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"ANCAP incorporó convoy de 22
vagones" por Secretaría
de Comunicación-Presidencia, bajo licencia CC 2.0.
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ANCAP se ha tornado un tema muy recurrente
en la discusión política en Uruguay, asociado a la mala gestión que tuvo la
empresa durante el período 2010-2015. En este contexto una suba del precio de
los combustibles, incluso en un escenario de aumento del precio del petróleo y
el dólar como la ocurrida a principios de este mes, genera un caluroso debate
entre la oposición y el gobierno. No caben dudas de que ANCAP tiene que mejorar
su gestión. Sin embargo, entiendo que los temas centrales a mejorar no se
encuentran en los lugares que generalmente estos frecuentes debates visitan. Las
principales reformas necesarias están relacionadas fundamentalmente a la
estructura, gobernanza y regulación de los mercados en los que la empresa
participa. En este artículo discuto tres puntos que considero centrales en una
agenda de reformas: a) mejorar la división de roles entre el gobierno, ANCAP y
el regulador, b) reorganizar y regular mejor los mercados en los cuales ANCAP
participa como proveedor final o como parte de la cadena de producción, y c) discutir
qué bienes y servicios deben integrar el portafolio de ANCAP y ser explícito en
las políticas de subsidios sobre estos productos.
El primer punto que una agenda de reformas
debería abordar pasa por una mejora en la división de roles entre el gobierno,
ANCAP y el regulador. Un escenario como el actual donde los roles no están
claros tiende a generar problemas de incentivos y de eficiencia. Uruguay saldó
el debate, probablemente sin consenso pero con amplias mayorías, sobre la
propiedad estatal de las empresas públicas. La propiedad estatal no es un
problema en sí mismo, pero genera algunos desafíos desde el punto del gobierno
corporativo de la empresa. Desde el comienzo la dirección de estas empresas ha
estado atada al ciclo político, y esto ha presentado históricamente varios problemas.
Por ejemplo, el hecho de que un presidente de ANCAP pueda ser candidato a un
cargo genera fuertes incentivos a usar el aparato de las empresas públicas para
beneficiar sus campañas políticas. Adicionalmente, los reguladores que deben
controlar a las empresas ven muy reducidas sus capacidades ya que
posteriormente sus directores pueden llegar a ser miembros del Poder Ejecutivo o
Legislativo, con influencia directa sobre las agencias reguladoras.
En este marco, es necesario llevar a cabo
una reforma del gobierno corporativo de las empresas públicas. Es fundamental tener
una clara delimitación de los roles que debe tener el Gobierno, como
representante de los ciudadanos, que somos los accionistas, los funcionarios
profesionales, que deben ser los gestores de las empresas, y los reguladores de
estas empresas (la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, URSEA, en
el caso de ANCAP). Los gobiernos deben establecer los criterios centrales y
objetivos de corto, mediano y largo plazo para la empresa de forma regular. La
gerencia de la empresa debe seguir estos lineamientos en su gestión y debe ser evaluada
regularmente en base al cumplimiento de los mismos. Los cargos gerenciales
deben ser ejercidos por profesionales en la gestión de este tipo de
organizaciones, y tener prohibiciones efectivas para participar de los procesos
electorales inmediatos a la finalización de su gestión. Por su parte, los
reguladores deben regular a la empresa para controlar que, tanto en aspectos de
seguridad como competencia, la empresa siga los lineamientos establecidos.
Otro aspecto relevante en el marco de las relaciones
entre reguladores, ANCAP y administración de gobierno tiene que ver con la
fijación de los precios de los productos de ANCAP. Estos precios no deberían
ser usados para ajustar desvíos en la recaudación (por sobre el nivel decidido
de impuestos) ni como herramientas de anclaje de la inflación. Este tipo de
usos puede ser tentador e incluso tener beneficios en el corto plazo, pero a
mediano y largo plazo genera problemas en la gobernanza de la empresa y en los
incentivos para el gobierno y los reguladores. El proceso de fijación de
precios debe realizarse por parte del regulador, una vez que la administración
de gobierno ha fijado las tasas de beneficio compatibles con los planes de
inversión de mediano y largo plazo de la empresa. Los precios deben reflejar
los costos de producción y una rentabilidad esperada sustentable con esa
corriente de inversiones.
