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| Foto: Andrés Dean(*) |
Pese a que
el criterio de exigencia de contrapartidas estuvo claro desde los inicios de la
política (Ley 17869, artículo 8)
y fue reafirmado en años subsiguientes (Ley 18227, artículo 6), existe bastante
acuerdo en que durante los primeros años de implementación los controles
respecto al cumplimiento de las condicionalidades no llegaron a aplicarse o,
fueron, en el mejor de los casos, poco sistemáticos o residuales.
Esta distancia entre la formulación formal de la
política y la implementación estuvo acompañada de un debate recurrente respecto
a la necesidad o no de aplicar los controles en forma efectiva[i].
Pero este panorama empezó a cambiar en 2013, cuando el
gobierno,
ya con capacidad de controlar en forma regular la asistencia educativa (por la
consolidación de los sistemas de información), resuelve suspender la
transferencia a los beneficiarios que no estuvieran cumpliendo con esta
condicionalidad.
A su vez, en los últimos meses la discusión volvió a
cobrar fuerza, ya no en relación a la necesidad de controlar lo planteado en las
leyes, sino en torno a la posibilidad de dejar de condicionar las Asignaciones
Familiares a la población más vulnerable[ii].
Los argumentos que se manejan en este debate son de
diversa naturaleza y distinta jerarquía, lo que en el algún punto ha tornado la
discusión algo confusa, polarizando posiciones no que no necesariamente están
tan alejadas entre si, y acercando a veces otras que, aunque suenan similares,
se sustentan en argumentos bien distintos.
En términos generales, los planteos manejados son de
dos tipos:
(a) Argumentos normativos/filosóficos: Muy relevantes y que hacen, entre otras cosas, a la visión de ciudadanía que debe plantearse cualquier gobierno y cualquier sociedad. Aquí solo los enumero, con la promesa de retomarlos en futuras notas.
(b) Argumentos
empíricos: Muy variopintos, a veces sustentados en evidencia
local, otras en la investigación internacional y otras sin evidencia clara.
Esta nota trata de avanzar en “ordenar la cancha” de
esta discusión (**), con el fin de promover un debate informado sobre el tema, donde
sea posible encontrar sustentos claros, jerarquizar argumentos y pasar raya
respecto a la validez de los planteos y frente a qué otros planteos se discute.
También es un intento de, en aras de la claridad,
separar –aunque en la práctica puedan ir juntos- la legítima discusión filosófica
de lo que sabemos (y no sabemos) sobre el efecto real de las condicionalidades
en los programas de transferencias de ingresos a sectores de bajos ingresos.
Argumentos normativos/filosóficos
El planteo
general aquí es que es cuestionable que se exija a los sectores vulnerables una
contrapartida por las prestaciones que reciben cuando el estado no impone a
otros sectores sociales exigencias similares.
Este
cuestionamiento se sustenta en tres ideas:
(a) las transferencias deben ser
consideradas un derecho, lo que contrasta con el hecho que sean condicionadas a
ciertas conductas y sólo se otorguen si esas conductas se cumplen.
(b) las
condicionalidades imponen una visión de “deber ser” a las familias, con un Estado que establece
la forma en que los ciudadanos deben vivir y que deja poco margen para las
opciones individuales.
(c) las condicionalidades
cristalizan la división entre los deserving
y los undeserving poor de la
asistencia social, contribuyendo a la estigmatización de quienes no cumplen
pero también a la de aquellos que si lo hacen, en tanto se convierten en
objetos de control sistemático y regular por parte del estado.
Esta discusión da para varias
notas (y varios blogs!). Espero volver sobre ella en próximas entregas.
Argumentos empíricos
El
segundo grupo de argumentos, aquí asociados a la idea de “empíricos”, cuestionan
no necesariamente la orientación filosófica de las condicionalidades sino básicamente
los resultados que éstas logran.
Recuérdese que el argumento
empírico más relevante para justificar el uso de las condicionalidades es que
éstas contribuyen a reforzar el ejercicio de derechos básicos en salud y
educación, claves para revertir el ciclo vicioso de la pobreza en el mediano y
largo plazo. Las condicionalidades buscan incentivar y promover la inversión en
capital humano en las generaciones más jóvenes[iii], algo
que con frecuencia los sectores más pobres tienen dificultades para hacer
(debido a la insuficiencia de ingresos, la baja capacidad de ahorro y de acceso
a crédito, etc)[iv].
