Formalidad incompleta: los agujeros de la protección social
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| "Rain" Sascha Kohlmann CC by 2.0 |
En Uruguay, la caída de la informalidad laboral parece haberse detenido. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2024), alrededor del 22 % de las personas ocupadas trabaja sin aportar a la seguridad social, una proporción similar a la de los años previos a la pandemia. Detrás de ese promedio hay fuertes contrastes: la informalidad supera el 60 % entre quienes trabajan por cuenta propia, mientras que entre quienes tienen empleo asalariado es mucho menor.
En mi columna anterior en este blog, “El camino estrecho hacia la formalidad” (2024), discutí los incentivos y barreras estructurales para que más personas formalicen su trabajo, con foco en costos, productividad e incentivos fiscales. Esta nueva reflexión se centra en una dimensión complementaria: la formalidad incompleta y la intermitencia laboral, una dinámica menos visible en las estadísticas pero crucial para entender los límites de la protección social.
La foto anual de la estadística laboral tiende a mostrar un contraste nítido entre trabajo formal e informal, que nos remite a la visión clásica de economía dual, con un “sector formal” y otro “informal”. Pero en la práctica las fronteras son difusas. Muchas personas transitan entre distintos tipos de empleo o períodos de inactividad, generando trayectorias laborales fragmentadas que desafían el funcionamiento de los sistemas de seguridad social.
Trayectorias fragmentadas, derechos incompletos
Los registros administrativos, que permiten observar trayectorias laborales a lo largo del tiempo, muestran que incluso quienes cotizan no lo hacen de forma continua. Las carreras laborales están marcadas por interrupciones y períodos sin aportes. Esa falta de continuidad erosiona derechos acumulativos y limita la capacidad del sistema previsional para cubrir a toda la población.
Muchas personas alternan períodos con y sin aportes, acumulando lagunas en sus historias laborales. En un sistema que asume continuidad, esas interrupciones se traducen en exclusión. Esto apareció recientemente en la discusión sobre la seguridad social: para acceder a una jubilación se exige un historial de aportes cada vez más largo, y las lagunas demoran o impiden alcanzar el mínimo contributivo.
Pero esa brecha no afecta solo a quienes están cerca del retiro. También importa para las personas jóvenes, que exhiben densidades de cotización aún más bajas. Aunque todavía estén lejos de jubilarse, su baja formalidad sostenida limita el acceso a derechos presentes, como el seguro por enfermedad, las licencias parentales o los beneficios de desempleo, que dependen de aportes recientes. En la práctica, la intermitencia deja a las generaciones más jóvenes sin red de protección en los momentos más críticos del ciclo laboral: ante un despido, un embarazo o un problema de salud.
No solo importa cotizar, sino también por cuánto
La formalidad no es una categoría binaria. Incluso dentro del sistema, existen distintos grados de vinculación y estrategias de reporte. A las entradas y salidas de la formalidad se suma otro problema estructural: las personas trabajadoras independientes cotizan por una base imponible muy inferior a su ingreso real, con más de la mitad de quienes están registradas formalmente declarando por el ingreso ficto mínimo. Esto implica que, cuando acceden a beneficios contributivos, enfrentan tasas de reemplazo muy bajas, que reducen el valor efectivo de la protección social.
Cotizar “poco” también es una forma de vulnerabilidad: no basta con estar formalmente registrada una actividad si la contribución no alcanza para garantizar una cobertura suficiente.
Márgenes de decisión
En un trabajo conjunto con Andrés Dean y Sebastián Fleitas, Dynamic Incentives in Retirement Earnings-Replacement Benefits (2024), analizamos cómo responden las personas trabajadoras a los incentivos del sistema previsional cuando se acercan al retiro. Encontramos que quienes trabajan por cuenta propia tienden a aumentar sus ingresos reportados en los años previos a jubilarse, cuando esos ingresos determinan los beneficios. El diseño institucional incentiva así ajustes formales que buscan mejorar la jubilación sin necesariamente reflejar más trabajo real.
Este y otros estudios en la región muestran que las decisiones de cotizar y cuánto cotizar no son enteramente pasivas, sino que dependen de cómo se perciben los costos y beneficios de contribuir. La evidencia comparada sugiere que las políticas más efectivas para promover la formalización, más allá de la fiscalización, son aquellas que combinan reducción de costos de afiliación con un acceso más claro y visible a los beneficios sociales.
Desafíos para el diseño de políticas de aseguramiento social
La realidad delineada en los párrafos anteriores plantea varios desafíos para los sistemas de seguridad y protección social. Por un lado, fortalecer los beneficios no contributivos es clave para asegurar cobertura básica a quienes quedan fuera del sistema formal. Un ejemplo de esta cobertura dual contributiva y no contributiva es el sistema de salud, que integra a quienes trabajan formalmente y a sus familias a través del FONASA, y ofrece cobertura a quienes no lo hacen mediante el sistema público.
Pero, al mismo tiempo, una menor distancia entre beneficios contributivos y no contributivos puede reducir los incentivos a cotizar. Si la formalidad ofrece pocas ventajas adicionales, quienes enfrentan ingresos bajos o empleos inestables tenderán a optar por la no contribución. De ahí la importancia de diseñar esquemas que reconozcan la intermitencia y premien la participación sostenida.
En esto no hay respuestas obvias ni únicas. Son preguntas nuevas, que han surgido a partir de la disponibilidad de mejores datos administrativos y de las transformaciones recientes del mercado laboral. Este es hoy un campo activo de investigación académica, que dialoga en tiempo real con el diseño de las políticas públicas.
Mirar la continuidad, no solo la cobertura
El verdadero desafío no es solo aumentar la cantidad de personas formales, sino dar continuidad y valor real a la formalidad. En un mercado laboral con creciente peso del trabajo independiente, temporal y de plataformas, la política social debe acompañar las transiciones y ofrecer protección a lo largo de toda la trayectoria laboral.
Medir la informalidad como una foto estática es quedarse con la mitad de la historia. Lo que importa es la película completa: cómo las personas entran y salen del sistema, cuánto logran acumular y qué tan protegidas están cuando más lo necesitan.
Si la protección social se construye sobre trayectorias continuas, pero el empleo real es cada vez más intermitente, el riesgo no es solo la desigualdad: es la irrelevancia de un sistema que ya no acompaña la vida laboral de las personas. El desafío del futuro no será tanto formalizar a quienes están fuera, sino mantener dentro del sistema a quienes ya lograron entrar.
Referencias
• Instituto Nacional de Estadística (INE). 2024. Fuerza de trabajo, subutilización e informalidad, 2024. Disponible en: https://www.gub.uy/instituto-nacional-estadistica/comunicacion/noticias/fuerza-laboral-subutilizacion-informalidad
• Dean, A., Fleitas, S., & Zerpa, M. (2024). Dynamic Incentives in Retirement Earnings-Replacement Benefits. Review of Economics and Statistics, 106(3), 762–777.
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
