jueves, 6 de septiembre de 2012

¿Cuánto gasta Uruguay en defensa?


Este post pretende aportar algunos datos de presupuesto y disparar algunas reflexiones sobre defensa nacional, una función básica del Estado de la que los uruguayos, por nuestra situación geopolítica y nuestra historia, rara vez nos acordamos. Personalmente encuentro varias razones mejores para reflexionar sobre el tema. Pero generalmente, lo más efectivo para llamar la atención al respecto es comenzar hablando de dinero.
Fachada Bat. 4 de Infantería - Colonia del Sacramento

Así que, ¿cuánto gasta Uruguay en defensa?

Para responder me apoyaré en dos indicadores utilizados internacionalmente para comparar gastos de defensa entre países. El primer indicador, propuesto por CEPAL (2001 y 2005)[i] incluye remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversión de las unidades militares, pero también todos los gastos de administración del sector defensa, apoyos a la política exterior (incluidas misiones de paz) así como la asistencia sanitaria y programas sociales para militares y sus familias, que se solventen con recursos del Estado. Excluye gastos realizados por el Ministerio de Defensa y FF.AA. en seguridad pública, apoyo a población civil ante desastres, relevamientos geográficos, servicios meteorológicos, ordenamiento del tráfico aéreo y fluvial, entre otras.
El segundo indicador, utilizado desde hace varias décadas por el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y también promovido por CEPAL, agrega al monto anterior el gasto público para solventar jubilaciones y pensiones militares.
Según el primer indicador, en 2011 Uruguay gastó/invirtió en defensa USD 397 millones. Si se suman los USD 340 millones transferidos por Rentas Generales para cubrir el déficit de la “Caja Militar”, la cifra para el segundo indicador asciende a USD 737 millones.
Lamentablemente, al no estar integrados al Presupuesto Nacional y no hacerse públicos, no es posible incluir en éstos cálculos los pagos que ONU realiza a las FF.AA. uruguayas por concepto de remuneración al personal y “mantenimiento” del material utilizado en misiones de paz. Las remuneraciones se pagan directamente al personal participante, mientras que lo recibido por “uso de materiales” se reinvierte en equipamiento o instalaciones en cada Fuerza Armada. En 2007 un cálculo relativamente conservador estimó en USD 30 millones al año los reembolsos por material utilizado en misiones de paz (Peláez, 2007: 178) [ii].

TABLA 1. URUGUAY - Presupuesto Ejecutado 2011
Millones USD
(precios corrientes)
I1. Defensa sin jubilaciones y pensiones militares  (*1)
397
I2. Defensa + jubilaciones y pensiones militares (*2)
737
Seguridad Pública (*3)
1,045
Educación Pública (excepto formación militar) (*4)
1,812
Total Gasto Público (Incisos 1 a 29) No incluye gobs. deptales.
10,526
PBI 2011 (*5)
42,655
Referencias: Datos de Contaduría General de la Nación, expresados en millones de USD a precios corrientes (USD 1 = $U 21,15). (*1) Ejecución del Ministerio de Defensa Nacional en programas presupuestales 300; 440; 343; 480; 322; 401; 402; 201 y 815. (*2) Ejecución del indicador anterior + transferencias de Rentas Generales al Servicio de Retiros y Pensiones de las FF.AA. (*3) Total ejecutado en el Área Programática Seguridad Pública, programas 460 a 463. (*4) Total ejecutado en Área Programática Educación menos ejecución del MDN en programa 343. (*5) Datos del Banco Central del Uruguay a 5 de Setiembre de 2012.
Una (y sólo una) de las formas de contestar a la nueva pregunta es comparar cuánto gasta/invierte el país en otras políticas públicas importantes, como seguridad o educación. La respuesta es que, si no consideramos las transferencias a pensiones y jubilaciones militares, Uruguay dedica 3,77% de su presupuesto público[iii]  a defensa, casi el triple (9,93%) a seguridad pública y 17.21% a educación.
 