Dos supuestos están detrás de esta
hipótesis: (a) las familias no invierten lo suficiente en estos aspectos porque
no tienen el conocimiento o la valoración adecuada respecto a su importancia para
el desarrollo de sus hijos[v],
(b) por lo anterior, las familias priorizan la inversión en otros aspectos que
tienen un retorno más inmediato, por ejemplo, ingresos presentes
vía trabajo infantil (aunque tienen cierto margen para limitar el trade-off
entre consumo presente y desarrollo futuro).
Dejando de lado la discusión normativa/filosófica, el debate reciente que ha tenido
lugar en Uruguay en los últimos meses discute básicamente esta hipótesis causal
y estos supuestos. Lo que se señala es básicamente lo siguiente:
(a) los supuestos no son del todo correctos y no reflejan adecuadamente
lo que ocurre en la realidad
En el
caso de la educación primaria, dados los niveles de matrícula y asistencia, es
poco razonable asumir que existe allí una sub-inversión por parte de las
familias, lo que convertiría el control de contrapartidas en algo relativamente
innecesario, con costos administrativos relevantes para el estado, y con
efectos estigmatizantes sobre las familias.
En el
caso de la educación secundaria, parece claro que existe una sub-inversión por
parte de las familias. Lo que se cuestiona es que esto se deba a asimetrías de
información respecto a la importancia de invertir (cuando en realidad parte de
la explicación está, sobre todo en el desconocimiento de la existencia de las
condicionalidades) y que las familias tengan margen para, sólo por efecto de la
transferencia, modificar su conducta (frente a fenómenos estructurales, como
la desafiliación institucional). O dicho de otro modo, que la
transferencia sea un incentivo razonable y suficiente para que las familias
modifiquen su pauta de comportamiento.
(b) lo que se suponía
que debía pasar no pasó
¿Logran las condicionalidades
algo que las transferencias por sí solas no logran?.
Es importante
tener claro que la forma mas adecuada de testear la hipótesis causal entre
condicionalidades e inversión en educación y salud es a través de un
experimento que asigne aleatoriamente a personas a transferencias condicionadas
y no condicionadas y, a partir de ahí, compare los resultados alcanzados por
ambos grupos en las variables dependiente (asistencia educativa, asistencia a
controles sanitarios).
Uruguay
no cuenta con un estudio de esta naturaleza (tampoco en el resto de los países
de América Latina y en otras regiones abundan[vi]).
Sin embargo, existen algunas aproximaciones a través de cuasi-experimentos. Amarante,
Ferrando & Vigorito (2013) realizaron un
análisis de los efectos del PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia
Social) en la población entre 14 y 17 años a través de una comparación entre
los beneficiarios del PANES con aquella población que comparte características
similares. El estudio encontró que en aquellos hogares donde sí se conoce la condicionalidad de la
asistencia escolar, aumenta la probabilidad que el niño asista efectivamente a
un centro educativo, aunque los efectos no son estadísticamente significativos,
por lo que no se puede concluir que efectivamente haya una relación entre estas
variables.
Más
importante aun que lo anterior es recordar que, dado el contexto de
implementación de la política, es poco probable que las familias beneficiarias estén
al tanto de la existencia de las condicionalidades y, en caso de conocerlas,
hasta 2013, asuman que el no cumplimiento podía derivar en una quita del
beneficio.
La evidencia no solo muestra que una porción
importante de beneficiarios no conoce las condicionalidades[vii],
sino también que existen importantes confusiones respecto a los requisitos que
establece la política para acceder al beneficio, y a cómo hacer para obtener
información al respecto. En otras palabras, existe una débil apropiación de las
reglas de juego por parte de las familias.
En
definitiva, si la política no se implementó como era esperado, ¿por qué es
esperable que el dispositivo logre los resultados para los que fue diseñado? La existencia
de contrapartidas parece dejar de ser pertinente cuando se evidencia que el
control de las mismas con la consiguiente quita no es un fenómeno que esté
interiorizado por las familias y, de hecho, las familias no necesariamente
saben por qué el beneficio les es suspendido[viii].
