La conducta discriminatoria del gobierno es una
preocupación central en relación a la calidad de la democracia. Bajo el
principio de igualdad que rige la democracia, cualquier tratamiento
discriminatorio por parte de la burocracia hacia los ciudadanos es una
violación de esta regla de igualdad, y podría impactar negativamente en la
confianza del público en las instituciones de gobierno.
Este problema no es nuevo en la literatura académica.
En las últimas décadas, ha habido un volumen cada vez mayor de estudios sobre
el tratamiento desigual que las burocracias le dan a ciudadanos individuales y
a actores de la sociedad civil. La hipótesis principal que orienta esta
literatura es que los funcionarios públicos tienden a ser más receptivos a
aquellos ciudadanos que son similares a ellos (en distintas categorías) y, por
el contrario, menos receptivos a aquellos considerados como de otro grupo o
“con menos estatus”[i]. Con esta idea, estudios clásicos evalúan la
discriminación racial en distintas áreas de políticas gubernamentales[ii].
En algunos casos, ser miembro de la clase media o alta parece influenciar
positivamente al trato recibido por parte de los funcionarios públicos,
mientras que ser miembro de grupos excluidos o vulnerables explica un
comportamiento discriminatorio por parte de cuerpos gubernamentales[iii].
La discriminación en base al género por parte de los burócratas también ha sido
detectada a nivel de los burócratas de calle, incluso cuando la mayor parte de
los países aprobó leyes en contra de la discriminación de género hace ya muchos
años.
El nuevo escenario de aprobación de leyes de acceso a
la información a nivel internacional ha abierto una oportunidad renovada para
re-estudiar la conducta discriminatoria, ya que los funcionarios públicos pueden
verse tentados a responder solo, o con mayor velocidad, a las solicitudes
provenientes de ciudadanos pertenecientes a las clases socioeconómicas más
altas, y a los grupos más poderosos. Al hacer esto, contribuirían a reducir la
asimetría de información entre el gobierno y estos grupos, pero al mismo tiempo
ampliarían la brecha entre éstos y los sectores más vulnerables, incrementando
el acceso desigual a la información.
Esto es exactamente lo que estaría sucediendo en
algunos de los países donde se están implementando las leyes. Investigaciones
recientes sugieren que los miembros de los grupos excluidos o vulnerables, como
los pobres o las minorías raciales, son menos pasibles de recibir respuestas
satisfactorias a sus solicitudes. Adicionalmente parece haber un prejuicio en
la respuesta gubernamental, favoreciendo a las solicitudes de representantes de
ONGs y periodistas, y relegando aquellas que provienen de individuos comunes[iv].
En definitiva, los funcionarios públicos pueden verse tentados
a responder solo, o con mayor velocidad, a las solicitudes provenientes de
ciudadanos pertenecientes a las clases socioeconómicas más altas, y a los
grupos más poderosos.
En Uruguay, un estudio
reciente[v]
que llevamos a cabo con Rafael Piñeiro evalúa
la conducta discriminatoria de la burocracia uruguaya a través del grado y la
forma en que se da cumplimiento lo establecido en la ley 18.381
de Acceso a la Información Pública (ver nota de Fabrizio Scrollini del18/10/2013)
La Ley, aprobada en 2008,
establece que toda persona interesada en acceder a información de los
organismos gubernamentales debe hacerlo mediante solicitud escrita ante el
titular del organismo, incluyendo su identificación, domicilio y forma de
comunicación, la descripción de la información requerida y opcionalmente el
soporte en el cual recibirla. Los organismos tienen la obligación de permitir
el acceso o en su defecto dar respuesta a la consulta en el momento en que se
la solicita disponen de 20 días hábiles para permitir o denegar el acceso o
responder la consulta, existiendo una prórroga de 20 días en casos
excepcionales.
Con un diseño de experimento
de campo aleatorio (randomized field experiment design) que implicó el
envío de solicitudes de acceso a información a 320 organismos públicos con
distintos perfiles de ciudadanos[vi], la
investigación muestra que los servidores públicos parecen ser omisos en el
cumplimiento de la ley o el cumplimiento es en general, como otros estudios ya
han señalado, relativamente bajo. Algo menos de un 20% respondió a los pedidos.
Por otro lado, solo aquellos
que conocen la ley y pueden invocar su existencia para hacer cumplir su derecho
tienen mayores probabilidades de recibir respuesta. El supuesto es que invocar la ley que otorga el derecho a recibir
la información puede imponer en la burocracia la necesidad de responder.
Aquellos que están en condiciones de decidir si responder o no al pedido, saben
que quien solicita información está al tanto de que la no respuesta representa
un incumplimiento de la ley.
