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| "¡Que porquería es el glóbulo!" |
En el marco de la discusión sobre
problemas y reformas en la educación, en este post quiero presentar algunos
elementos que, espero, contribuyan un poco al tema. Como Gioia señalaba en su post del jueves pasado, tenemos ya un conjunto
importante de análisis, diagnósticos y propuestas en torno al tema educativo.1 De su lectura entiendo que uno de los
problemas mayores se encuentra en la enseñanza media, con bajas tasas de
retención, repetición y deserción alta, etc. Además, los que permanecen en el
sistema no parecen tener muy buen desempeño en la comparación internacional en
base a las pruebas que uno elija (PISA, UNESCO, etc.). Las propuestas en torno
a estos problemas son variadas, pero parece haber un consenso sobre un conjunto de elementos:
seguir mejorando salarios docentes, reformar la formación docente, reformar la
estructura de gobierno de la educación, dar más autonomías a los centros,
cambiar el sistema de asignación de horas, invertir en infraestructura (“shock
edilicio”), cambiar la estructura y contenidos del currículo y las asignaturas,
“suavizar” el pasaje de primaria a secundaria, etc.
Más que concentrarme en algo
específico este post tiene más bien un estilo popurrí, recorriendo potenciales
problemas que surjan de un proceso de reforma intenso y planteando una
propuesta en concreto. En particular argumentaré que: i) reformar exitosamente
la educación secundaria va a introducir presiones sobre la educación terciaria;
ii) un shock en inversión puede conducir a peores resultados educativos en el
corto plazo; iii) debido a externalidades de todo tipo los costos son no
lineales y reformar puede salir más caro de lo inicialmente calculado; iv) es
posible (y quizás hasta deseable) recurrir a deuda para financiar un shock de
inversión; v) una reforma masiva podría tener impactos sobre mercado de trabajo
y desigualdad.
Un primer tema a plantear es el
impacto de una reforma exitosa de la enseñanza media en el resto del sistema.
Al respecto vale considerar este
artículo de
Nicola Bianchi sobre la expansión de la matrícula en las universidades
italianas en los sesenta: una reforma educativa levanta las trabas que impedían
el acceso de los estudiantes de algunas “UTU italianas” a algunas carreras
universitarias (ligadas a ciencias, ingeniería, etc.) y la matriculación crece
216% en ocho años. El incremento sin embargo no se vio acompañado por cambios
en el gasto a nivel de las universidades, lo que redujo los recursos
disponibles “por estudiante” y colaboró con una reducción en la calidad de la
educación. Los nuevos matriculados también generaron efectos negativos sobre
sus pares por ser “de distinta calidad”, es decir, venir de “UTUs” con distinta formación que los demás
estudiantes. El incremento en el egreso junto con el cambio en la calidad de la
educación llevó a que el “premio” salarial a la educación universitaria en
estas áreas se redujera. El punto que quiero hacer es claro: si a 2020 logramos
solucionar los problemas en secundaria, a 2021 probablemente la universidad se
esté agarrando la cabeza. Con esto no quiero decir que haya que preocuparse por
este problema ahora (la prioridad debe ser enseñanza media), y de hecho la
UdelaR está en proceso de reforma, pero simplemente vale la pena recordar que
puede suceder que el egreso de secundaria para personas de 18 a 20 años pase
del 30% al 70% en pocos años.
El artículo que cito menciona a su
vez trabajos de Duflo y otros (2011) y de Lavy y otros (2012) que apuntan en la
misma dirección: los procesos de aprendizaje se dificultan cuando las clases
tienen estudiantes muy heterogéneos o si los estudiantes menos preparados
generan externalidades negativas sobre los demás. Este punto hay que tenerlo en
cuenta pensando en qué es lo que una
reforma en la educación haría. Por un lado, si reduce la repetición y mejora
las capacidades y habilidades de los estudiantes, reduciría parcialmente estos
problemas. En un ejemplo extremo, tendríamos menos situaciones de “estudiante
de 17 años en primero de liceo”. Ahora bien, si retiene estudiantes que hoy
desertan, sabiendo que las tasas de egreso varían fuertemente por nivel de
ingreso de los hogares, esto quiere decir tener más estudiantes de peores
contextos socioeconómicos, lo que incrementa la presión sobre todo el sistema.
Aun en un mundo en que todos los estudiantes fueran iguales, un shock en la
retención/pase de año va a introducir presiones sobre el año siguiente. Sin
embargo, en un mundo con estudiantes heterogéneos, mejoras en la cobertura
suman externalidades (potencialmente imprevisibles) que afectan al proceso
educativo en sí y en particular generan costos adicionales.