(c) otras consecuencias no esperadas – y negativas-
entraron en escena
Por un
lado, se plantea que las condicionalidades pueden
estar imponiendo una carga adicional (por ejemplo, de movilidad y transporte o
de tiempo dedicado al cumplimiento de las conductas) a los grupos más
vulnerables, lo que puede implicar dejar fuera de la política justamente a los
sectores que más lo necesitan. Este argumento se maneja en la literatura, en
especial en relación a la traslación de cargas para las mujeres, receptoras
formales del beneficio y, en la práctica, responsables de las tareas asociadas
al cuidado de sus hijos[ix].
El argumento es interesante y va al nudo de una dimensión que está en la base
de las desigualdades estructurales que se han ido profundizando en el Uruguay
de las últimas tres décadas: la desigualdad de género. Para Uruguay, sin
embargo, no existe aun evidencia contundente que permita confirmar esta hipótesis.
Por otro lado, se cuestiona que el no cumplimiento se
sancione con la quita de las transferencias, una práctica que en contextos de
crisis puede llegar a ser altamente negativa. Aunque aún incipiente, la
evidencia para Uruguay indica que las condicionalidades, y más
específicamente la forma en que se han aplicado las sanciones, pueden estar
operando, al menos para un determinado grupo de beneficiarios, como un instrumento
que empuja a las familias hacia una mayor vulnerabilidad, en tanto tienden a
obstaculizar el cobro de la transferencia por factores que, en gran parte,
suelen ser ajenos a la voluntad de los beneficiarios[x].
A esto se suma el hecho de que, hasta el momento,
las suspensiones no estuvieron acompañadas de un dispositivo claro y sistemático
que permitiera a las familias, en forma relativamente ágil, reaccionar a la
sanción, modificar su conducta y realizar gestiones para la restitución del
beneficio. La evidencia preliminar pone de relieve el desconocimiento de las
familias respecto a los procedimientos necesarios para volver a recibir la
asignación y, por lo tanto, el ejercer el derecho al reclamo y/o consulta se
incumple[xi].
Esto lleva a cuestionar el grado en que la condicionalidad –y en este caso, la
medida de suspensión de la transferencia- logra cumplir con su cometido a la
hora de modificar o promover conductas para que padres y madres lleven a sus
hijos/as al centro educativo y a los controles médicos.
(*) La imagen forma parte de la muestra "Lugar Común":
https://www.flickr.com/photos/bambse/sets/72157651954095622/
(**) Los contenidos de esta nota se basan en la investigación "Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia", financiada y publicada por CEPAL en Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
(*) La imagen forma parte de la muestra "Lugar Común":
https://www.flickr.com/photos/bambse/sets/72157651954095622/
(**) Los contenidos de esta nota se basan en la investigación "Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia", financiada y publicada por CEPAL en Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
[i] En ese período el debate volvió a
surgir varias veces. En el año 2011 la falta de controles en las condicionalidades
fue marcada por varios medios de prensa (Diario el País, 2/4/2011). En ese
momento, las autoridades de MIDES, BPS y ANEP reconocieron las dificultades que
estaban encontrando para interactuar y cruzar la información que les permitiría
monitorear el incumplimiento de las contrapartidas. Por otro lado, en noviembre de 2012 el
Presidente Mujica defendió el gasto en políticas sociales pero reconoció la
necesidad de “exigir más
contrapartidas”. (Declaraciones a
Montevideo Portal, [en línea] www.montevideo.com.uy, 8/11/2012).
[iii] Ver por ejemplo Rawlings (2004)
[iv] Ver por ejemplo de Janvry & Sadoulet (2006)
[v] Ver por ejemplo Fiszbein &
Schady, (2009); Schüring, (2010). La condicionalidad en este caso cumpliría
una función de reducir las asimetrías de información o revertir información
errónea bajo el supuesto que otras opciones para lograr los objetivos
propuestos –como campañas informativas, por ejemplo- no siempre son efectivas o
suelen ser menos efectivas que una transferencia condicionada De Brauw &
Hoddinott, (2007); Fiszbein & Schady, (2009).
