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| Créditos: DATA Uruguay. ShareAlike 2.0 Generic (CC BY-SA 2.0). |
El 16 de
mayo, EDUY21 lanzó su Libro Abierto: Propuestas para apoyar el acuerdo educativo. Es un documento elaborado por un amplio conjunto de
educadores y educadoras y otras personas vinculadas a las políticas educativas,
cuya intención es promover la discusión y ayudar a llegar a consensos políticos
sobre los cambios que necesitamos procesar en nuestro sistema educativo. El
objetivo de esta entrada es contribuir a visualizar y comenzar a discutir
algunas de las propuestas incluidas en el Libro Abierto.
Lo primero
a destacar es la enorme importancia de la contribución de EDUY21. Es imposible exagerar
la importancia y urgencia que tiene
procesar estos cambios para nuestro país. La situación de nuestro sistema
educativo está cada día que pasa limitando las capacidades de desarrollo y
oportunidades de vida de cada uno de los niños, niñas y adolescentes que pasan
por el sistema educativo, y contribuyendo a deteriorar a nuestra sociedad en su
conjunto. Esta situación de rezago material y sustantivo es injustificada en
relación a nuestros niveles de ingreso, desigualdad y pobreza. En este contexto
de inexcusable retraso en la implementación de reformas estructurales en el
sistema educativo, el esfuerzo de EDUY21 por generar una propuesta
independiente para buscar consensos sociales y políticos es una luz de
esperanza.
Esto no
quiere decir que no se hayan hecho avances en las últimas décadas y en
particular durante los gobiernos del Frente Amplio. Por el contrario, se han
realizado importantes avances que van en la misma línea de algunas de las
propuestas de EDUY21, y que son detallados y debidamente reconocidos en el
capítulo 2 del libro. Sin embargo, estos cambios no afectan la forma en que
está organizada la educación. Las metas que propone EDUY21 (ver recuadro 1), y
con las que creo que la mayoría de los actores relevantes estarán de acuerdo al
menos en lo cualitativo, constituyen desafíos significativos. Para lograrlas es
necesario un cambio radical, una revolución
de la educación, que necesitará de un alto nivel de consenso político para
ser viable. Si bien se están logrando mejoras, no se podrán lograr los
objetivos propuestos sólo con cambios marginales. Se necesita un empuje mucho
más fuerte y una reforma profunda en lo institucional.
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Recuadro 1: Metas. Resumen de prensa Libro Abierto.
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Para lograr
estas 7 metas, el Libro Abierto de EDUY21 propone 6 herramientas, que se
relacionan con aspectos pedagógicos, institucionales y estratégicos (ver recuadro 2). Todos estos aspectos son importantes, y otra ventaja de la iniciativa
es que reúne un equipo multidisciplinario para tratar estos temas. En lo que
resta de esta nota me voy a concentrar sólo en algunos aspectos de diseño institucional, que son la clave para generar
dentro del sistema educativo los incentivos e información necesarios para todos
los actores de tal forma de lograr las metas que se proponen. Creo que éste es
seguramente uno de los temas en los que los y las economistas tenemos más para
aportar, y se vincula estrechamente con los conceptos que discutí en una
entrada anterior en Razones y Personas.
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| Recuadro 2: Herramientas Resumen de prensa Libro Abierto. |
Entre las
propuestas vinculadas al diseño institucional, creo que se destacan tres
elementos centrales que están fuertemente entrelazados:
- Una reorganización de responsabilidades en los diferentes niveles de toma de decisión, desde el CODICEN y el Ministerio de Educación hasta cada centro educativo.
- Una reestructuración de la carrera docente.
- La generación, utilización y difusión de información en todos los niveles de decisión, permitiendo una rendición de cuentas apropiada a cada nivel de responsabilidad.
Uno de los
elementos centrales de la propuesta de reorganización de responsabilidades, es
un aumento significativo el grado de
autonomía de los centros educativos. Partiendo de una realidad de extremo
centralismo en las decisiones, la propuesta de EDUY21 propone avanzar
fuertemente en el aumento de la autonomía de los centros, tanto en los aspectos
educativo-pedagógicos, como en la gestión de recursos humanos y materiales. En
la entrada anterior manifesté que el éxito de las reformas que aumentan la
autonomía de los centros está asociado a dos aspectos clave: primero, el
fortalecimiento y equiparación de las capacidades locales, y segundo, el diseño
de mecanismos de incentivo y monitoreo que aseguren que las decisiones que los centros tomen
estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar. Ambos aspectos son
fundamentales para asegurar que la autonomía no lleve a una agudización de las
inequidades preexistentes, sino que por el contrario las reduzca. Esto se
vincula estrechamente con los otros dos elementos de la propuesta de diseño
institucional: los cambios en la carrera docente, y los mecanismos de
utilización de información y rendición de cuentas.
En cuanto a
la carrera docente, es crucial
diseñar el sistema de forma tal que genere incentivos
para la entrada a la carrera docente de mejores potenciales docentes; que los
mismos tengan excelente formación de grado y posgrado; y que continúen a lo
largo de la carrera comprometidos con el aprendizaje de sus estudiantes y su
propia formación continua. Además, dado que se va a otorgar mayor autonomía a
los centros, es importante que quienes trabajan en cada centro estén comprometidos
con el proyecto de centro. Las propuestas de EDUY21 avanzan en este sentido.
