La mayoría de las
evaluaciones se centran en los impactos de los PTC en materia de: pobreza,
equidad, educación y salud/nutrición. Se mide el éxito de estos programas a
partir de cuanto han contribuido a reducir la pobreza y desigualdad en el corto
plazo, así como a incrementar los logros educativos de niños y adolescentes, y
reducir la desnutrición infantil y enfermedades. Pero, ¿en qué medida estas
políticas fomentan la ciudadanía entre los beneficiarios?
El presente estudio se centra en el programa
Oportunidades (México), uno de los programas emblemáticos y más evaluados de la
región. A diferencia de estudios anteriores que se concentran en el estudio del
impacto del programa en términos de ciudadanía en zonas rurales, el presente analiza
zonas urbanas vulnerables (Valle de Chalco y Nezahualcóyotl, pertenecientes a
la Zona Metropolitana de la Ciudad de México). El estudio es de carácter
cualitativo, basado en observaciones (entregas de calendarios, Mesas de
Atención Personalizada, Mesas de Atención Comunitaria, atención a los
beneficiarios en las oficinas regionales) y entrevistas en profundidad (a
beneficiarias del programa y autoridades locales).
1. Breve reseña
sobre el funcionamiento del programa
Oportunidades comenzó
a operar en México en 1997 en zonas rurales y a partir de 2002 se extiende a
las zonas con el objetivo de atender a toda la población en situación de
extrema pobreza. Hoy día el programa cubre al 76% de los pobres de México (Roberts, 2012). Oportunidades ofrece becas a jóvenes de 8 a 20 años -con
transferencias superiores para las niñas a partir de Secundaria-, partidas para
útiles escolares e incentivos monetarios para completar la Educación Media
–Jóvenes con Oportunidades-. También ofrece un paquete básico de atención a la
salud y medicamentos, suplementos alimenticios para menores y embarazadas
(Reglas de Operación 2011).
El programa genera
una serie de intermediarios para relacionarse con los beneficiarios. Existen
oficinas regionales que administran la entrega de formularios, calendarios y pláticas
(corresponsabilidad de titulares y adolescentes) y son los promotores
regionales quienes se vinculan directamente con las beneficiaras[1]. Las beneficiarias eligen a una representante (vocal)
quien se encuentra a cargo de informar a las titulares, resolver dudas acerca
de la operación del programa, y ayudar a los promotores en su tarea (colgando
carteles acerca de fechas para la entregas de documentos, yendo casa a casa a
informar sobre reuniones y cambios, etc). Las vocales (1 cada 100 familias
beneficiarias) no perciben ingresos extras por parte del programa por lo que
deben utilizar recursos propios para cumplir con su tarea.
El pago de las transferencias se realiza a través de cajeros automáticos
(banco BANSEFI) y la entrega del bono por completar Educación Media (Jóvenes
con Oportunidades) es administrada por el Correo Nacional (anteriormente por
Telecomm, que fue sustituido por denuncias de corrupción). Para demostrar el
cumplimiento de las corresponsabilidades y cobrar la transferencia, las
titulares del programa deben obtener un formulario de asistencia (mensual) del
centro educativo y un formulario de cumplimiento del chequeo médico otorgado
por la policlínica. Las titulares son quienes deben presentar los papeles en
las oficinas de Oportunidades para calificar para el pago. De modo que las
relaciones entre Estado y ciudadanos, a partir de las cuales analizamos la
ciudadanía, tienen lugar en varios ámbitos. Por un lado entre las titulares y
los centros educativos y médicos. Por otro lado, entre las titulares y las
vocales, y luego entre titulares y promotores regionales. Finalmente, entre las
titulares y los organismos “pagadores” (BANSEFI y el correo). Ante esta
multiplicidad de relaciones, exploramos en qué medida el programa Oportunidades
promueve los derechos sociales, políticos y civiles de las titulares.
2.
