Entre aquellas
reflexiones mencioné que el equilibrio fiscal no es necesariamente un objetivo
deseable, ni siquiera a largo plazo. La nota de hoy pretende ahondar sobre ese
punto. La idea central es que nos encontramos en un momento muy oportuno para incrementar
las inversiones en infraestructura pública y financiarlas con deuda.
La oportunidad del
momento actual está asociada a dos aspectos. Primero, existe consenso en que el
déficit de infraestructura está imponiendo un cuello de botella al crecimiento
económico (por ejemplo, en la edición Nº
27
de la revista de la Cámara de la Construcción del Uruguay se destaca el déficit
de la red vial uruguaya). Solucionar este problema generaría por tanto efectos
positivos sobre el crecimiento, tanto en el mediano como en el corto plazo.
En segundo lugar, la
tasa de interés de la deuda pública uruguaya se encuentra en niveles
históricamente reducidos. ¿Por qué entonces no
aprovechar este momento de crédito barato para realizar inversiones que
aumentarán la capacidad de crecimiento económico?
Efectos
macroeconómicos de la inversión pública en infraestructura
El World Economic Outlook
del Fondo Monetario Internacional (FMI) del mes de Octubre analiza los efectos
macroeconómicos de la inversión en infraestructura pública. Estos efectos pueden
separase en tres. Primero, el aumento de la inversión genera un aumento directo
de la demanda agregada (similar a cualquier aumento de gasto), que se vería
reforzado por un incremento de la inversión privada debido a la alta complementariedad
de algunas inversiones. Segundo, la mejor infraestructura pública genera un
aumento de la capacidad productiva, por lo que habría también un efecto positivo
sobre la oferta. Finalmente, cuando el
aumento de la inversión es financiado con deuda, la deuda pública aumentará lo
que podría generar un aumento del ratio Deuda/PIB.
El informe del FMI
contiene estudios empíricos y teóricos que pretenden cuantificar esos tres
efectos. El principal resultado es que se la inversión en infraestructura
pública genera efectos significativos sobre el crecimiento tanto en el corto
como en el largo plazo. Para economías desarrolladas, un incremento de la
inversión equivalente a 1 punto del PIB genera un aumento del PIB de 0,4 puntos
el mismo año y de 1,5 puntos en los cuatro años siguientes.
El efecto final sobre
el ratio Deuda/PIB depende de las características de la economía. En economías
estancadas y con un alto nivel de eficiencia de la inversión pública (cuando un
alto porcentaje del aumento de la inversión se traslada al incremento del stock
de capital), el ratio Deuda/PIB disminuiría debido al mayor aumento del
denominador. Este efecto es mayor cuando la inversión se financia con deuda
pública que cuando se hace con mecanismos alternativos sin efectos sobre el
balance fiscal.
En esas condiciones, la
inversión pública se "auto-financiaría" dado que el aumento del stock
de deuda generaría una reducción del ratio Deuda/ PIB (indicador relevante de
sostenibilidad de la política fiscal). Para los países desarrollados, que
presentan niveles de eficiencia adecuados y economías estancadas, el informe
del FMI recomienda la inversión en
infraestructura pública como un posible impulso para la salida de la crisis.
La economía uruguaya no
está estancada, por lo que una de las condiciones para que la inversión pública
se "auto-financie" no está presente. Sin embargo presenta un claro
déficit de infraestructura (probablemente mucho mayor en las economías
desarrolladas) por lo que el impacto sobre el crecimiento, tanto a corto como a
mediano plazo, será igualmente significativo.
Lograr niveles de
eficiencia adecuados resultará clave para que la mayor inversión pueda financiarse
con mayor endeudamiento sin que ello repercuta negativamente en los indicadores
de sostenibilidad fiscal.
Generar
institucionalidad fuerte
Los resultados del
estudio del FMI plantean la siguiente interrogante. Si la inversión pública en
infraestructura genera efectos positivos sobre el crecimiento tanto a corto
como a largo plazo, y si -eficiencia mediante- estas inversiones "se pagan
solas" ¿porqué hemos llegado a los niveles actuales de déficit en
infraestructuras?, ¿por qué los gobiernos han postergado sistemáticamente estas
inversiones tan beneficiosas?
