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| Foto: Secretaría de Comunicación - Presidencia de la República: “Inauguran escuela N° 53 Gran Bretaña como centro docente de tiempo completo” CC BY-NC-ND 2.0 |
En Uruguay, la mayoría de los niños, niñas y adolescentes tienen solo 4 o 5 horas de clase por día. Con los problemas de desigual desempeño, altas tasas de repetición y principalmente muy altas tasas de abandono precoz de la educación, cabe preguntarse: ¿debería Uruguay apuntar a universalizar la educación a tiempo completo? Obviamente, brindar pocas horas de clase y utilizar los centros educativos en dos turnos es mucho más barato, si miramos solo los costos. La pregunta es: ¿cuáles son los beneficios sociales que estamos perdiendo por hacer esto? ¿Cuánto mejor sería el presente y futuro de estos niños y niñas si tuvieran educación a tiempo completo? ¿Y cuántos serían los impactos positivos sobre el resto de la sociedad?
En los últimos 30 años muchos países del mundo, incluidos varios de Latinoamérica, han incrementado sustantivamente el tiempo que niños, niñas y adolescentes pasan en los centros educativos, pasando a programas de jornada completa. Los horarios escolares extendidos ya son muy comunes en muchos países de Europa y en Estados Unidos. Esto responde a dos objetivos principales. Por una parte, se espera que aumentar el tiempo escolar mejore los aprendizajes de los estudiantes y el interés de los estudiantes por la educación y reduzca el tiempo que pasan en otras actividades, potencialmente riesgosas. Por otra parte, esto responde a la creciente demanda de las familias de alternativas de cuidados en un contexto de creciente incorporación de las mujeres con hijos al mercado laboral. A su vez, una mayor participación laboral de las madres aumentaría los recursos que disponen las familias, potencialmente beneficiando a sus hijos.
Programas de Tiempo Completo y Tiempo Extendido en Uruguay
Las Escuelas de Tiempo Completo comenzaron a implementarse en Uruguay en los 1990s. En secundaria, recién en 2011 comienza a funcionar el primer liceo de Ciclo Básico de Tiempo Completo. Mientras que las escuelas y liceos comunes funcionan con dos turnos de entre 4 y 5 horas, uno en la mañana y otro en la tarde, los centros educativos de tiempo completo funcionan en un único turno, con actividades en la mañana y en la tarde. Esto permite extender las actividades que desarrollan los estudiantes en el centro educativo, incluyendo actividades de educación física, talleres de artes, juego, convivencia, segundas lenguas, así como tutorías para apoyar los aprendizajes.
El programa de Escuelas de Tiempo Completo estuvo desde un inicio focalizado en los centros educativos de contexto socio-económico bajo, aunque se incorporaron también algunos centros de nivel socio-económico medio. No se ha planteado, hasta el momento, el objetivo de universalizar la jornada extendida en la educación básica. Más recientemente se crearon nuevas modalidades denominadas de Tiempo Extendido en escuelas y liceos, muy similares a Tiempo Completo. Actualmente, las escuelas con horario completo o extendido representan en conjunto un 23% de la matrícula total de educación primaria pública uruguaya [1]. Esto significa que alrededor de tres de cada cuatro escolares de la educación pública asiste al centro educativo sólo cuatro horas por día.
Efectos de la extensión de la jornada sobre los aprendizajes y trayectorias escolares
En Uruguay hay varios estudios que evalúan los impactos de las Escuelas de Tiempo Completo sobre los aprendizajes y trayectorias escolares. Los resultados muestran evidencia de efectos positivos sobre los aprendizajes medidos en pruebas estandarizadas en primaria [2], pero la evidencia es poco concluyente sobre impactos en las pruebas PISA, que miden competencias a los 15 años [3]. Otro estudio encuentra evidencia de efectos positivos en el corto plazo sobre la asistencia a clases y el pasaje de curso, y en el mediano plazo sobre los años de educación y el empleo. [4] Las autoras de estos dos últimos trabajos destacan la dificultad de extraer conclusiones sobre los impactos causales en el caso uruguayo, ya que la asignación de estudiantes a centros de tiempo completo no es aleatoria. Por una parte, estos programas en general han estado focalizados, como es el caso de Uruguay, a escuelas de contexto desfavorable, y éstas podían estar ya en una trayectoria de resultados diferente a las del resto de las escuelas. Por otra parte, una vez establecido, las familias que buscan inscribir a sus hijos en estos centros pueden ser diferentes a las que no lo hacen, en aspectos que no podemos observar y que inciden en los aprendizajes.
