Los manuales dicen que para analizar los resultados de políticas públicas la mejor situación posible es contar con evaluaciones de impacto. Es decir, estudios cuantitativos de tipo cuasi-experimental capaces de identificar exactamente el efecto generado por las intervenciones que el Estado realiza con el fin de mejorar la situación de determinado grupo de personas, el nivel de contaminación de determinada región, el funcionamiento de determinada actividad económica, etc. No obstante, debido a la ausencia de datos u otras condiciones necesarias para ese tipo de estudios, las evaluaciones de impacto son escasas o acotadas a proyectos puntuales.
La alternativa más común radica en utilizar indicadores que nos ilustren sobre las situaciones que pretendemos mejorar: el porcentaje de hogares pobres, el de personas que se declaran víctimas de un delito en el último año, o la concentración de determinados gases en la atmósfera. Midiéndolos no podemos saber si mejoraron o empeoraron a causa de las políticas implementadas o de otros factores, pero al menos sabemos lo más importante: las personas, el ambiente, etc. están mejor o peor que antes.
Pero incluso hay otras políticas, muy relevantes, donde ni siquiera contamos con éste tipo de indicadores. El caso de la política de defensa militar es paradigmático: sería obviamente absurdo medir ocurrencia y/o resultados de batallas. Los países más avanzados en la gestión de ésta política tratan de cuantificar sus capacidades militares: capacidad de desplegar X tipo de equipamiento y personal en las áreas más remotas de su territorio o en misiones en el exterior, capacidad para contrarrestar un potencial ataque con determinado tipo de armas, etc.
En Uruguay, éste tipo de análisis, si existe, generalmente no ha trascendido los ámbitos de planificación de cada una de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea). Por tanto, la alternativa indirecta e imprecisa que se puede utilizar para tratar de analizar objetivamente algunos aspectos de la política de defensa es observar la cantidad de dinero y personal dedicado a éste tipo de tareas a lo largo de los años.
Incluso esas medidas tan básicas tienen su complejidad. En efecto, como se argumentó en una nota anterior en este blog, el gasto en defensa militar en Uruguay sólo puede medirse con una precisión aceptable para estándares internacionales actuales a partir de la clasificación programática del presupuesto nacional que comenzó a aplicarse en 2011.
Para poder analizar las tendencias de los últimos tres gobiernos, utilizaré aquí otros indicadores más agregados, como el presupuesto ejecutado por todo el Ministerio de Defensa Nacional y por las tres FF.AA.: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. En cada uno de estos casos, los indicadores incluyen no sólo el presupuesto dedicado a generar y mantener capacidades militares, sino también la contribución del Ministerio a una variada gama de políticas, como seguridad ciudadana, salud, educación no militar, etc.
El Gráfico 1 muestra el presupuesto del Ministerio de Defensa y el de Interior, como porcentaje del presupuesto nacional: Ministerios y Organismos del Art. 220, incluyendo transferencias a la seguridad social e intereses y otros gastos de la deuda (Incisos 1 a 29).
El primer dato interesante que surge es que, en términos presupuestales, el MDN tuvo una asignación superior o igual al MI hasta el año 2008. Esa tendencia había sido así al menos desde 1961, primer año para el que se cuenta con datos publicados. Esto indica que, grosso modo, la política de defensa tuvo prioridad presupuestal sobre la de seguridad ciudadana hasta 2008, lo cual resulta muy llamativo dadas la situación geopolítica “muy tranquila” de Uruguay, no tan tranquila en materia de seguridad ciudadana.
Gráfico 1. Presupuesto MI y MDN como
porcentaje del presupuesto nacional
(Incisos 1 a 29)
Fuente: elaborado por
PRISFAS-FCS-UdelaR, en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares
Paralelamente, puede verse que mientras en los gobiernos de los Dres. Batlle y Vázquez ambos ministerios siguieron una tendencia similar en relación al total del presupuesto nacional (Incisos 1 a 29), en 2009 comienzan trayectorias divergentes. Así, durante el segundo gobierno del Frente Amplio la participación del MDN decae hasta situarse en el entorno del 4% mientras que la del M Interior asciende y supera el 6% del presupuesto en 2014, año para el que se cuenta con datos todavía preliminares.
La cantidad de personal es otro insumo clave para comparar prioridades asignadas a éstas políticas. Nuevamente, el MDN terminó los dos períodos de gobiernos precedentes con más personal que el MInterior, mientras que en 2013 (últimos datos disponibles) la situación se había revertido. En el mismo sentido, la cantidad de funcionarios militares era 20% superior a la de policiales en 2004, seguía siendo levemente superior en 2009, mientras que era 20% inferior en 2013.