GRÁFICO 1 Uruguay: Ejecución 2011 / Presupuesto Público - nivel nacional 
(Elaboración propia en base a datos de Contaduría General de la Nación)
La relación no siempre fue la misma. Aunque no son exactamente comparables con los indicadores del gráfico anterior, las series que se muestran a continuación permiten observar la evolución de los presupuestos del Ministerio de Defensa Nacional, Interior y ANEP+UdelaR en un período más largo. Al menos hasta 2002 el Ministerio de Defensa tuvo una asignación presupuestal notoriamente mayor a Interior, e incluso entre 1978 y 1985 superó ampliamente a la suma de ANEP y UdelaR.

GRÁFICO 2: Presupuesto de Incisos seleccionados sobre Gasto Público. 
(Fuente: González, Alonso, Gonnet y Vera, 2008: 31).
Otro criterio comúnmente utilizado para discutir nuestros niveles de gasto en defensa es observar cuánto le destinan a la misma política países con los que se mantienen vínculos de colaboración o con los que, potencialmente, se podrían desarrollar conflictos. La preocupación por observar el gasto militar de un eventual enemigo no requiere mayor explicación. En cuanto al gasto de los aliados, se suele argumentar que, para serlo, un aliado actual o probable debe compartir con nosotros determinadas amenazas. Su nivel de gasto indica su percepción acerca de la probabilidad de que esas eventuales amenazas (que también nos pueden afectar) se concreten. Por lo tanto el gasto de nuestros aliados nos daría información indirecta sobre los riesgos que nosotros mismos corremos y que debemos contribuir a mitigar.
Las estimaciones de gastos militares internacionales son siempre difíciles por el valor estratégico que tiene dicha información. Naturalmente, la mayoría de los países juega al poker con sus datos. En ese contexto, el SIPRI ofrece una de las bases de datos comparables más respetadas a nivel internacional.
Las series construidas por SIPRI nos dicen, por ejemplo, que en términos absolutos en 2011 el gasto en defensa uruguayo representó el 2,54% del gasto brasileño y el 25,36% del gasto argentino. En el mismo año, Estados Unidos gastó 22 veces el presupuesto de defensa de Brasil y 859 veces el de Uruguay. Esa rápida comparación en términos absolutos nos da idea de la enorme magnitud de las diferencias entre estos países.

GRÁFICO 3: GASTO EN DEFENSA 2011 - países seleccionados. 
(En millones de USD a precios de 2010 y tipos de cambio constantes. Elaboración propia en base a datos de SIPRI)

Por otra parte, la comparación del porcentaje del PBI asignado a defensa en los últimos 10 años es ilustrativa de la prioridad que los distintos países dan al sector. En nuestra región destaca Chile. Este país tiene una percepción de amenaza relativamente fuerte (diferendos pendientes con Bolivia y Perú). A ello se suma la existencia de sectores políticos y militares que han logrado mantener la disposición legal que obliga a la estatal CODELCO a entregar todos los años a las FF.AA. un porcentaje fijo de su facturación por exportaciones de cobre.

GRÁFICO 4. GASTO EN DEFENSA COMO PORCENTAJE DE PBI (2001-2010) – países seleccionados. (Elaboración propia en base a datos de SIPRI)
 
