia, se continuó con una lógica de micro intervenciones
de escaso impacto y nulo vínculo con las políticas tradicionales, con un estilo
similar al de los programas focalizados que vendían los organismos financieros
internacionales hace un par de décadas.
A nivel de
diseño institucional, el congelamiento en términos de conducción y rectoría de
la educación, así como también los arreglos en políticas como la sanitaria,
incorporando la representación de los trabajadores no médicos del sector y no
del conjunto de trabajadores, no hace más que reproducir la lógica corporativa
presentada.
En términos
productivos, iniciativas potencialmente valiosas como la creación de consejos
sectoriales, en buena medida como consecuencia de la debilidad del propio
Estado, pueden terminar consolidándose en espacios donde los privados capturan
la agenda de desarrollo del país, priorizando necesidades particularidades de
corto plazo, y obstaculizando ejercicios de planificación en clave estratégica
y sistémica.
¿Lo dicho
hasta ahora implica desechar o dar por muerto el proyecto frenteamplista? De
ninguna manera. Pero si se observa el recorrido desde la perspectiva de una
izquierda que llegó al poder con expectativas de transformar la realidad (nunca
en términos revolucionarios sino reformistas claro está) lo que se advierte es
la reproducción de prácticas que le imponen frenos a cambios verdaderamente
estructurales. Las coyunturas complejas evitan que se pueda gobernar
complaciendo a todos, porque no hay tanto para repartir. Es en estas
situaciones donde la verdadera naturaleza de los gobiernos se hace explícita.
La pregunta entonces es: ¿con qué socios se elige pasar el temporal?
[1] La categoría
“universalismo estratificado” corresponde a Fernando Filgueira, y puede
encontrarse por ejemplo en Filgueira, F. (2007) “Nuevo modelo de prestaciones sociales en América Latina: eficiencia,
residualismo y ciudadanía estratificada”. Documento de Trabajo, Serie
Políticas Sociales N°135. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
[2] Midaglia et al
(2015). Coaliciones y Bienestar en Uruguay. Informe final del Proyecto I+D financiado por la Comisión
Sectorial de Enseñanza (CSIC).