En Latinoamérica existen varias evaluaciones de los efectos de programas de jornada extendida, por ejemplo, en Chile, Colombia, y algunas provincias o estados de Brasil y Argentina. Aunque también existe evidencia mixta en algunos casos, la mayoría de la evidencia apunta a que la extensión de la jornada escolar mejora los aprendizajes y, sobre todo, tiende a disminuir el abandono escolar y aumentar la cantidad de años de educación completados por los estudiantes [5]. Es importante destacar que, tanto en esta como en otras intervenciones educativas, es posible que se produzcan efectos de largo plazo sobre aspectos como los años de educación y los ingresos laborales, aún si los impactos sobre aprendizajes son limitados y se disipan a medida que pasa el tiempo [6].
En búsqueda de evidencia sobre impactos de largo plazo: el caso chileno
La evidencia más clara podemos encontrarla en las evaluaciones de programa chileno de Jornada Escolar Completa. El caso chileno es particularmente relevante porque existen muy buenas evaluaciones de sus impactos, no sólo sobre los aprendizajes sino también sobre las trayectorias de los estudiantes entrada la adultez. Además, es el único programa en Latinoamérica que apunta a ser universal, alcanzando actualmente a aproximadamente 75% de la matrícula de primaria y secundaria. Los estudios que se hicieron a partir de los primeros años de implementación de la Jornada Completa encontraron impactos positivos, aunque no enormes, sobre los desempeños en pruebas de matemática y lenguaje [7].
Sin embargo, los impactos más significativos aparecen más tarde, y no sólo se ven en los resultados educativos. Un trabajo publicado este año [8] evalúa los efectos de largo plazo de la extensión del tiempo escolar sobre una variedad de resultados educativos, económicos y sociales en la juventud y adultez. Este estudio encuentra que la ampliación de horario aumentó significativamente los años de educación alcanzados y retrasó la maternidad. Los estudiantes afectados por la reforma tienen una probabilidad de terminar la secundaria que es 2 puntos porcentuales más alta por cada año que asisten a la educación de jornada completa. En el largo plazo, ven incrementados sus ingresos laborales entre 4% y 5% por cada año de educación de jornada completa. Otro estudio había encontrado también que el programa redujo el embarazo adolescente, así como la participación de los adolescentes en actividades criminales, lo que puede implicar importantes externalidades positivas para el resto de la sociedad [9].
Los desafíos: inversión y presupuesto
La extensión de la jornada escolar tiene claros beneficios potenciales, pero cuesta. En primer lugar, se requiere infraestructura: no se puede tener dos turnos en el mismo centro. En Chile, la implementación del programa fue acompañada de un plan de inversión muy importante que permitió a los centros ampliar su capacidad física, construyendo más salones, comedores, y espacios para la recreación y el deporte. En Uruguay, el ritmo de inversión ha sido muy lento, especialmente en los últimos años. La incorporación de nuevos centros a las modalidades de tiempo completo y tiempo extendido ha respondido en muchos casos a la disponibilidad de espacio debido al descenso de la matrícula en algunos lugares del país, producto de los cambios demográficos. La contracara de esto es que estos cambios demográficos, particularmente el descenso de la tasa de natalidad, hacen que el nivel de inversión en infraestructura requerido para extender el horario sea relativamente más limitado que en otros países.
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| Gráfico tomado de “Análisis del Costo por Estudiante de la ANEP. Ejercicio 2020” ANEP, 2022. |
Sin embargo, el desafío para generalizar el tiempo extendido/completo es mucho mayor que contar con un plan de inversión en infraestructura. Aumentar la jornada escolar requiere de mucho más presupuesto anual por estudiante para gastos operativos y salariales. De acuerdo con datos de ANEP [10], el costo anual por estudiante promedio de las Escuelas de Tiempo Completo es un 67% mayor al de la Escuela Urbana Común, y un 58% mayor al de las escuelas Aprender. La mayor parte de estas diferencias se debe a una mayor cantidad de horas docentes por estudiante.
Pero el desafío es mayor aún: aumentar las horas docentes no sólo requiere presupuesto, sino también generar los recursos humanos. Por ejemplo, ya existe hace años un déficit de profesores de matemática en educación secundaria. Extender el tiempo de instrucción por estudiante requeriría un gran esfuerzo para aumentar el número de profesores y profesoras graduados. Para lograr un aumento considerable de las horas de clase que reciben los estudiantes, sería necesario implementar un plan para lograr generar más maestras y profesores, por ejemplo, a través de un sistema de becas de estudio.