Australia y Brasil, dos “países-continente” que se proponen ejercer mucha influencia geopolítica en sus respectivas regiones destinan entre el 1,5 y el 2% de su (gigante) PBI al sector defensa.
Por último, Uruguay y Nueva Zelanda se asemejan en su pequeñez en relación a sus contrapartes políticas y económicas relevantes así como por en su baja percepción de amenaza. No obstante, en el promedio de esos diez años Uruguay dedicó a defensa 2,2% de su PBI mientras que Nueva Zelanda le destinó 1,1%[iv].
¿Mucho, poquito o nada?
En síntesis, luego de una expansión muy fuerte previa y durante la dictadura, en las últimas dos décadas Uruguay le ha dado a defensa una atención menor que a otras políticas públicas. En términos absolutos, nuestro gasto es insignificante comparado al de nuestros vecinos. También es cierto que le dedicamos un porcentaje mayor de nuestro PBI que otros países de la región, (lo que en parte podría explicarse por tener un PBI mucho menor en términos absolutos). No obstante, ese porcentaje es todavía notoriamente mayor que el que gasta Nueva Zelanda, al igual que nosotros, un país pequeño con baja percepción de amenaza.
Ante la evidencia mostrada aquí (o incluso en su ausencia) usualmente se disparan dos grandes líneas argumentales sobre este tema. La primera destaca que militarmente somos y siempre seremos insignificantes en el contexto regional y mundial. Por lo tanto, aún en el poco probable caso de una agresión militar exterior, sería “inútil ofrecer resistencia”. Conclusión: estamos gastando demasiado dinero en defensa y perdiendo la oportunidad de invertir en atender otras de necesidades internas del país, que deberían priorizarse.
La segunda línea enfatiza que cualquier Estado con pretensiones de seguir siendo “independiente” necesita ser capaz de mantener al menos una mínima capacidad de infligir daños militares a quien pretenda agredirlo. Se agrega que los peligros no sean manifiestos actualmente para la mayoría de los ciudadanos, pero vivimos en un mundo inseguro y si queremos estar preparados cuando efectivamente estalle un conflicto, debemos comenzar ahora. Conclusión: necesitamos invertir más en defensa.
Una opción intermedia podría ser la de mantener el actual nivel de gasto, pero mejorando sensiblemente su calidad. Para ello sería necesario, primero, revisar si efectivamente las capacidades militares que hoy tenemos se ajustan a nuestras necesidades más probables en el mediano y largo plazo. O, aún antes, reconsiderar si nuestras capacidades actuales responden a un proceso unificado de análisis de nuestras necesidades, o en cambio, son resultado del ajuste forzoso de las prioridades de cada una de las Fuerzas a los límites presupuestales definidos por sucesivos gobiernos. También volver a discutir si la relación entre gasto en RR.HH. y gasto en materiales y tecnología que hoy tienen nuestras FF.AA. es la adecuada. (Volviendo al ejemplo neocelandés, los “kiwis” gastaron en términos absolutos en 2011 casi el doble que Uruguay en defensa, pero nosotros tenemos tres veces más personal militar).
Además, todos esos análisis tienen que estar supeditados a nuestra estrategia de inserción internacional de largo plazo. ¿De quién queremos ser socios políticos y comerciales dentro de 20 años? ¿Queremos seguir teniendo alrededor de 2.000 efectivos desplegados en misiones de paz? ¿En cualquier misión de paz? ¿Queremos seguir formando parte del club de países que decidirá (formalmente) el régimen de utilización de los recursos en la Antártida? Si no comenzamos por responder éstas preguntas no podremos saber con certeza si estamos gastando mucho, poquito o nada en defensa.



[i] CEPAL (2001) Metodología estandarizada común para la medición de los Gastos de Defensa. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/8769/lcl1624e.pdf
CEPAL (2005). Metodología para la comparación de los gastos militares. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/22927/lcw21e.pdf.
[ii] PELÁEZ, Amílcar  (2007) Administración Pública de los Recursos de Defensa en Uruguay. Tesis Doctoral (Universidad de Deusto, España). Disponible en: <www.imes.edu.uy/pelaez>.
[iii] Se considera sólo el nivel nacional, no los gobiernos departamentales.
[iv] Parte de las diferencias pueden explicarse porque, a diferencia de Uruguay, Nueva Zelanda ha desarrollado lazos de confianza y cooperación más estrechos con su vecino mayor Australia y su aliado histórico Gran Bretaña.

9 comentarios:

  1. No tenia ni idea del presupuesto militar uruguayo. Mucho menos en términos comparativos con otros items del presupuesto. Tampoco tengo idea sobre cómo se decide el presupuesto militar. ¿Cómo es el proceso de diseño y propuesta del presupuesto militar? ¿Qué actores participan de ese proceso? Asimismo, supongo también que los militares puede ser necesario para dar una mano en términos de seguridad nacional contra terroristas, narcotraficantes, etc. ¿Es esa una razón adicional (y de peso) para mantener a las FFAA?