El otro elemento que se observa
es que la posibilidad de recibir más respuestas parece estar solo abierta a los
hombres, en tanto en nuestro experimento las mujeres que invocan la existencia
de la ley no reciben un mejor trato respecto a aquellas que no lo hacen.
Aunque solo para esta ley en particular y los derechos que
ésta buscó expandir, el estudio confirma que, como es esperable, Uruguay no es
muy diferente al resto de los países con niveles de desarrollo y consolidación
democrática similares. En realidad, (i) la sanción de normas está lejos de
asegurar el cumplimiento efectivo de las leyes y (ii) cuando existe una brecha
entre la sanción de las leyes y la aplicación de la misma aparecen espacios
para la discrecionalidad de las burocracias. Dicho de otra forma, cuando
las normas se aplican en forma minoritaria o residual, en donde la respuesta
queda librada a la discrecionalidad del organismo, de las oficinas o de los funcionarios
públicos que las reciben, es esperable que esa misma discrecionalidad opere
favoreciendo a determinados perfiles de ciudadanos que sean tratados
especialmente por pertenecer a determinado grupo social o profesión.
Esta evidencia obliga a
mirar con lupa la existencia de sesgos y en especial los mecanismos que están
detrás del trato diferencial que el estado, a través de la burocracias, otorga
a distintos tipos de ciudadanos. De lo contrario, podremos tener buenas leyes
pero siempre tendremos el riesgo de que al implementarse no tengan impactos
significativos o, lo que es peor, puedan convertirse en una nueva fuente de
desigualdad, por la vía de ampliar la brecha entre éstos y los sectores más
vulnerables, incrementando el acceso desigual a la información.
[i] Ver, por ejemplo, Hummel, R.
(1977). The Bureaucratic Experience. New York: St. Martin’s
Press; Sjoberg, G., Brymer, R., & Farris, B. (1966). Bureaucracy and the
Lower Class. Sociology and Social Research, 50, 325–337.
[ii] Lipsky, M. (1980). Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the
Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation; Lieberman, R. (1998). Shifting the Color
Line: Race and the American Welfare State. Cambridge: Harvard University Press;
Thomas, J. C. (1986). The Personal Side of Street-Level Bureaucracy
Discrimination or Neutral Competence? Urban Affairs Quarterly, 22, 84–100
[iii] Jones, B., Greenberg, S., Kaufman, C., & Drew, J. (1977). Bureaucratic
Response to Citizen-Initiated Contacts: Environmental Enforcement in Detroit. The American Political Science
Review, 71(1), 148–165
[iv] Open Society Justice Initiative. (2006). Transparency and
Silence: A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries.
Central European University Press
[v] Piñeiro, Rafael & Rossel,
Cecilia “Abriendo las puertas del gobierno (para
todos?): evaluando el tratamiento desigual de la burocracia frente a
solicitudes de información pública en Uruguay”. Una sintesis puede ser
consultada en http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/11587.pdf
[vi] El estudio definió ocho
tratamientos, cada uno de ellos asociados a ocho perfiles de solicitantes de
información. La asignación de casos a cada tratamiento se realizó en forma
aleatoria, con el objetivo de controlar posibles sesgos asociados a los tipos
de instituciones y los potenciales diferenciales que pueden tener a priori en
la forma en que responden a las solicitudes:
Descripción de los tratamientos y
número de casos por grupo.
Trata-miento
|
Perfil
|
Grupo 1
|
Grupo 2
|
Grupo 3
|
Grupo 4
|
Total
|
1
|
Empresario hombre
|
17
|
13
|
8
|
2
|
40
|
2
|
Empresaria mujer
|
15
|
16
|
4
|
5
|
40
|
3
|
Ciudadana mujer que invoca la ley
|
20
|
12
|
4
|
4
|
40
|
4
|
Ciudadano hombre que invoca la
ley
|
14
|
15
|
6
|
5
|
40
|
5
|
Periodista hombre
|
20
|
12
|
6
|
2
|
40
|
6
|
Periodista mujer
|
15
|
14
|
2
|
9
|
40
|
7
|
Ciudadana común mujer
|
13
|
15
|
6
|
6
|
40
|
8
|
Ciudadano común hombre
|
16
|
17
|
2
|
5
|
40
|
Total
|
130
|
114
|
38
|
38
|
320
|
El experimento implicó el
envío de una misma solicitud por vía electrónica, que preguntaba a todos los
organismos el número de funcionarios presupuestados que trabajaban en el organismo
al 31/12/2013. Las solicitudes -
enviadas todas un mismo día- incluían información básica sobre el perfil del
individuo que requería acceso a la información.