Entonces, ¿valdrá la pena?
Los costos de extender la jornada escolar son grandes, pero los beneficios potenciales también. Hay entonces dos cuestiones claves para la decisión de embarcarnos en esta inversión.
En primer lugar, para que los beneficios superen los costos, es necesario maximizar los impactos, y en esto importa mucho en qué se utiliza el tiempo extra, la calidad de la implementación, y las oportunidades que tienen los estudiantes luego de finalizar la enseñanza básica. Si bien la evidencia sobre esto es más limitada, es posible realizar algunas conjeturas en función de lo que sabemos sobre los casos estudiados. Para generar un mayor impacto sobre los aprendizajes, al menos una parte del tiempo debería ser dedicado a ampliar el tiempo de instrucción en las competencias claves, en particular matemática y lecto-escritura. Para esto es necesario adaptar los programas a una educación de tiempo completo, y contar con las horas docentes para llevarlo a cabo. También es clave, sobre todo para reducir el abandono en secundaria, que los estudiantes se sientan atraídos por la propuesta. En esto puede ser fundamental la autonomía y liderazgo que puedan tener los directores de centro para generar proyectos de calidad. Y finalmente, los impactos serán mayores si se logra focalizar al menos una parte del tiempo en apoyar los aprendizajes de los estudiantes con mayor riesgo de repetición y abandono. En el largo plazo, la experiencia chilena muestra que los impactos sobre la calidad del empleo y los ingresos laborales dependen también de las oportunidades que generen la educación terciaria y el mercado laboral, especialmente para los estudiantes que provienen de contextos socioeconómicos más bajos.
En segundo lugar, es clave reconocer que la decisión de expandir el tiempo completo es una decisión política. Aunque los beneficios superen ampliamente a los costos, los costos son inmediatos, mientras que los beneficios se manifiestan en el largo plazo. Por tanto, es muy difícil que estas inversiones se hagan sin un reconocimiento de su importancia y un acuerdo de todo el sistema político. De no mejorar los resultados educativos, se ponen en riesgo cosas tan importantes como la productividad de la economía, la sostenibilidad y posibilidades de expansión del estado de bienestar, la seguridad, la convivencia social y la calidad de la democracia. En los tiempos pre-electorales que se acercan, veremos qué propuestas programáticas y qué niveles de inversión en educación plantean los partidos políticos para encarar los desafíos enormes de nuestra educación pública. Al que quiere celeste, que le cueste.
[1] Datos de matrícula de educación primaria por tipo de escuela, publicados por ANEP, https://observatorio.anep.edu.uy/acceso/matricula.
[2] Cerdan-Infantes, P., & Vermeersch, C. (2007). “More time is better: An evaluation of the full time school program in Uruguay.” World Bank Policy Research Working Paper, (4167).
[3] Llambí, M. C. (2013). “El efecto causal de la política de tiempo completo sobre los resultados educativos en la enseñanza media: aplicación de cuatro métodos no experimentales e identificación de posibles sesgos.” Unpublished working paper.
[4] Machado, A. (2019). “Trayectorias educativas y desempeños laborales. Incidencia de la política de escuelas de tiempo completo.” Tesis Doctorado en Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de La Plata.
[5] Holland, P., Alfaro, P., & Evans, D. (2015). “Extending the school day in Latin America and the Caribbean.” World Bank Policy Research Working Paper, (7309).
[6] Duncan, G. J., & Magnuson, K. (2013). "Investing in Preschool Programs." Journal of Economic Perspectives, 27 (2): 109-32.
[7] Bellei, C. (2009). “Does lengthening the school day increase students’ academic achievement? Results from a natural experiment in Chile.” Economics of Education Review, 28(5), 629-640.
[8] Dominguez, P., & Ruffini, K. (2023). “Long-term gains from longer school days.” Journal of Human Resources, 58(4), 1385-1427.
[9] Berthelon, M. E., & Kruger, D. I. (2011). “Risky behavior among youth: Incapacitation effects of school on adolescent motherhood and crime in Chile.” Journal of Public Economics, 95(1-2), 41-53.
[10] ANEP (2022). “Análisis del Costo por Estudiante de la ANEP. Ejercicio 2020”
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