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    1. Los Ministerios uruguayos están sub-divididos en Unidades Ejecutoras (UE), cuyo jefe tiene potestades importantes sobre gasto y presupuesto. En el caso del M Defensa, tiene 10 Unidades Ejecutoras, de las cuales 3 son las FF.AA. Históricamente el proyecto de presupuesto lo hacía cada Unidad Ejecutora, con una lista de requerimientos muy superior a lo que se podía obtener. Y luego la Dir. RR. Financieros iba recortando (con màs o menos conocimiento) hasta llegar a un total "presentable" al Ministerio de Economía y el Parlamento. Eso ha llevado a tener presupuestos "atomizados" con poca visión de conjunto. Un proceso bastante "bottom-up". Desde hace ya varios años se han hecho esfuerzos porque la revisión por parte del Ministerio sea más exhaustiva e informada, y por tanto pueda generar esa visión de conjunto donde primen las prioridades políticas fijadas por el Ministro de turno. La Ley Marco de Defensa, de 2010, creó un organismo técnico central, el Estado Mayor de la Defensa, integrado por oficiales de las tres FF.AA. que entre otras funciones debe ayudar al Ministro a organizar un proyecto de presupuesto más coherente e integrado. No obstante, el organismo está recién en sus inicios, y queda mucho por mejorar en este aspecto.

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    2. Sobre FF.AA., terrorismo y narcotráfico: Es un tema muy importante, porque toca el tema de los roles de Policía y FF.AA. Mi posición personal es que las FF.AA. son el mejor instrumento cuando es necesario disuadir o contrarestar a otras Fuerzas Armadas / organizaciones armadas regulares. Una organización criminal (terrorista, de narcotraficantes, etc) rara vez llega a desarrollar un grupo armado que intente desafiar directamente al Estado. Más bien tiende a corromperlo, meterse dentro del Estado, pero no desafiarlo abiertamente por las armas. La probabilidad de que eso suceda en Uruguay es bajísima. Por lo tanto, si nos preocupa el terrorismo y el narcotráfico, yo invertiría más en Policía y Poder Judicial (organizaciones especializadas en lidiar con este tipo de problemas), y no en Fuerzas Armadas, que sirven para otra cosa.

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  2. No es ya tiempo de que terminemos con la farsa del ejercito y hagamos como en costa rica o en suiza? para que queremos un ejercito inoperante que no puede hacer nada mas que generar recelo y resentimiento? no?

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    1. A la primer pregunta, respondo que, contrario a lo que se cree, Costa Rica sí tiene FF.AA. No les llama así, pero tiene una guardia nacional y costera equipada y entrenada militarmente. Y además, tiene acuerdos de cooperación con EE.UU., que supuestamente prestaría ayuda militar en caso de que fuera necesario. Así que, por un lado, gastan/invierten mucho dinero en esa guardia nacional, y por otro, dejan parte de su seguridad en manos de otro país. Es una opción, y naturalmente la respeto como tal, pero definitivamente no la comparto. Suiza, por otra parte, tiene FF.AA. regulares. Aunque la mayoría de sus integrantes no son "militares full-time", sino ciudadanos que hacen servicio militar obligatorio+ ejercicios de entrenamiento cada determinados años, y el resto del tiempo lo viven como civiles. Eso sumado a que, como la Segunda Guerra demostró, a toda Europa le sirve mucho tener una plaza financiera neutral, y por tanto el resto de los países colaboraría con la seguridad de Suiza en caso de ser necesario. Volviendo a Uruguay, la del Ejército de ciudadanos es otra opción, con pros y contras. Entre otras cosas requiere de muchos ciudadanos dispuestos a ser militares part-time. En 2010 la Ley Marco de Defensa ratificó una tradición uruguaya de negativa al servicio militar obligatorio. Por esa razón creo que estamos muy lejos de ese tipo de esquema.
      Concuerdo contigo: para tener FF.AA. inoperantes, mejor no tenerlas. Si las tenemos, tienen que estar bien organizadas y equipadas. Creo que Uruguay debe seguir siendo responsable de que se cumplan las leyes y que no haya intrusiones extranjeras en su espacio soberano (territorio, espacio aéreo y marítimo), es decir, no delegar totalmente esta responsabilidad en países del extranjero. Por tanto debe mantener capacidades militares propias. Al mismo tiempo, debe tratar de participar en esquemas de defensa regionales, sobre todo para fortalecer lazos con nuestros vecinos de la región, lo que parece la estrategia de defensa más efectiva y económica en el largo plazo. Los problemas de recelo y resentimiento hay que seguirlos trabajando, con verdad y justicia.

