Sobre el camino que nos lleva a las PPP
Por Fernando Esponda
El problema
“¡Marta, se rompió el lavarropa, tenemos que comprar uno nuevo!”,
plantea Jorge al descubrir que, luego de muchos años, el viejo electrodoméstico
se ha roto. Marta, su señora, ama de casa y administradora por excelencia de
los gastos del hogar, lo mira con desdén. “Jorge, ya sabés: no-hay-pla-ta”, responde
secamente. “Ya sé Marta, obvio que no tenemos plata ahora, pero podemos usar la
tarjeta de crédito”, propone Jorge. Marta niega con la cabeza y, levantando el
dedo índice, comunica: “No señor, la cuota mensual de la tarjeta ya está muy
alta, no podemos endeudarnos más”.
Desaceleración económica, déficit fiscal, restricciones. Necesidades de
inversión, necesidad de no aumentar la deuda. Esta compleja coyuntura resulta el
caldo ideal para el surgimiento de un conjunto amplio de opciones alternativas
a la inversión pública tradicional: fideicomiso, leasing operativo, sociedad anónima, entre otros. Una de las
modalidades estrella en este menú de opciones es la participación
público-privada (PPP).
La solución
Jorge hace los cálculos y comprueba que comprar el nuevo lavarropa le
implicaría un aumento de 500 pesos por mes en la tarjeta de crédito. Acongojado,
acude al auxilio de su vecino, que le propone una opción alternativa: a dos
cuadras de su casa hay una lavandería. Por un módico precio puede tener la ropa
impecable, limpita y con un olor riquísimo. Su vecino se lo recomienda: “¡No
sabés qué bueno el suavizante que usan! Además, ellos son expertos en lavado de
ropa, se dedican a eso, no como vos que además tenés que hacer un montón de
cosas…”.
A partir del año 2011 una nueva herramienta se consolida en Uruguay: la
ley 18.786 establece el marco regulatorio para los Contratos de Participación
Público-Privada. Sus partidarios destacan que esta modalidad cuenta con un
conjunto importante de beneficios: la posibilidad de conseguir financiación, las
bondades de la distribución de riesgos, el aseguramiento de calidad mediante el
control de indicadores, la virtud de que el Estado se desentienda de
actividades secundarias (como el cuidado de la infraestructura) y se encargue
de sus cometidos principales (servicios de salud, servicios de educación,
seguridad y rehabilitación de personas). Sus detractores plantean que, en el
fondo, las PPP son una forma de privatización encubierta, en tanto la propiedad
y/o gestión de los activos pasa a la órbita privada.
Jorge no sabe qué hacer, e intenta buscar una solución; el sólo hecho de
tener que volver a lavarse los calzoncillos a mano lo incomoda profundamente. Unos
rápidos cálculos mentales lo llevan a concluir que mandar la ropa a la
lavandería le costaría unos 800 pesos por mes, más caro que la cuota de la tarjeta
si compra un lavarropa, y la verdad que eso es difícil de justificar. A esto se
le suma la opinión de Marta, que si bien le encanta lograr no sumar un gasto en
el recibo de la tarjeta, todavía no está satisfecha con la propuesta de la
lavandería.
Realizar una inversión por PPP tiene, desde el punto de vista contable,
dos virtudes. En primer lugar, la inversión no impacta en el déficit fiscal el
año que se realiza, sino que se registra a través de pagos a lo largo de todo
el contrato. En segundo lugar, la deuda generada con la empresa privada no
aparece como deuda pública. Estos criterios contables, más que ser elementos
secundarios de la modalidad, son una de las claves –sino el motivo principal– de
la creciente apuesta por las PPP en contraposición con la inversión pública
tradicional.
En el boliche se encuentra con el dueño de la lavandería, quien luego de
unas copas lo asesora. “Jorgito, Jorgito, es verdad que está bueno tener un
lavarropa en tu casa, no hay duda, pero… ¡ojo que eso implica un montón de
riesgos también! Por ejemplo, los que te lo traen pueden golpearlo al bajarlo
del camión, y eso le reduce la vida útil. Además tenés que revisarlo cada
tanto, y si llegás a tener algún problema tenés que llamar al sanitario. Y si llega
a haber un terremoto, o un ciclón extratropical, fenómenos que están cada vez
más presentes con esto del cambio climático, se te rompe el lavarropa y marchaste...
