La necesidad
de brindar soluciones a la creciente problemática de cómo conciliar la vida
familiar y laboral es un tema en la agenda de la mayoría de los países de la
región. En nuestro país, la necesidad de avanzar hacia un Sistema Integral de
Cuidados fue incluido en el programa de gobierno y ha estado muy presente en la
agenda de políticas sociales. En el último año, además, el tema cobró
particular relevancia en un contexto de insuficiencia de mano de obra.
En este marco, la provisión
universal de educación preescolar o de servicios de cuidado cuando se trata de
niños más pequeños, aparece como una opción de política que, aunque difícil de
alcanzar en el corto plazo, podría configurarse como el objetivo a alcanzar a
mediano plazo. No obstante, hay quienes sostienen que la cobertura universal es
muy costosa y las ganancias de corto y largo plazo sobre el desarrollo
cognitivo de los niños en relación a otras formas alternativas (como el cuidado
directo de familiares) es todavía incierta y/o que el efecto sobre la
participación laboral de las madres es también muy reducido.
En la medida que muchos países
vienen implementando políticas de este tipo desde hace décadas, en los últimos años
se ha generado una creciente literatura económica que, aprovechando el carácter
de “experimento natural” que ha tenido
en muchos casos la forma de implementación de esta política[1],
evalúan el efecto de ampliar de forma masiva los servicios de guardería o preescolar
(gratuitos o muy subsidiados) tanto sobre la participación laboral de las
madres como sobre los resultados educativos de los niños en el mediano y largo
plazo[2].
Un primer elemento a destacar de estos
estudios es que el efecto promedio de una expansión masiva de servicios de cuidado (gratuitos o muy subsidiados) sobre la participación laboral
de las madres es en general modesto e inclusive, en algunos casos,
prácticamente nulo. En efecto, si bien la mayoría de los estudios encuentran que
los hogares responden ante una oferta de servicios de cuidados haciendo uso del
servicio o matriculando a sus hijos en preescolar cuando estos se ofrecen de
forma masiva, ello no implica necesariamente que en el conjunto de esos hogares
las madres ingresen efectivamente al mercado de trabajo. Por ejemplo, en el estudio
realizado para España en el que se evaluó el efecto de universalizar la
educación preescolar a niños de 3 años en horario completo (de 9 a 17 hs), se
estimó que, en promedio, menos de 3 madres por cada 10 nuevos niños matriculados
habría comenzado a trabajar por efecto de la política. En una realidad más
cercana, un estudio para Argentina encontró resultados similares (menos de 2
madres cada 10 niños matriculados) aunque en ese caso, como en Uruguay, la
educación preescolar se ofrece durante media jornada y mayoritariamente a
partir de los 4 años. Estudios similares para Estados Unidos, Francia y
Noruega, encuentran un efecto aún más modesto o de una magnitud similar pero sólo
sobre madres solteras.
Una primera explicación de estos
resultados tiene que ver con que en muchos casos un porcentaje elevado de
mujeres con niños pequeños a cargo ya se encontraba trabajando antes de la
política y por tanto la oferta de plazas públicas vino a sustituir otras
opciones de cuidado (ya sea de guardarías privadas, de familiares o de
cuidadoras a domicilio). Esta es claramente la explicación para el caso de
Noruega o Francia por ejemplo, pero no para el caso de España donde antes de la
implementación de la política sólo un tercio de las mujeres con niños de 3 años
a cargo se encontraba trabajando. Otra posible explicación podría ser que, al
abaratarse el costo de cuidado de los niños, las mujeres decidieran tener más hijos
y por tanto salieran del mercado de trabajo o demoraran su reinserción laboral.
Si bien el efecto sobre la fecundidad media es más difícil de medir, tampoco se
encontró efecto sobre la decisión de tener hijos para el caso de España[3].
¿Qué explicaría entonces la baja
respuesta de las mujeres ante el levantamiento de tan importante restricción
para insertarse en el mercado de trabajo? Entre las posibles hipótesis se
encuentran fundamentalmente dos: 1) la persistencia de un enfoque de familia
tradicional, que aún cree que el hombre es quien debe salir a ganar el pan, 2)
la falta de ofertas laborales flexibles que se adecuen a las necesidades de
hogares con niños pequeños. Para el caso de España, al menos, existe evidencia a
favor de ambas hipótesis.
En lo que respecta a los efectos
sobre los desarrollados cognitivos de los niños, los resultados son menos
controversiales, al menos en edades de 2 a 5 años: en general se encuentran
efectos positivos en el mediano y largo plazo, ya sea que la oferta de plazas
venga a sustituir cuidado informal no parental (como en el caso de Noruega) o
cuidado maternal (como en el caso de España) o una combinación de ambos (como
en el caso de Argentina).