Lo anterior es importante, por
ejemplo, a la hora de pensar los costos de una reforma: debido a estas
externalidades hay muchas “no linealidades”. Vale decir, construir 10% más de
liceos y contratar 10% más de profesores no va a tener “10% más de resultados”.
En cierto sentido esto parece estar previsto en algunos diagnósticos y propuestas:
no es solamente contratar más sino asegurarse que los mejores docentes vayan
también a los peores liceos (cambio en la asignación de horas), complementar
los procesos de aprendizaje con cursos en febrero, aprender del programa de
aulas comunitarias, etc. Mi punto es: se requieren recursos, muchos recursos.
Por un lado “directos” en términos de mejoras salariales, inversión en
infraestructura, contratación de docentes, etc. Por otro lado “indirectos”:
cambiar el sistema de gobernanza, la forma de gestión, de evaluación, etc.,
cuesta dinero también. En lo personal, ignoro cuanto pueda salir todo esto. Llambí, Perera y Velazquez (2010) estiman precisamente los
costos de universalizar la educación media básica. Calculan que un centro nuevo
con diez aulas cuesta aproximadamente dos millones de dólares; el costo total
de inversión inicial para lograr el objetivo de universalización ronda los 132
millones de dólares. Este es un dato “viejo”, ignoro cuantos de los centros que
los autores calculan se deben construir ya se construyeron, cuantos faltan,
etc. Pero ilustra que el “costo ladrillo” no es despreciable. Los costos
probablemente sean mayores aun para enseñanza media superior. Y esto es sin considerar
gastos de gestión y docencia (estiman unos 700.000 dólares por centro por año).
Y sin contar los gastos “de reforma” en sí. Fernando Filgueira estimó que la
inversión total que debería hacerse ronda el dos por ciento del PBI,2 sino es más. Jana Rodriguez Hertz calcula en esta
columna que
llevar el gasto por alumno (en paridad de poder adquisitivo) a niveles de
países de la OCDE implicaría incrementar el gasto en unos cuatro puntos del
producto. Habiendo contextualizado el gasto lo que me interesa a continuación
no es discutir cuanto se debe
gastar, sino de dónde sale ese
dinero.
Viendo las propuestas en el área de
educación varías veces me topé con el concepto de “restricción fiscal”. Por
ejemplo en esta
entrevista
Filgueira habla de ella, y otras personas en el tema también plantean el tema: uno
de los problemas es ¿cómo financiamos el shock en inversión educativa? La
respuesta (parcial) que propongo es simple: con deuda. Y me voy a quedar en el
barrio para argumentar: Guillermo Carlomagno explicaba hace unos meses que a pesar del incremento en el
déficit fiscal la situación financiera del país es buena. Guillermo mostraba
mejoras en los indicadores de “calidad” de la deuda, reducción en el riesgo país,
mejora en la calificación de la deuda, la estructura en plazos, tasas y monedas
de la deuda, etc. Sobre esta base Guillermo argumentó
en noviembre
este es un buen momento para financiar inversión (en infraestructura) con
deuda. La tasa de interés que se paga está en niveles muy bajos, y en vista del
claro déficit en infraestructura que tiene el país, siempre que la inversión en el
área tenga un impacto positivo sobre el crecimiento, la deuda “se paga sola”. A
ver, Guillermo argumentaba en esta línea a favor de la inversión en
infraestructura; no tengo las cuentas hechas en torno a cuál es el retorno de
un shock de inversión en educación, pero a priori entiendo el argumento se
sostiene. De hecho, el cálculo de Filgueira implica una inversión que ronde los
mil millones de dólares, y el de Jana ronda los dos mil millones; la primera
cifra es similar a lo que representó la inversión de BOTNIA en Uruguay hace
unos años. En cursos sobre economía de la educación en general se estima un año
adicional de educación tiene un retorno promedio de alrededor del 7% (completar
el año reporta un incremento en los ingresos del 7%). Para el caso uruguayo no
parecen existir estudios tan claros, pero de lo que sabemos me animaría a decir
que el retorno podría ser mayor, especialmente el retorno a completar el
bachillerato.3 La mejora en los niveles educativos de la población tiene, además, otros
“retornos” no necesariamente ligados a los niveles de ingreso (por ejemplo, la
permanencia en el sistema educativo disminuye el embarazo adolescente, mejora
la inclusión social, etc.).