Sin embargo, si yo te lavo la ropa, estás mucho más tranquilo. ¿Tenés idea de todos
los riesgos que te puede dar tener un lavarropa propio? ¡Es un dolor de cabeza!”.
Desde el punto de vista teórico, el pilar conceptual que justifica el
uso de la herramienta PPP es la distribución de riesgos. Mediante una adecuada
distribución de los riesgos entre el sector público y el privado se podría
lograr mayor “Valor por Dinero”. De esta forma, un informe clave para justificar
la realización de un proyecto mediante PPP es el estudio de este valor, que
demuestre que es más eficiente hacer una obra por PPP en lugar de hacerlo como obra
pública tradicional. La ley 18.786 lo plantea explícitamente: “se deberá mostrar que el modelo de
contratación propuesto es el que permite al Estado obtener el mayor ‘Valor por
Dinero´”.
Jorge hace un listado de los riesgos, estima su probabilidad, los
cuantifica. Revisa, corrige, agrega riesgos, tacha, borra, recalcula, hasta que
finalmente llega a un resultado satisfactorio, y corre a anunciárselo a su
mujer. “Mirá Marta, mirá, si nos compramos un lavarropa nos gastamos 10.000
pesos, ¡pero además un montón de riesgos, de que se rompa, de que se caiga, de
tener que llamar un sanitario, que valen como 10.000 pesos más! Por suerte hice
estos cálculos, ahora me da que es mejor mandar la ropa a la lavandería.” Marta
mira los cálculos y sonríe satisfecha, pensando en que logró no mover el saldo
de la tarjeta de crédito. “Muy bien Jorge, muy bien. Llevaremos la ropa a la
lavandería”.
Veamos un ejemplo concreto del informe de Valor por Dinero: el informe
de la línea ferroviaria Algorta-Fray Bentos. La línea argumental, en resumidas
cuentas, es la siguiente. Si se realiza una comparación simple entre el PPR (el
Proyecto Público de Referencia, que sería el proyecto realizado por el Estado
de la manera tradicional) y la PPP, los montos son bien diferentes: 179
millones de dólares contra 267 millones. O sea, 88 millones más cara la modalidad
PPP, un 50% más de costo. Sin embargo, cuando el informe agrega el análisis de
los riesgos –esto es, se supone una lista de riesgos, se estima su costo, se
supone determinada probabilidad a cada uno, se los distribuye– se llega a la
conclusión que realizar la inversión como obra pública tradicional cuesta 269
millones de dólares, y hacerla por PPP 258 millones (ahora sí, 11 millones más
barata la PPP, un 4% del total). A partir de estos cálculos en el informe se “concluye contundentemente que la modalidad
de ejecución PPP genera Valor por Dinero”, y se decide continuar por el
camino de la PPP.
El problema
Jorge vuelve de la lavandería con la ropa limpia en la bolsa, pensando
que tener el servicio de lavado no está nada mal. Es verdad que presenta
algunas limitaciones: el suavizante no es exactamente el que a él le gusta, y
además sólo puede ir a lavar ropa de lunes a viernes. Además, el aumento de
precio que tuvo la lavandería la semana pasada, algo excesivo, lo agarró por
sorpresa. Pero bueno, siempre se tienen que hacer algunos ajustes cuando se
cambia. Sin embargo, está contento: no tendrá que lavar los calzoncillos a
mano. Además, ver a Marta radiante, mirando cómo el saldo de la tarjeta de
crédito no ha aumentado, también lo llena de satisfacción.