Tal y como se podría esperar, los
efectos positivos encontrados tanto sobre la participación laboral femenina
como sobre los resultados de los niños provienen de los hogares más
desfavorecidos. En efecto, en términos de participación laboral femenina, aún
de manera limitada, quienes responden a esta política son principalmente
mujeres con niveles educativos medios y bajos, indicando que efectivamente la
falta de servicios de cuidado opera en cierta medida como una restricción para
la inserción laboral de este grupo de la población femenina. Asimismo, los efectos
positivos en promedio sobre los resultados educativos de los niños son
explicados principalmente por aquellos que provienen de contextos más
desfavorables.
Tres aspectos me interesan destacar
a partir de la evidencia presentada. En primer lugar, proveer servicios de
cuidado podría no ser suficiente para que las mujeres con niños pequeños a
cargo accedan efectivamente al mercado de trabajo. Este aspecto es discutido en el Panorama Social para América Latina publicado por CEPAL en 2011:
el decidir dedicarse a cuidar a los hijos, padres o familiares enfermos podría ser
para muchas mujeres una consecuencia de la falta de oportunidades laborales
adecuadas, sin que sea la presencia de dependientes a cargo lo que determina su no participación en el mercado laboral. Para el diseño de
las políticas, este punto es clave. Si efectivamente fueran las actividades de
cuidado una restricción de acceso de las mujeres al mercado laboral, las
políticas deberían centrarse en la provisión de cuidado formal. Si en cambio es
la falta de oportunidades laborales las que determinan que ciertos grupos
poblaciones renuncien a participar en el mercado de trabajo, el énfasis debería
estar en las características de esos grupos poblaciones y sus posibilidades de
inserción laboral, y no tanto en la provisión de servicios de cuidado, ya que
aún teniendo opciones disponibles, estos individuos no podrían modificar su
situación laboral.
En segundo lugar y no menos importante, aún en
un contexto de acceso a servicios de cuidado y/o de oportunidades laborales adecuadas, podrían quedar muchas
barreras culturales por superar en cuanto al rol de la mujer en la sociedad
para lograr una inserción efectiva de estas mujeres en el mundo laboral.
En tercer lugar, y a pesar de lo
señalado anteriormente, aún podría ser rentable invertir en la provisión de servicios
de cuidado en la medida que existe evidencia a favor de un efecto positivo
sobre el desarrollo de los niños en el largo plazo. Si bien es cierto que quienes
responden son en definitiva los hogares de bajos ingresos, el involucramiento
directo del Estado serviría para garantizar el acceso a servicios de igual calidad
para todos. Si bien la provisión por parte del sector privado muy bien regulada
es una alternativa, hay que tener en cuenta que el control efectivo de la
regulación también tiene un costo y que, desafortunadamente, los gobiernos
muchas veces fallan en hacerla cumplir, como es evidente en esta noticia de
hace algunos años: Las
guarderías en Uruguay: solo el 20% cumple con la legislación.
*Agradezco los valiosos comentarios de Ivone Perazzo con quien estamos comenzando a desarrollar un
proyecto de investigación sobre esta temática en Uruguay.
[1] Por ejemplo, cuando la
política es implementada a diferente ritmo en distintas regiones de un país por
motivos no relacionados con el resultado que se quiere medir, ello permite
contar con un grupo de tratamiento y de control adecuado para evaluar de manera
robusta el efecto de la política.
[2] Por estudios basados en
experimentos naturales que analizan el efecto sobre la participación de las madres
véanse por ejemplo: Schloser (2006) para Israel, Berlinski y Galiani (2007 y
2009) para Argentina; Nollenberger y Rodriguez-Planas (2011) para España,
Cascio (2009) para Estados Unidos y Goux y Maurin, (2010) para Francia; y
Havnes y Mogstad, 2011) para Noruega. Por estudios que analizan
el efecto sobre la participación de los niños, véase por ejemplo: Fitzpatrick
(2008), Gormley y Gayer (2005) para Estados Unidos; Datta Gupta y Simonsen
(2010), Havnes y Mogstad (2011) para países nórdicos, Berlinski, Galiani and
Gertler (2009) para Argentina, Dustmann, Raute y Schönberg (2012) para Alemania
y Felfe, Nollenberger y Rodriguez-Planas (2012) para España.
[3] Los otros estudios, no
exploran cómo pudo haber afectado esta política a la decisión de tener más
hijos, excepto el realizado para Israel en el que tampoco se encuentran
efectos sobre la fecundidad.