Hace unos años Laens y Llambí
estimaron, en este
trabajo, el
impacto sobre el mercado de trabajo de la inversión necesaria para alcanzar los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas en Uruguay. Las
autoras concluyeron que la inversión necesaria para lograr los ODM era tal que
llevaría a un incremento en la desigualdad. Esta idea me impresionó mucho:
puede pasar que sea necesario contratar tanto personal calificado para atacar
una serie de problemas que la desigualdad termine aumentando. Salvando las
distancias, vale la pena considerar que un shock en inversión educativa puede
tener efectos sobre la desigualdad, via impactos sobre el mercado de trabajo. De
hecho un shock en inversión educativa primero aumentaría la demanda de trabajo
en la construcción y de trabajo calificado (docentes, administradores,
gestores, pedagogos, técnicos, etc.) pero posteriormente aumentaría la oferta
de trabajo con bachillerato terminado (que corre el riesgo de haber sufrido
externalidades negativas en su formación). Si estos efectos son muy grandes la
desigualdad debiera de crecer. Ahora bien, si un shock en inversión tiene
costos de muy corto plazo (reduce desempeño, aumenta desigualdad, genera
conflictividad, etc.) y beneficios con rezago, desde el punto de vista de un
gobierno quizás sea mejor empezar lo antes posible. Pensando en el largo plazo,
la inversión en educación está más que justificada si se la entiende como parte
de una estrategia profunda de reducción de la desigualdad y de redistribución
de activos.
En resumen, a los saltos en este
post argumenté que invertir fuertemente en educación puede: i) presionar sobre
la educación terciaria; ii) conducir a peores resultados educativos en el corto
plazo; iii) destapar externalidades que encarezcan y compliquen todo el proceso;
iv) ser financiado con deuda; v) tener impactos complejos sobre el mercado de
trabajo y la desigualdad.
Notas: Foto por Matías Brum, bajo licencia Creative Commons (CC BY-NC-SA 2.0). La foto es de una recreación en un museo de un aula escolar en Budapest, en la década del sesenta. Con un alfabeto de 44 letras igual nos pasan en logro educativo y PBI per capita, los hungaros. La leyenda de la foto corresponde al título de un libro de José María Firpo (pdf aquí). Por si no resulta conocido, el autor fue maestro y como tal publicó unos siete libros recogiendo anécdotas (bestialidades de padres y alumnos) de sus años como docente.
1. Ver por ejemplo esta presentación de Fernando Filgueira (o el powerpoint de la charla); esta presentación de Andrés Peri; una serie de posts de Jana Rodriguez Hertz.↩
2. Ver, nuevamente, esta presentación.↩
3. Calcular los retornos a la educación es como un deporte para economistas. El problema es que para Uruguay no existen, que yo sepa, estudios enfocados en la determinación causal del impacto de obtener un año más de educación en los ingresos. Los estudios basados en regresiones de Mincer, si bien controlan por características observables, siempre pueden estar omitiendo algo importante. Estudios de este tipo son, por ejemplo, parte de mi tesis de grado junto a Guillermo Alves y Mijail Yapor (Alves, Brum, Yapor (2009)); ver también trabajos de San Román (2006) y Ferrés y Cid (2009), entre otros. En todos estos estudios los “retornos” a la educación son mayores, pero la identificación de este efecto no es la mejor (no hay identificación del efecto causal a partir de alguna variación exógena o cuasi exógena, variables instrumentales, etc.).↩
Referencias
Alves, G., Brum, M., Yapor, M. (2009), "Evolucion y determinantes de la desigualdad de remuneraciones por trabajo en Uruguay, 1986-2007". Tesis de grado. Link.
Bianchi, N (2014), “The General Equilibrium Effects of Educational Expansion”, Working Paper.
Cid, A., Ferrés, D., 2009. The Coexistence of Degree-Premium and High-Dropout
Rates in the Uruguayan Secondary Education: an Incentives Problem. Presentado en
las Jornadas Anuales de Economía del Banco Central del Uruguay, 2009.
Duflo, E, P Dupas, and M Kremer (2011), “Peer Effects, Teacher Incentives, and the Impact of Tracking: Evidence from a Randomized Evaluation in Kenya”, American Economic Review, 101(August): 1739–1774. Link al working paper.
Laens, S., Llambi, C. (2007). "¿Son alcanzables los objetivos del milenio en Uruguay?". Documento de Trabajo. Link.
Lavy, V, M D Paserman, and A Schlosser (2012), “Inside the Black Box of Ability Peer Effects: Evidence from Variation in the Proportion of Low Achievers in the Classroom”, Economic Journal, 122(March): 208–237. Link al working paper.
Llambi, C., Perera, M., Velazquez, C. (2010). "Dimensionamiento económico de la universalización de la educación media básica". Informe de evaluación del Plan de Acción 2010-2015 de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia. Link.
Sanromán, G., 2006. Returns to Schooling in Uruguay. Revista de Economía del Banco Central del Uruguay, 13(2), 171-194. Link al documento de trabajo.