Tabla 1. Personal de MDN, MI, policial y militar, años seleccionados
2004
|
2009
|
2013
|
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Total Inciso 03 -
MDN
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31.686
|
31.732
|
28.541
|
Total Inciso 04 - M
Interior
|
24.386
|
28.719
|
32.455
|
Esc. K
"Militar" (*1)
|
29.523
|
29.948
|
26.356
|
Esc. L
"Policial"
|
23.146
|
27.857
|
30.691
|
Total Ministerios
|
73.968
|
82.649
|
83.195
|
Esc. K / Tot Ministerios
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39,9%
|
36,2%
|
31,7%
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Esc. L / Tot Ministerios
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31,3%
|
33,7%
|
36,9%
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Fuente: Elaborado por
PRISFAS-ICP-FCS-UdelaR en base a datos de OPP (2004) y Observatorio de la
Oficina Nacional de Servicio Civil (2009 y 2013). Referencias: Vínculos
laborales vigentes (ocupados). Los totales para cada Inciso y Total
Ministerios incluyen funcionarios públicos y no funcionarios públicos
(becarios, pasantes, arrendamientos de obra, Contratos a término Ley 17.556 y
otros). Valor 2004: a junio de ese año. Valores 2009 y 2013 al 31 de Diciembre de cada año. (*1)
Incluye K "combatiente" y "no combatiente"
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Otro análisis interesante es el de estudiar la prioridad relativa asignada a cada una de las Fuerzas Armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Históricamente (y compartiendo la tendencia con el resto de Latinoamérica), la fuerza de tierra ha sido preponderante, por varias razones. En particular, es la que surgió más temprano y la que ha tenido el mayor protagonismo en los procesos políticos que han involucrado más directamente a las FF.AA.: la consolidación del monopolio de uso de la fuerza por el Estado (fines del Siglo XIX y principios del siglo XX) y la represión de fuerzas opositoras (décadas del 60’, 70’ y 80’ del Siglo XX). Desde ésta concepción, que poco tiene que ver con razones geopolíticas o de defensa militar ante enemigos externos, la Armada y la Fuerza Aérea han sido “hermanas menores”.
Gráfico 2. Presupuesto de cada fuerza armada como porcentaje del total del MDN (2000-2014)
Fuente: Elaborado por
PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares
Tabla 2. Personal de las FF.AA. (años seleccionados)
2004
|
2009
|
2013
|
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UE 004 - Ejército
Nacional
|
16.845
|
16.781
|
15.014
|
UE 018 - Armada
Nacional
|
6.124
|
6.225
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5.218
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UE 023 - Fuerza
Aérea Uruguaya
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3.083
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2.995
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2.758
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Fuente: Elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de OPP y ONSC
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Esa predominancia es notoria en la actualidad y ha permanecido prácticamente incambiada en los últimos tres períodos de gobierno. El presupuesto del Ejército ha representado entre el 38% y el 42% del total del MDN entre 2000 y 2014, mientras que la Armada promedia un 19,5% y la Fuerza Aérea un 12,2%. La relación es todavía más notoria si se observa la cantidad de personal asignado. No obstante, parte de esa diferencia se deba a razones técnicas: el Ejército es, en todo el mundo, la fuerza más intensiva en uso de recursos humanos.
No obstante vale la pena resaltar que la situación relativa entre las fuerzas obedece más a razones históricas y políticas que a necesidades de la política de defensa militar. En efecto, el MDN y el Poder Legislativo han anunciado en varias oportunidades durante el pasado período de gobierno que la Armada y la Fuerza Aérea deberían tener un mayor desarrollo relativo a futuro. Esto debido a las exigencias que marca el potencial desarrollo de la explotación de hidrocarburos y otros recursos subacuáticos y acuáticos, así como el enorme área marítima y aérea sobre las cuales el país ha asumido responsabilidades.
En síntesis, a falta de mejores indicadores sobre capacidades militares, los datos de presupuesto y personal nos ofrecen indicios objetivos sobre la política de defensa militar que se concreta, complementarios a los análisis en cambios normativos y documentos publicados por el MDN.
Los datos revisados aquí permiten afirmar que:
a) El presupuesto del MDN en términos reales tuvo una leve baja (-2,5%) en el quinquenio 2005-2009 respecto del anterior, y volvió a crecer significativamente (8,1%) en el quinquenio 2010-2014. No obstante bajó su importancia relativa tanto en relación al M Interior como al total del presupuesto nacional.
b) La cantidad de personal militar bajó significativamente en el último período, en parte a instancias de una iniciativa del Poder Ejecutivo.
c) La relación de tamaño entre las tres fuerzas todavía refleja una hegemonía del Ejército, que no se condice demasiado con las prioridades explicitadas en los últimos años por el Ejecutivo y el Legislativo.