El segundo punto a abordar en una agenda
de reformas de ANCAP es la forma en que están organizadas sus cadenas de
producción y distribución. En el camino por el cual los bienes y servicios que
ANCAP produce llegan a los consumidores, la empresa queda envuelta en una serie
de contratos con empresas privadas, con subsidios cruzados de actores públicos
a privados y con subsidios de unos productos a otros. Típicamente, este tipo de
organización y contratos oculta el nivel de eficiencia con el que ANCAP
desarrolla la producción de cada producto, y puede generar rentas para algunos actores
privados. A su vez, niveles inadecuados de eficiencia y rentas extra-normales
de actores privados en la cadena pueden repercutir en mayores precios. Pensemos
por ejemplo el caso del supergás. ANCAP produce el supergás y se lo vende a las
empresas privadas para que lo envasen, usando de hecho una planta de envasado
de ANCAP. Más aun, ANCAP compite con estas empresas vendiendo directamente a
través de la empresa DUCSA que es de su propiedad. Este conjunto de relaciones,
que además se regulan por contratos que no son públicos y por lo tanto son
opacos, genera incentivos incorrectos en la cadena e ineficiencias. A esto se
agrega que las ineficiencias en el caso del supergás tampoco se manifiestan
directamente en su precio, ya que este producto está subsidiado a través de mayores
precios de los otros combustibles que produce ANCAP. Así el precio de otros
combustibles termina soportando las potenciales ineficiencias de la cadena del
supergás.
En esta misma lógica de analizar por
separado las diferentes etapas de la cadena puede servir para entender el
debate sobre la libre importación de combustibles. Permitir la libre importación
de nafta y gasoil, por ejemplo, solo afectaría los costos de la primera etapa
de la cadena, la producción, sin afectar los costos de la distribución y venta
al público. ¿Podría esta medida reducir el precio del combustible que paga el
consumidor final y hacerlo más cercano al precio de paridad de importación? De
acuerdo con los recientes estudios realizados por ANCAP, la etapa de fabricación
y refinado de combustible ANCAP es eficiente, es decir que el costo de importar
el combustible ya refinado sería mayor al de importar petróleo y refinarlo por
parte de ANCAP. En este contexto, la libre importación no parecería ser una
solución para las potenciales ineficiencias en este mercado que parecen
ubicarse en las otras etapas de la cadena. Adicionalmente, aún si no fuera más
barato que ANCAP produzca el combustible localmente a comprarlo al precio del
mercado de importación, todavía existen motivos razonables para pensar que la
refinación local es potencialmente positiva. Primero, el negocio de importación
es un negocio con altos costos fijos. Por lo tanto aún si se permitiera la
importación, sería razonable que pocos actores o quizás uno solo estén en el mercado
para no duplicar los costos fijos. Si existiera un solo proveedor, también
deberíamos regular a este importador para evitar que su poder de mercado se
traslade a precios elevados. En segundo lugar, existen consideraciones de depreciación
del patrimonio ya invertido, seguridad energética y soberanía que el país
tendría que evaluar a la hora de pensar en esa solución y depender solo de las
importaciones de combustible.
Así, nuevamente en este caso tal como en
el del supergás, los problemas de ineficiencia parecen ubicarse en el entramado
de relaciones con actores privados y de pagos y subsidios. Más aun, muchas
veces el problema principal no es la falta o el escaso número de empresas privadas
distribuidoras o de venta al consumidor final, sino los contratos que rigen los
incentivos de los intercambios, pagos y subsidios entre la producción de ANCAP
y la distribución y venta final. Es una tarea fundamental, para el regulador y
no para ANCAP, estudiar la organización actual de estos mercados y proponer una
mejor forma de regulación. En algunos casos, la solución podrá venir por mejorar
la regulación existente, cambiando el diseño de pagos y subsidios que ANCAP
establece con sus distribuidores y otras empresas privadas. Un ejemplo de
avances en esta línea es el nuevo modelo de distribución de combustibles que
ANCAP estableció para las estaciones de servicio. Sin embargo, también deben explorarse
los costos y beneficios de soluciones que limiten el espacio de ANCAP en estas
cadenas solo a la producción y venta a distribuidores, dejando un espacio de
mayor competencia entre los privados para las etapas de la cadena,
potencialmente eliminando la necesidad de regular el precio final de los
bienes.
