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Esa tendencia al burocratismo que todos llevamos dentro

En medio del revuelo por la sustitución de ministros y directores de entes entre diferentes fracciones del gobierno, el presidente José Mujica lanzó en el Consejo de Ministros una discusión sobre la burocracia. Este debate pretende, según Mujica, dar marco conceptual y explicación a la lógica de remoción de ministros. Desde el punto de vista del presidente el problema de la burocracia deriva de que la naturaleza humana tiende a lo que llama “burocratismo”.  Esta es una especie de tendencia a la comodidad que va creciendo a medida que la gente permanece en un cargo y que lo lleva a “vivir parasitariamente del esfuerzo del pueblo”.

            En la visión de Mujica parece existir una confusión entre burocracia, como organización administrativa del estado, y la pérdida progresiva de estímulo de los políticos en el ejercicio de sus cargos. Desde esta postura, la tendencia a la burocratización no es producto de las necesidades del estado moderno, sino simplemente un mal a combatir. El problema central en esta visión, es que se quiere combatir lo que hace que el estado moderno funcione como ejecutor de la ley, de los mandatos políticos y de los derechos. Por lo tanto se distorsiona el verdadero debate sobre qué armados institucionales reducen las asimetrías de información y por ende los costos de transacción entre ciudadanos, políticos y burócratas. En otras palabras, desenfoca la discusión sobre cómo encontramos mejores formas que compatibilicen eficacia del gobierno con control de los políticos por parte de los ciudadanos, y a su vez de los burócratas por parte de los políticos.

Existe una  visión de la administración pública y de la organización burocrática que entiende que esta última puede ser analizada simplemente en términos de eficiencia y eficacia para cumplir su función. Este seguramente era el ánimo de Woodrow Willson (1887) cuando promueve la reforma del servicio civil norteamericano en busca de “purificarlo”. Esta posición sostiene que es posible pensar en una administración pública independiente del poder político que cumpla -como señala Weber (1985)- sine ira et studio con la ley. Más aún, tanto Willson (1887) como Weber (1985) pensaron que una burocracia independiente era una derivación necesaria del gobierno de las sociedades modernas. Sin embargo, esta suposición ha demostrado no ser del todo cierta, no porque la administración pública no se haya encaminado hacia la conformación de aparatos burocráticos más o menos al estilo weberiano, sino básicamente porque es difícil entender a la burocracia como una organización que simplemente cumple con los reglamentos y las leyes, y es aquí donde reside el problema fundamental. En particular, como sugiere Reich (1990) y Moe (1998) esto deriva de la existencia de  brechas significativas entre la definición legislativa o mandato político y la aplicación de las normas, que  no necesariamente son cubiertas por el criterio técnico (si es que este existe).

Por otro lado, Downs (1994) caracteriza a la burocracia y en particular a los burócratas como un actor más en el proceso político. En particular, como actores racionales que persiguen la maximización de su utilidad (definida en sentido amplio). Downs rompe con la idea de “máquina” que plantea Weber, en donde los procesos burocráticos pueden subsumirse en simples procesos de mecanización. Si bien parece ingenuo pensar en la burocracia como “máquina”, tampoco parece rendir mucho el análisis de los burócratas y de la administración pública en los términos en que lo hace Downs -y como de alguna manera parece verlos Mujica-como simples maximizadores de utilidad. Lo relevante no es si los burócratas o los políticos intentan hacer menos y ganar más, sino cómo interactúa la burocracia con los políticos. En este sentido, hay que analizar la relación entre políticos y burocracia en el proceso de formación de políticas públicas.

 En particular, la discusión estriba en analizar qué diseños institucionales generan determinados tipos de burocracia y permiten controles ex-ante de los políticos (básicamente legisladores) sobre los burócratas y también de los ciudadanos sobre los políticos, sin poner en juego la eficacia. Las diferentes burocracias son producto de distintas estrategias –definidas por diferentes actores- para disminuir los costos de transacción entre electores, políticos y burócratas.

Desde este enfoque la burocracia es un agente a dominar por otras instituciones y se piensa en ella como producto de diferentes realidades institucionales y políticas. En consecuencia, desde esta perspectiva ya no tiene más caso buscar la mejor forma de organizar la administración pública, o pensar en la superioridad de algún paradigma organizativo sobre otro, o combatir la tendencia natural al “burocratismo” como dice Mujica. Parece más razonable pensar en cómo en determinados marcos institucionales y políticos, diferentes formas de organización reducen los problemas de agencia entre electores, políticos y burócratas.

La administración pública, parece ser inseparable de la política, incluso puede pensarse como un agente del proceso político, en consecuencia las formas organizativas no sólo implican opciones en función de una supuesta eficacia administrativa, sino elecciones de marcos institucionales que determinarán fuertemente el proceso de formulación e implementación de políticas públicas. Si reducimos este debate a cómo combatimos una supuesta tendencia de los seres humanos a dejarse estar cuando acceden a cargos públicos, no parece quedar mucho espacio para pensar en diseños institucionales que logren mayor eficacia y a la vez niveles significativos de control político y ciudadano.  

Nota: Rafael Piñeiro

Referencias
Downs, Anthony. Inside Bureaucracy. Prospect Heights, IL: Waveland Press, 1994. [Primera edición publicada en Santa Mónica, CA: The Rand Corporation, 1966]
Moe, Terry M.  “La teoría positiva de la burocracia pública” en Sebastián M. Saiegh y Mariano Tomassi (comps.). La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones. Buenos aires: Eudeba, 1998. Pp. 205-241. [Publicado originalmente en Dennis C. Mueller (ed.) Perspectives on Public Choice. Cmabridge: Cambridge University Press, 1997, Pp. 455-480.
Weber, Max,  “Burocracia” En Ensayos de Sociología Contemporánea. Traducción de Mireia Bofia, (2 vols.). Barcelona: Planeta-Agostini, 1985, Vol. 1. Pp. 167-232
Wilson, Woodrow. “The Study of Administration” Political Science Quarterly 2. N° 2, 1887, Pp. 197-222.

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