Por ejemplo, se plantea que una gran parte de docentes estén radicados en un
centro educativo, que permanezcan en el mismo al menos 3 años, y que los
directores cuenten con mecanismos para influir en qué profesores trabajan en su
centro (desde la elección de a quién contratar hasta la participación en la
evaluación de los docentes). Los incentivos a los docentes que se proponen
están asociados a los mecanismos de ascenso de grado y el ordenamiento de
prioridad para la elección de centros y horas, en los cuales se incorporará a
la ya utilizada antigüedad, el cumplimiento de asistencia, la formación y
desarrollo profesional, y la evaluación del director, inspectores, y padres y alumnos. Asimismo, algo
que se menciona brevemente pero que creo que es clave, es otorgar más recursos
a los centros de contexto desfavorable para que puedan atraer mejores docentes,
así como comprar materiales de trabajo para compensar la menor capacidad de
contribución de los padres.
El tercer
elemento, la generación, utilización y
difusión de información, es clave y transversal a los dos anteriores. La
sección sobre la propuesta de un sistema de evaluación en educación comienza
con la siguiente frase: “Los sistemas educativos existen para que los alumnos
aprendan”. Otorgar mayor autonomía a los directores y grupos docentes puede
lograr resultados opuestos a los buscados si no se acompaña de monitoreo y
rendición de cuentas. La propuesta de EDUY21 enfatiza fuertemente la
incorporación de evaluación basada en inspecciones, evaluaciones cualitativas,
y de las opiniones de padres y alumnos. Propone también la incorporación de
evaluaciones estandarizadas al final de cada nivel, aunque no parece haber en
el documento abierto una propuesta muy clara de cómo será utilizada esta
información en el marco del nuevo diseño institucional. En particular, creo que
se necesitará trabajar más sobre los mecanismos de evaluación de los directores
o equipos directivos de los centros, de forma de incentivar los proyectos que
logren, no tanto los mejores resultados absolutos, sino fundamentalmente el
mayor valor agregado en relación al
contexto socio-económico de los estudiantes. Mayor autonomía permite premiar a
los centros mejores gestionados, pero esto tiene que ser acompañado de
mecanismos que aminoren las desigualdades. Por un lado, dirigiendo más recursos
a centros con excelente gestión pero con problemas de contexto. Segundo, fortaleciendo
mecanismos de formación y apoyo para gestiones que no logren mejorar la calidad
de la educación en relación al contexto donde se encuentran. Así, deben implementarse
también mecanismos que generen cambios de dirección en los casos de
incumplimiento sistemático de las metas establecidas.
Finalmente,
quiero cerrar con lo que creo que puede ser uno de los principales escoyos
políticos para la implementación de estas propuestas: su costo. No contamos aún
con una estimación del presupuesto necesario para implementar estas propuestas,
aunque EDUY21 declara estar trabajando en esto. Aún sin tener estos números,
sólo mirando la propuesta se pueden extraer dos reflexiones. Primero, sin dudas
se va a necesitar un gran esfuerzo
presupuestal. Por ejemplo, para lograr las metas de acceso, egreso y
aumento del tiempo de instrucción, será necesario invertir significativamente
en infraestructura y en el reclutamiento de más docentes. Este esfuerzo será
grande, pero es necesario. Pocos gastos o inversiones del estado tienen un
retorno social potencial tan alto y tan ampliamente distribuido en la población.
Los partidos políticos que afirmen estar de acuerdo con estas propuestas deberán
también comprometerse a alcanzar estos niveles de inversión. Es central
entender en el marco del debate político de la próxima campaña electoral que es
realmente muy improbable que esto salga solamente de ahorros de eficiencia en
el estado, por lo que será necesario discutir cómo se van a financiar estos aumentos
del gasto (ya sea con aumentos de impuestos o endeudamiento, es decir
cargándole el costo a las generaciones presentes o futuras). Segundo, el
presupuesto no es ilimitado, y seguramente van
a haber restricciones que impongan limitaciones a algunas de las propuestas
que se quieren implementar. Será necesario entonces basar las políticas en
estudios y evidencia y utilizar estos elementos para elegir cuáles son las inversiones
más prioritarias, y realizar evaluaciones periódicas que permitan redirigir el
gasto hacia las acciones más efectivas.
La
discusión sobre una reforma integral y necesaria de nuestro sistema educativo
ha sido postergada ya muchísimo más de lo que debería. Esto nos está ya
costando muy caro, y a nivel país sencillamente nos puede llegar a costar el
futuro. La propuesta de EDUY21 es un excelente punto de partida para la
discusión política y conceptual, y muchos actores han manifestado ya su apoyo a
sus grandes ejes. Sin embargo, como en toda reforma, los elementos centrales
para su éxito o su fracaso se encuentran en la ejecución. Para que esta
reforma, o revolución, sea viable y sea ahora, debemos comenzar a discutir y
ponernos de acuerdo en su implementación, y en cómo la vamos a financiar.