Más allá de las discusiones metodológicas asociadas a los estudios de
Valor por Dinero (que, debe decirse, son documentos extensos, complejos y bien documentados),
hay dos problemas conceptuales que los preceden y condicionan. En primer lugar,
en teoría el informe de Valor por Dinero es un estudio previo que se realiza para luego
determinar si es mejor realizar una obra de forma tradicional o mediante PPP. Sin
embargo, en la práctica lo que sucede es que de forma previa se define que una obra se ejecutará mediante PPP, y luego se realiza el informe de Valor por
Dinero. Esto no es ninguna novedad: ya en 2002 el periodista George Monbiot planteaba
en Inglaterra, cuna de la modalidad PPP, lo siguiente: “Las autoridades nos han prometido que los servicios públicos serán
financiados mediante PPP sólo si esta modalidad ofrece una mejor relación
calidad-precio que la obra pública tradicional. Sin embargo, las mismas
autoridades plantean que no hay recursos para realizar inversiones mediante
obra pública tradicional. En palabras del secretario de estado de Salud, Alan
Milburn, “es PPP o nada”. De esta forma, los organismos públicos que deseen
construir nuevos hospitales, escuelas, cárceles y caminos tenderán
deliberadamente a ubicar el costo del Proyecto Público de Referencia más alto
que la PPP.”. El segundo problema es referido a la relación entre el manejo
contable y la distribución de riesgos. En teoría, la metodología plantea como
objetivo que la parte en mejores condiciones de administrar un determinado
riesgo sea quien lo asuma. En la práctica, la distribución de riesgos está
fuertemente determinada por el registro contable que se derivará de los mismos:
si no se desplazan suficientes riesgos al privado, el proyecto se registrará
totalmente como inversión en el año que se ejecute –como una obra pública
tradicional– anulando el “beneficio” contable de que no aparezca en las cuentas
fiscales. Estos elementos no son exclusivos de Uruguay, y pueden encontrarse en
estudios para diversas partes del mundo, como el Reino Unido, Portugal, Australia,
Canadá, Europa del Este, África, entre otros.
A la noche, al calentar el agua para la bolsa de agua caliente Jorge
detecta una falla en la cocina. La hornalla no funciona bien. “Está andando mal
otra vez, la tercera hornalla que se rompe… le queda poco tiempo a esta cocina…”,
piensa.
Las PPP pueden ser instrumentos válidos y útiles para el desarrollo del
país, pero el procedimiento por el cual decidimos optar este camino –que parece
descansar en un problema más contable que económico o
político– dista de mostrarnos un escenario auspicioso. Además de las
discusiones relacionadas con el informe clave que justifica las PPP (el Valor
por Dinero), vale la pena destacar tres elementos adicionales. En primer lugar,
en relación con las PPP como solución a un problema de financiamiento, debe
recordarse lo que nos plantean los profesores Liebe y Pollock en un artículo sobre el sistema
de salud británico: “la
PPP es deuda pública incluso si no es contabilizada de esa manera. El sector
público se compromete a repagar la deuda a un consorcio privado de la misma
forma que sucede en cualquier otra deuda”. En segundo lugar, un elemento que surge de la propia sinceridad de las
PPP: ellas nos dicen, claro y en voz alta, que son alternativas más caras que
la obra pública tradicional. En tercer lugar, algo que nunca debe obviarse: las
PPP en general implican algún grado de resignación del control estatal de los activos,
que pasa a manos privadas, con quienes el Estado hace un contrato. De esta
forma, las PPP le ofrecen al Estado que no se preocupe por la realización de
una inversión y sus riesgos, pero a cambio de una triple contrapartida: aumento
de deuda, mayores costos del proyecto y pérdida de la propiedad y/o control del
Estado.
Cuando se acuesta en la cama Jorge dice, como distraído, en voz alta y
mirando al techo, “la cocina está andando mal…”. Marta, sin sacar la vista de
su libro de sudokus, espeta su muletilla: “no-hay-pla-ta”. Jorge, sereno,
sonríe: “tranquila Marta, no estoy pensando en comprar una nueva. Lo que se me
ocurrió, que es mucho mejor, es que cuando se rompa del todo… ¡podemos hacer un convenio con el bar de la esquina y empezar
a comprar ahí la comida todos los días! Así nos aseguramos
comida deliciosa y, además, no tenemos todos los riesgos de quemarnos con el
aceite caliente o tener que andar comprando ollas cuando se rompen, así que al
final de cuentas la comida nos va a salir más barata todavía.” Y luego de darle
un beso a su mujer, apaga la luz, se da vuelta conforme y, casi saboreando las
milanesas con papas fritas, se duerme tranquilo.
Referencias
Bankwatch (2008), Never mind the balance sheet, http://bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf. “Los gobiernos en Europa Central y Oriental han sido atraídos
por las PPP, consistentes en un arreglo “Construir ahora, pagar después” que aparenta (falsamente)
acceder a inversiones que de otra forma serían inaccesibles”
CND (2014), Estudio valor por dinero “Rehabilitación
tramo ferroviario Algorta – Fray Bentos”, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/671/25/informe-valor-por-dinero-algorta-fb.pdf) En el caso del estudio de Valor por Dinero de la
línea Algorta Fray Bentos, además de la distribución de riesgos se considera el
IRAE que generaría el proyecto PPP, restando este valor (USD 34 millones) al
costo total del proyecto.La misma lógica tienen los informes realizados
para justificar las PPP en la cárcel de Punta de Rieles y las rutas que se
realizaran por este mecanismo.
