Invertir en Infraestructura Pública



En la columna de junio (Reflexiones sobre el ajuste fiscal) argumenté que el resultado fiscal no es el único indicador relevante para analizar las cuentas públicas, y que considerarlo aisladamente puede llevar a conclusiones erróneas acerca de la "salud" financiera del estado. 

Entre aquellas reflexiones mencioné que el equilibrio fiscal no es necesariamente un objetivo deseable, ni siquiera a largo plazo. La nota de hoy pretende ahondar sobre ese punto. La idea central es que nos encontramos en un momento muy oportuno para incrementar las inversiones en infraestructura pública y financiarlas con deuda.

La oportunidad del momento actual está asociada a dos aspectos. Primero, existe consenso en que el déficit de infraestructura está imponiendo un cuello de botella al crecimiento económico (por ejemplo, en la edición Nº 27 de la revista de la Cámara de la Construcción del Uruguay se destaca el déficit de la red vial uruguaya). Solucionar este problema generaría por tanto efectos positivos sobre el crecimiento, tanto en el mediano como en el corto plazo.

En segundo lugar, la tasa de interés de la deuda pública uruguaya se encuentra en niveles históricamente reducidos. ¿Por qué entonces no  aprovechar este momento de crédito barato para realizar inversiones que aumentarán la capacidad de crecimiento económico?

Efectos macroeconómicos de la inversión pública en infraestructura

El World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional (FMI) del mes de Octubre analiza los efectos macroeconómicos de la inversión en infraestructura pública. Estos efectos pueden separase en tres. Primero, el aumento de la inversión genera un aumento directo de la demanda agregada (similar a cualquier aumento de gasto), que se vería reforzado por un incremento de la inversión privada debido a la alta complementariedad de algunas inversiones. Segundo, la mejor infraestructura pública genera un aumento de la capacidad productiva, por lo que habría también un efecto positivo sobre la oferta.  Finalmente, cuando el aumento de la inversión es financiado con deuda, la deuda pública aumentará lo que podría generar un aumento del ratio Deuda/PIB.

El informe del FMI contiene estudios empíricos y teóricos que pretenden cuantificar esos tres efectos. El principal resultado es que se la inversión en infraestructura pública genera efectos significativos sobre el crecimiento tanto en el corto como en el largo plazo. Para economías desarrolladas, un incremento de la inversión equivalente a 1 punto del PIB genera un aumento del PIB de 0,4 puntos el mismo año y de 1,5 puntos en los cuatro años siguientes.

El efecto final sobre el ratio Deuda/PIB depende de las características de la economía. En economías estancadas y con un alto nivel de eficiencia de la inversión pública (cuando un alto porcentaje del aumento de la inversión se traslada al incremento del stock de capital), el ratio Deuda/PIB disminuiría debido al mayor aumento del denominador. Este efecto es mayor cuando la inversión se financia con deuda pública que cuando se hace con mecanismos alternativos sin efectos sobre el balance fiscal.  

En esas condiciones, la inversión pública se "auto-financiaría" dado que el aumento del stock de deuda generaría una reducción del ratio Deuda/ PIB (indicador relevante de sostenibilidad de la política fiscal). Para los países desarrollados, que presentan niveles de eficiencia adecuados y economías estancadas, el informe del FMI recomienda  la inversión en infraestructura pública como un posible impulso para la salida de la crisis.

La economía uruguaya no está estancada, por lo que una de las condiciones para que la inversión pública se "auto-financie" no está presente. Sin embargo presenta un claro déficit de infraestructura (probablemente mucho mayor en las economías desarrolladas) por lo que el impacto sobre el crecimiento, tanto a corto como a mediano plazo, será igualmente significativo.
Lograr niveles de eficiencia adecuados resultará clave para que la mayor inversión pueda financiarse con mayor endeudamiento sin que ello repercuta negativamente en los indicadores de sostenibilidad fiscal.

Generar institucionalidad fuerte

Los resultados del estudio del FMI plantean la siguiente interrogante. Si la inversión pública en infraestructura genera efectos positivos sobre el crecimiento tanto a corto como a largo plazo, y si -eficiencia mediante- estas inversiones "se pagan solas" ¿porqué hemos llegado a los niveles actuales de déficit en infraestructuras?, ¿por qué los gobiernos han postergado sistemáticamente estas inversiones tan beneficiosas?