[vi] Los resultados a nivel internacional tampoco son concluyentes. Una
investigación que testeó el impacto de la condicionalidad en la demanda de los
hogares por controles médicos preventivos en Burkina Faso[vi] encontró efectos significativos de la
transferencia condicionada frente con una transferencia idéntica que no
condicionaba esta conducta (Akresh, de Walque & Kazianga,
2012). Sin embargo, otro estudio
realizado en Malawi en torno a una transferencia condicionada a la asistencia
educativa regular no revela impactos significativos de la condicionalidad en
ese indicador. Más aún, sostiene que una transferencia no condicionada podría
ser más costo-efectiva para aumentar la asistencia educativa en un contexto
similar (Baird,
McIntosh & Özler, 2010).Por
otro lado, la evaluación surgida de un experimento realizado en Marruecos que
testea los efectos de un programa no condicionado pero que es presentado
explícitamente como un programa de apoyo educativo indica efectos importantes
en materia de asistencia educativa, pero la introducción de una condicionalidad
no arroja resultados diferentes (Benhassine, Devoto, Duflo, Dupas & Pouliquen, 2014).
[vii] Ver Bérgolo
et al (2013)
[viii] Ver Rossel, Courtoisie &
Marsiglia (2014)
[ix] Ver, por ejemplo, Molyneux (2006); Martínez Franzoni, J. & Voreend,
K. (2010); Rodríguez
Enríquez (2011)
[x]
Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
[xi] Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
Referencias
Akresh, R., de Walque, D., & Kazianga, H. (2012). “Alternative cash
transfer delivery mechanisms: Impacts on routine preventative health clinic
visits in Burkina Faso.” NBER Working Paper No. 17785.
Amarante, V., Ferrando, M.,
& Vigorito, A. (2013). Teenage School Attendance and Cash Transfers: An
Impact Evaluation of PANES. Economía, 14(1), pp. 61–10.
Baird, S., McIntosh, C., & Özler,
B. (2010). Cash or Condition? Evidence from a Randomized Cash Transfer Program.
Policy Research Working Paper 5259, Impact Evaluation Series No. 45, The World
Bank. Retrieved from
http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-5259
Benhassine, N., Devoto, F.,
Duflo, E., Dupas, P., & Pouliquen, V. (2014). Turning a Shove into a
Nudge? A “Labeled Cash Transfer” for
Education. Retrieved from http://www.stanford.edu/~pdupas/Morocco_Tayssir_LCT.pdf
Bérgolo, M., Dean, A., Perazzo, I. &
Vigorito, A. (2013). Principales resultados de la Evaluación de impacto del
programa Asignaciones Familiares-Plan de Equidad.
De Brauw, A., & Hoddinott,
J. (2007). Must Conditional Cash Transfer Programs be conditioned to be
effective? The impact of conditioning transfers on school enrollment in Mexico.
IFPRI Discussion Papers 757, International Food Policy Research Institute.
De Janvry, A., & Sadoulet,
E. (2006). “Making conditional cash transfer programas more efficient:
designing for maximum effect of the conditionality.” The World Bank Economic
Review, 1(20).
Fiszbein, A., & Schady, N.
(2009). Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty.
Washington D.C.: World Bank.
Martínez Franzoni, J.
&Voreend, K. (2010).“Transferencias
condicionadas, régimenes de bienestar e igualdad de género: ¿blancos, negros o
grises?” Revista de Ciencias Sociales (CR), No. 4, Vol. 122.
Molyneux, M. (2006). "Mothers at the
Service of the New Poverty Agenda: Progresa/Oportunidades, Mexico’s Conditional
Transfer Programme". Social Policy & Administration, No. 40, Vol. 4: 425–449.
Rawlings, L. (2004). A new approach to social
assistance: Latin America’s experience with conditional cash transfer programs.
Social
Protection Discussion Paper Series No. 0416, Social Protection Unit, Human
Development Network, The World Bank.
Rodríguez Enríquez, C. (2011). "Programas de
transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género ¿Por dónde anda
América Latina?", Serie Mujer y Desarrollo, No 109. CEPAL.
Rossel, C. Courtoisie, D. & Marsiglia (2014) Programas de
transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia. Apuntes a partir
del caso del Uruguay. Serie Políticas sociales N° 215. CEPAL
& ¿Why people don’t comply? Structural
and policy related constraints in cash transfers conditionalities’ compliance
in Uruguay. Paper presented at the 2014 LASA conference, Chicago, Mayo.
Schüring, E. (2010).
Conditions, conditionality, conditionalities, responsibilities – finding common
ground. Maastricht Graduate School of Governance, Working Paper 2010WP014.