Cruz y Marques (2013), Theoretical Considerations on
Quantitative PPP Viability Analysis, http://eds.a.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=20375957-61c4-45fb-8279-ffeb934a8075%40sessionmgr4006&vid=2&hid=4105. “Uno de los problemas principales
con el informe de Valor por Dinero es que, en muchos casos, hay presión
política para desarrollar proyectos PPP. Esta presión surge fundamentalmente
por la dificultad de los presupuestos públicos para afrontar la presión
financiera de los proyectos, sobre todo en los primeros años (la fase de
construcción). En este caso, la alternativa de no desarrollar la PPP es no
realizar el proyecto. De esta forma, en cierta medida, la alternativa no es
realmente una alternativa”.
Engel, Fischer y Galetovi (2014), Finance and
Public-Private Partnerships, http://www.rba.gov.au/publications/confs/2014/pdf/engel-fischer-galetovic.pdf
Heald (2002), Value for money test and accounting
trreatment in PFI, (http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?rep=rep1&type=pdf&doi=10.1.1.201.680).
Irwin (2013), PPPs on the Balance Sheet, Please!,http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2013/08/ppps-on-the-balance-sheet-please.html
Jimena
Castillo (2016), ¿Recursos frescos o privatización encubierta?,http://brecha.com.uy/recursos-frescos-privatizacion-encubierta/
Leighland (2006), Is the public sector comparator
right for developing countries?”, http://info.worldbank.org/etools/docs/library/240066/ISTHEP~1.PDF
Ley
18.786 (2011), Contratos de participación público-privada para la realización
de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos, https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp7650207.htm
Liebe
y Pollock (2009), “The experience of the private finance initiative in the UK’s
National Health Service”, http://www.allysonpollock.com/wp-content/uploads/2013/04/CIPHP_2009_Liebe_NHSPFI.pdf.”A pesar de la irracionalidad y el
elevado precio de la política, el gobierno sigue comprometido con el modelo
PPP. En un contexto de menores recursos para la inversión pública, la política
puede encontrar un nuevo ímpetu gracias a su habilidad por mantener a los
proyectos fuera de las cuentas públicas. Los tomadores de decisión, sin
embargo, no deberían olvidar la dura lección que hemos aprendido: las PPP no
liberan recursos. Por el contrario, el costo de las PPP excede el costo del
financiamiento público, e incluyen retornos a los inversionistas que son más
altos que un razonable pago por el riesgo”.
Martner y Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión
pública, http://www.cepal.org/es/publicaciones/7304-opciones-para-enfrentar-el-sesgo-anti-inversion-publica
MEF
(2012), Determinación del Valor por Dinero, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/17734/3/guia_valor_dinero.pdf)
MEF, Proyecto ferroviario Algorta – Fray Bentos, http://ppp.mef.gub.uy/671/2/areas/proyecto-ferroviario-algorta---fray-bentos.html.
Monbiot (2002), Very British Corruption, http://www.monbiot.com/2002/01/22/very-british-corruption/. (Las
citas de textos en inglés son traducciones
propias).
Morallos y Amekudzi (2008), The State of the Practice
of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to
Traditional Procurements, http://pwm.sagepub.com/content/13/2/114.abstract. “Dado que el resultado de que
el PPR dé más barato que la PPP conducirá técnicamente a la cancelación del
proyecto, las agencias pueden hacer pequeños ajustes en los cálculos del Valor
por Dinero de forma que la PPP parezca más barata.”
Office for National Statistics (2015), Wider Measures
of Public Sector Debt, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20160105160709/http://www.ons.gov.uk/ons/rel/psa/public-sector-finances/wider-measures-of-public-sector-net-debt--december-2015/index.html
Siemiatycki y Farooqi (2012), Value form Money
and Risk in Public-Private Partnerships, Journal of the American Planning
Association, Summer 2012, Vol. 78, No. 3, pág 296 (http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01944363.2012.715525). “En la
práctica, sin embargo, el desarrollo el informe de Valor por Dineroes sólo un
paso hacia el final del proceso de proceder con una PPP” “Teniendo en cuenta el
proceso de planificación de PPP en Ontario, el informe de Valor por Dinero se
utiliza para confirmar la PPP" 