Hallazgos
El presente estudio responde dos preguntas. ¿En qué medida las
corresponsabilidades contribuyen a la promoción de ciudadanía mediante la
provisión de información, espacios de reclamo y movilización por abusos de las
entidades relacionadas al programa (centros educativos y policlínicas)? ¿En qué
medida las beneficiarias reciben un trato de igual a igual por parte de los
representantes del programa Oportunidades, requisito mínimo para no ser
considerados ciudadanos de segunda clase?
El análisis da cuenta que el
cumplimiento de corresponsabilidades (como las pláticas) no va de la mano con
el fomento de la ciudadanía, sino más bien como un mecanismo de control de las
beneficiarias (disponiendo de su tiempo). Esto se complica especialmente cuando
las afecta en sus empleos, y el programa no ofrece respuestas: o pierden su
empleo o pierden temporalmente el beneficio. En segundo lugar, la información
se provee de forma parcial. El programa se encuentra altamente burocratizado,
resultando en un lenguaje ajeno no solo para las titulares sino incluso para
los profesionales de los centros educativos y centros de salud que deben
completar los formularios. En tercer lugar, aunque el programa establece claros
mecanismos de reclamo y denuncia, estos no son utilizados. Las denuncias a los
abusos de los vocales no se realizan por miedo a represalias (son vecinas). Las
denuncias a promotores no se hacen y las que se hacen por parte de titulares no
tienen consecuencias. Las únicas denuncias que tuvieron consecuencias
(separación del cargo del promotor) fueron aquellas en que autoridades del
programa descubrieron el abuso como encubiertos.
En lo que refiere a la promoción de derechos, el programa Oportunidades más que promover los derechos de las beneficiarias, los restringe, excepto en el caso de las vocales (, lo que puede resultar un un arma de doble filo. No queda claro qué es más importante para el programa: que la familia esté presente en las pláticas repetitivas y entregas o que movilice recursos para salir de la pobreza (trabajar, por ejemplo). La exigencia de cumplir con las pláticas y entregas de calendarios o no cobrar hasta dentro de seis meses, hace que varias hayan perdido sus empleos. De la mano con esto, la participación que se promueve es cautiva. Las titulares no tienen derecho (en la práctica) a sugerir ideas acerca de las pláticas, ni mejoras para el programa. Su participación se restringe a cumplir con lo que el programa le pide, en el momento que el programa le pide, por el tiempo que el programa les pide (horas de espera), y las posibilidades de reclamo son escasos e inconsecuentes .Sin embargo, el programa sobrecarga a las titulares y en especial a las vocales de tareas. Por tanto sus derechos no van de la mano con lo que el programa les exige (obligaciones) lo que da cuenta que el programa reproduce la ciudadanía de segunda clase.
Aunque las conclusiones no sean generalizables, nos brindan pistas sobre la
desprotección de los derechos ciudadanos que sufren las beneficiarias del
programa emblemático de la región. ¿No estaremos pidiéndole peras al olmo
entonces al asumir que estos programas son la principal herramienta en la lucha
contra la pobreza en el largo plazo?
Referencias
Cecchini, S., & Madariaga, A. (2011). Programas de
transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en America
Latina y El Caribe (No. 95). Santiago de Chile: CEPAL.
Cohen, E., & Franco, R. (Eds.). (2006). Transferencias con
corresponsabiliadd: una mirada Latinoamericana. Mexico: SEDESOL.
Roberts, B. (2012). Del universalismo a la focalización y de regreso: los
programas de transferencias condicionadas y el desarrollo de la ciudadanía
social. In Pobreza, transferencias condicionadas y sociedad (pp. 341–360).
Mexico, Distrito Federal: CIESAS.
[1] Nos referimos a
beneficiarias porque son mujeres las que reciben el pago de la transferencia y
quienes tienen la responsabilidad de asistir a pláticas y promover el
cumplimiento de las corresponsabilidades entre los miembros de su hogar.