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    2. Agrego información ampliatoria de mi afirmación sobre Costa Rica:

      http://www.nacion.com/2011-01-09/ElPais/NotaPrincipal/ElPais2645736.aspx

      http://www.infodefensa.com/?noticia=costa-rica-construye-un-sistema-de-defensa-en-la-frontera-con-nicaragua

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  3. Muy buena nota.Me intereso mucho la comparacion con NZ ( y como investigacion podria ser interesante expandir a paises pequenos como Dinamarca, Finlandia, Belgica, etc) Mi sensacion es que se puede gastar menos y mejor, y que eso responde a una vision estrategica determinada ( hoy no resuelta) de para que estan nuestras fuerzas armadas. A pura intucion, sin tener demasiada, me suena que la armada y la fuerza aerea, deberian tener en Uruguay mas importancia estrategia que las fuerzas de tierra (pero imagino eso requiere menos gente y mas dinero)

    Naturalmente, "la mayoría de los países juega al poker con sus datos" Mi pregunta es donde lo hace Uruguay.

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    1. Las comparaciones internacionales son super necesarias. Pero para que sean comparables en esta materia los países tienen que tener una situación geopolítica similar. Como dije, eventualmente un país pequeño como Panamá puede darse el lujo de no gastar en FF.AA., porque su integridad territorial y "normal funcionamiento" son tan importantes para otro país mayor, que éste último se encarga de su defensa. Otro ejemplo: las FF.AA. de Bélgica no son sólo las belgas, sino todas las de la Unión Europea y, si fuera necesario, también las de la OTAN.

      Sobre el rol relativo de cada Fuerza Armada en Uruguay: Definitivamente, si consideramos el área a controlar y el hecho de que también se hacen cargo de funciones de seguridad de tipo policial, (como evitar las intrusiones de aviones o buques ilegales, porque no sería económico tener, en paralelo, una policía aérea y otra marítima), la Armada y la Fuerza Aérea deberían reforzarse. Y sí, al contrario que el Ejército, son fuerzas mucho más intensivas en tecnología (radares, aviones tripulados y no tripulados, barcos) que en recursos humanos.

      Sobre el póker: Los países con capacidades militares medias o altas son los que más especulan con su información. Llenan cuestionarios internacionales de gasto o compras a medias, pasan por gasto civil inversiones en investigación y desarrollo de tecnología con fines bélicos, etc. Considero que a los países militarmente débiles, como Uruguay, en general les conviene más ser transparentes. Mostrar que son capaces de mantener su territorio seguro por sus propios medios y que al mismo tiempo no son amenaza para nadie. Así que no creo ni espero que Uruguay apueste a la opacidad en este tema. (Además, a un buen analista militar le bastaría con Google para evaluar, grosso modo, las capacidades militares uruguayas).

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  4. Recién leo tu trabajo, Diego, así que recién te respondo.

    Creo que la pregunta correcta tendría que ser otra. Algo así como ¿Uruguay tiene los recursos adecuados para la defensa del país, de acuerdo a sus objetivos de defensa?

    Mirando los números mundiales en base a información de organismos internacionales y organizaciones dedicadas al tema, para plantear una alternativa a los que mencionas, el promedio de gastos de defensa en países en desarrollo esta en el orden del 1 % del PBI y la cantidad de efectivos en el 0,5 % de su población. Y comparando eso con los datos mas recientes disponibles (presupuesto nacional 2015-20 y rendición de cuentas 2017) estamos pasados en cuanto al PBI (1,5 % aprox) y a cantidad de efectivos tendría que andar en los 18.000, siendo generosos imaginando una población de unos 3.6 millones. Y aquí tambien estamos pasados por unos 8.000.

    Pero insisto que lo mas importante es lo otro. ¿Que política de defensa necesitamos y cual es la mejor forma de gestionar los recursos que estamos dispuestos a asignarle?

    Yo propondría como parámetros máximos ese 1 % del PBI y esos 18.000 efectivos.

    Luego vendría el duro proceso de las asignaciones, que da para otro debate. A primera vista, según lo que veo: potenciar la prefectura, sincerar la marina y la fuerza aérea (los ejércitos de papel no ganan guerras) y reducir el ejercito. Y muchos menos coroneles y generales.

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