Una posible explicación
es que la naturaleza de las inversiones en infraestructura las convierte en
proyectos políticamente poco atractivos. Se trata de proyectos muy costos cuyos
retornos se observan en períodos muy largos (generalmente más largos que un
período de gobierno). Así, para invertir en infraestructura los gobiernos
deberían "desviar" un monto amplio de recursos de proyectos
políticamente rentables, a otros que no lo son.
Buscar mecanismos para
evitar este conflicto de intereses debe ser un objetivo prioritario del próximo gobierno. Como
argumentan el informe del FMI y Martin
Wolf en su nota del 21 de Octubre en el Financial Times una posible solución es
adoptar la regla presupuestaria de oro.
Esta regla implica
excluir la inversión pública de los indicadores utilizados para establecer
objetivos fiscales, de forma que no se asigne a un año particular el costo de
una inversión que generará retornos durante un período prolongando. Es decir,
los objetivos fiscales deberían fijarse sobre el resultado corriente (sin
contar las inversiones) en lugar de sobre el resultado fiscal total.
Como indican Blanchard
y Giavazzi (2004)[i],
un resultado corriente equilibrado es compatible con un ratio Deuda/PIB
equilibrado en el largo plazo. Además, quitar las inversiones de los objetivos
fiscales promueve la equidad inter-generacional evitando cargar a una única generación
el costo de inversiones que serán utilizadas por muchas.
No obstante, la regla
de oro no está exenta de críticas (para
un análisis detallado ver Buiter, 2001 [ii]).
Entre ellas se destaca que eliminar la inversión de los objetivos fiscales pude
fomentar prácticas de "contabilidad creativa" tendientes a clasificar
gastos correnties como inversión. Asimismo, la libre disponibilidad de fondos
públicos podría evitar la presencia de financiación privada en proyectos en los
que sería deseable que la hubiera.
La implantación de una
regla de este estilo requeriría entonces un diseño institucional fuerte que
evite la materialización de esos riesgos. Además, una mayor fortaleza
institucional tendería a mejorar los mecanismos de selección, implementación y
monitoreo de los proyectos lo que redundaría en una mejora de la eficiencia de
la inversión.
En síntesis, un
objetivo de resultado corriente equilibrado y financiación de proyectos de
inversión de alto impacto mediante deuda parecería una política adecuada, siempre
y cuando seamos capaces de generar una institucionalidad fiscal fuerte que
evite riesgos y aumente los niveles de eficiencia.
Para cerrar la nota
quisiera hacer un comentario sobre la comparación entre las cuentas públicas y
la economía familiar habitualmente utilizada como argumento para reclamar la
eliminación del déficit fiscal. En pocas palabras, suele decirse que así como
una familia no puede vivir permanentemente gastando por encima de sus ingresos,
un estado tampoco.
Hay al menos dos argumentos
que hacen que dicha comparación sea engañosa. La principal, como se indicó en
esta nota, es que las decisiones de ingresos y gastos del gobierno generan
importantes efectos macroeconómicos de corto y largo plazo que no pueden obviarse
a la hora de fijar objetivos fiscales. Es decir, a diferencia de las familias,
las decisiones actuales de ingresos y gastos afectan los ingresos y gastos
futuros.
La segunda razón es que
el objetivo de equilibrio fiscal que se desprende de la comparación con la
economía familiar, implicaría la eliminación completa de la deuda a largo
plazo. Si bien este es un objetivo deseable para las familias, no lo es para un
estado. Como argumentan Blanchard y Giavazzi (2004) hay al menos dos razones
relevantes ello: la deuda pública es un instrumento para realizar
transferencias inter-generacionales y puede ser utilizada para la financiación
de proyectos de alto retorno social.
Deberíamos mover el
foco del debate, situado actualmente en la cifra del déficit, a cómo aprovechar
las condiciones actuales de crédito barato para realizar inversiones en
infraestructura pública que aumenten las
capacidades productivas de nuestro país.