Una posible explicación es que la naturaleza de las inversiones en infraestructura las convierte en proyectos políticamente poco atractivos. Se trata de proyectos muy costos cuyos retornos se observan en períodos muy largos (generalmente más largos que un período de gobierno). Así, para invertir en infraestructura los gobiernos deberían "desviar" un monto amplio de recursos de proyectos políticamente rentables, a otros que no lo son.

Buscar mecanismos para evitar este conflicto de intereses debe ser un objetivo  prioritario del próximo gobierno. Como argumentan el informe del FMI y Martin Wolf en su nota del 21 de Octubre en el Financial Times una posible solución es adoptar la regla presupuestaria de oro.
Esta regla implica excluir la inversión pública de los indicadores utilizados para establecer objetivos fiscales, de forma que no se asigne a un año particular el costo de una inversión que generará retornos durante un período prolongando. Es decir, los objetivos fiscales deberían fijarse sobre el resultado corriente (sin contar las inversiones) en lugar de sobre el resultado fiscal total.

Como indican Blanchard y Giavazzi (2004)[i], un resultado corriente equilibrado es compatible con un ratio Deuda/PIB equilibrado en el largo plazo. Además, quitar las inversiones de los objetivos fiscales promueve la equidad inter-generacional evitando cargar a una única generación el costo de inversiones que serán utilizadas por muchas.

No obstante, la regla de oro  no está exenta de críticas (para un análisis detallado ver Buiter, 2001 [ii]). Entre ellas se destaca que eliminar la inversión de los objetivos fiscales pude fomentar prácticas de "contabilidad creativa" tendientes a clasificar gastos correnties como inversión. Asimismo, la libre disponibilidad de fondos públicos podría evitar la presencia de financiación privada en proyectos en los que sería deseable que la hubiera. 

La implantación de una regla de este estilo requeriría entonces un diseño institucional fuerte que evite la materialización de esos riesgos. Además, una mayor fortaleza institucional tendería a mejorar los mecanismos de selección, implementación y monitoreo de los proyectos lo que redundaría en una mejora de la eficiencia de la inversión.  

En síntesis, un objetivo de resultado corriente equilibrado y financiación de proyectos de inversión de alto impacto mediante deuda parecería una política adecuada, siempre y cuando seamos capaces de generar una institucionalidad fiscal fuerte que evite riesgos y aumente los niveles de eficiencia.

Para cerrar la nota quisiera hacer un comentario sobre la comparación entre las cuentas públicas y la economía familiar habitualmente utilizada como argumento para reclamar la eliminación del déficit fiscal. En pocas palabras, suele decirse que así como una familia no puede vivir permanentemente gastando por encima de sus ingresos, un estado tampoco.

Hay al menos dos argumentos que hacen que dicha comparación sea engañosa. La principal, como se indicó en esta nota, es que las decisiones de ingresos y gastos del gobierno generan importantes efectos macroeconómicos de corto y largo plazo que no pueden obviarse a la hora de fijar objetivos fiscales. Es decir, a diferencia de las familias, las decisiones actuales de ingresos y gastos afectan los ingresos y gastos futuros.

La segunda razón es que el objetivo de equilibrio fiscal que se desprende de la comparación con la economía familiar, implicaría la eliminación completa de la deuda a largo plazo. Si bien este es un objetivo deseable para las familias, no lo es para un estado. Como argumentan Blanchard y Giavazzi (2004) hay al menos dos razones relevantes ello: la deuda pública es un instrumento para realizar transferencias inter-generacionales y puede ser utilizada para la financiación de proyectos de alto retorno social.

Deberíamos mover el foco del debate, situado actualmente en la cifra del déficit, a cómo aprovechar las condiciones actuales de crédito barato para realizar inversiones en infraestructura pública que  aumenten las capacidades productivas de nuestro país.


[i] Blanchard, O, and F Giavazzi. "Improving the Sgp through a Proper Accounting of Public Investmentˮ, Cepr Discussion Paper 4220."  (2004).
[ii] Buiter, Willem H. "Notes On'a Code for Fiscal Stability'." Oxford Economic Papers 53, no. 1 (2001): 1-19.

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