El tercer punto a abordar es definir qué
productos deben integrar el portafolio de ANCAP, buscando que todas estas
líneas de negocios sean rentables, o haciendo explícitos y cuantificables los
subsidios en los casos en los que se crean justificados. En particular, debe
ser una prioridad que productos en los cuales ANCAP tiene el monopolio de la producción
no terminen subsidiando la producción ineficiente de productos donde ANCAP
enfrenta competencia. Este tipo de situaciones son complicadas por al menos dos
motivos. Primero, porque aumentan los costos de productos donde ANCAP sí es
eficiente en la producción, que en muchos casos son productos cuyos precios
impactan en los costos de muchos otros productos de la economía. En segundo
lugar, porque la presencia de ANCAP en mercados donde no es eficiente
distorsiona el precio de estos bienes, generando rentas para los competidores
privados. Un ejemplo de estas distorsiones es el caso de la producción de portland,
donde los costos de producción de ANCAP parecen ser muchos más elevados que los
de la empresa con la que compite en el mercado, probablemente incrementando el
precio que pagan los consumidores finales. ANCAP debe definir qué va a hacer con
esas líneas de producto, si justifican continuar la producción y en ese caso
cómo establecer un plan de inversión tecnológica y readaptación del personal
para hacerlo eficiente.
La discusión sobre en qué actividades debe
intervenir ANCAP se traslada obviamente también a las empresas privadas de
propiedad de ANCAP y los negocios que ellas realizan. La capacidad de ANCAP de
emprender nuevas inversiones y desarrollar proyectos rentables en sus áreas
relevantes no debe estar a priori limitada, y estas empresas pueden configurar
buenas formas de realizarlos. Sin embargo, estas empresas asociadas no pueden
transformarse en una forma de limitar la transparencia ni la eficiencia de esas
actividades. En el caso de ALUR, por ejemplo, la producción incluye varios
subsidios, ya sea por el decreto que obliga la utilización de biocombustibles
en otros combustibles derivados de petróleo, como por los precios transferencia
que utiliza ANCAP para pagarle por el biocombustible a ALUR. Adicionalmente, en
la decisión de producción en Bella Unión está también implícito un subsidio a
esa zona del país, que puede estar justificado por objetivos de equidad y
desarrollo local para la zona. Sin embargo, todas estas decisiones deben reestudiarse
de forma transparente, y las decisiones sobre la continuidad o cambio de rumbo
deben estar basadas en evidencia y compararse con otras potenciales
alternativas. Más aún, en este tipo de decisiones que implican subsidios y se
relacionan con otros objetivos de política, debe ser el gobierno (y no ANCAP)
quien tome las decisiones estratégicas, y el monto de los subsidios asociados
debería ser transparente para la sociedad.
En síntesis, entiendo que los principales
temas de fondo sobre ANCAP pasan por mejorar el diseño y regulación de los mercados
de los productos que produce. Un paso necesario para ello es generar más
evidencia e información sobre las actividades de ANCAP y de los otros miembros
de las cadenas productivas en las cuales ANCAP participa. La administración de
ANCAP bajo la presidencia de Marta Jara ha realizado avances esta dirección,
generando información sobre costos y haciendo otros avances en la mejora de la
gestión. Sin embargo, estas mejoras no han tenido todavía un correlato en la
discusión política sobre el tema. El elenco político ha tendido a concentrarse más
en pasarse cuentas o defenderse, y los temas centrales para mejorar ANCAP en el
futuro siguen todavía sin aparecer claramente en el debate. Quizás esto se debe
a que las potenciales soluciones implican obviamente decisiones difíciles, ya
sea por el lobby de las empresas privadas, por las presiones de los sindicatos,
por la necesidad de fortalecer a los reguladores o porque generan un ambiente
menos discrecional para las finanzas públicas. Ojalá que en esta campaña electoral
que se está iniciando, el debate sobre ANCAP se centre, y esta vez en serio,
sobre el Uruguay del futuro.
Agradezco
los comentarios y sugerencias de Matías Brum, Sergio Pérez y Gonzalo Zunino.
Las opiniones vertidas son de mi responsabilidad.
