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| Foto: Gasol (CC BY-NC-SA 2.0) |
El mercado del
supergás en Uruguay es muy pintoresco. Las garrafas están pintadas y casi todos
los años cuando llega el invierno hay conflictos que desembocan en desabastecimiento.
En este artículo no pretendo discutir este último conflicto recién terminado,
ni si la razón la tiene la empresa Riogás o el sindicato. Lo que quiero plantear
es que hay elementos que hacen pensar en la existencia de fallos en la
regulación del mercado de supergás, y que estos fallos pueden contribuir a los
continuos conflictos en el sector. En particular, creo que existen señales de
que las empresas de este sector podrían estar recibiendo beneficios
extra-normales (rentas) y compartiéndolas,
en base a repetidos conflictos, con sus trabajadores. Finalmente, propongo el
estudio de una regulación alternativa que se base en la creación de un mercado
de envasado para generar mayor transparencia y mejores incentivos a la reducción
de costos.
Para llegar al
consumidor final, el supergás, que es producido por ANCAP, pasa por dos etapas.
Primero, es envasado en diferentes recipientes (siendo el más común la garrafa
de 13 kilos) por dos empresas: Megal y GASUR, esta última con dos plantas de
envasado. Después, el producto es
distribuido por cuatro empresas: Megal, Acodike, Riogás y Ducsa (propiedad de
ANCAP). Hasta aquí no parece haber nada raro, Megal envasa y distribuye y las
otras empresas le compran a GASUR las garrafas ya envasadas. Pero el asunto se
vuelve más intrincado al saber que GASUR es propiedad conjunta de ANCAP (40%),
Acodike (30%) y Riogás (30%), y que las plantas de envasado que GASUR administra
son propiedad de ANCAP y que, a su vez, GASUR las deja en administración una a
Acodike y otra a Riogás.
El problema
central de este diseño del mercado es que hace opacas las transacciones entre
las distribuidoras y ANCAP, haciendo difícil tener información sobre costos y
condiciones de los contratos con las distribuidoras. De acuerdo a los cálculos
realizados por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) para
computar el precio paridad de importación, los costos de envasado y
distribución por cada garrafa de 13 kilos por parte de las empresas
distribuidoras ascienden a 280 pesos. Así, el 61% del precio regulado de 455
pesos que paga el consumidor final se va para las empresas distribuidoras. Lamentablemente,
la falta de información hace imposible saber si estos 280 pesos por garrafa
cubren los costos de las empresas distribuidoras y sus beneficios normales, o si
por el contrario esconden importantes rentas para estas empresas.
Más allá de
esta falta de información, existen al menos dos pistas que parecen señalar la
existencia de rentas extra normales en el sector. La primera pista es el
régimen de garrafas pintadas de diferente color por empresa y los requisitos de
stock de garrafas en relación a las ventas. Las empresas envasadoras solo
pueden envasar garrafas de su propio color y además se les requiere que tengan
un ratio entre las garrafas que venden y las que tienen en stock. Este régimen
genera un obstáculo para que nuevos competidores entren en el mercado y puedan reducir
las potenciales rentas. No es casualidad que la iniciativa de las garrafas
pintadas haya surgido cuando Megal entró al mercado en 2007. Tampoco lo es que
las empresas se dividieran el stock de garrafas existentes en base a los
porcentajes de ventas en ese año. Pintar las garrafas encarece el proceso porque
hace que las empresas tengan que “devolverse” las garrafas una a la otra,
generando nuevos costos de distribución. Más aun, el argumento de que las
garrafas pintadas permiten su mejor conservación es al menos debatible, ya que
genera menos incentivos para cuidar las garrafas que son propias, o incentivos
a retenerlas para reducir las ventas de los competidores, principalmente de
aquellos que tienen un menor stock de garrafas.
La segunda
pista que apunta a rentas extra normales viene dada por los salarios que pagan
las empresas distribuidoras. A raíz del conflicto actual, la empresa Riogás hizo
pública una lista de los salarios que cobran algunos de sus empleados. Normalmente,
los salarios de los trabajadores surgen de factores ligados a la oferta y
demanda de trabajo, así como factores institucionales como el poder de
negociación de sus sindicatos. La negociación de los sindicatos puede permitir
el justo mejoramiento de las condiciones laborales y la mejor distribución de
la masa salarial. Sin embargo, en el caso de la empresa Riogás los salarios que
paga a sus trabajadores se encuentra muy por encima de la media para similares
puestos de trabajo en otros sectores de la economía. En este sentido, estos salarios
parecen ser lo que se conoce en economía como reparto de rentas (rent sharing), una situación en la cual
una empresa con poder de mercado y rentas extra normales, reparte parte de
estas ganancias con los trabajadores. A su vez, la existencia de estas rentas y
la posibilidad de su reparto podrían generar una mayor conflictividad en el
sector alentando los repetidos conflictos.
Pero, ¿quién estaría
pagando estas rentas y qué tan grandes podrían ser? De acuerdo a la Encuesta
Continua de Hogares de 2014, mas del 90% de los 1.2 millones de hogares en
Uruguay utiliza supergás para cocinar. Adicionalmente, 27% utiliza supergás
como principal fuente de energía para calefacción. Estos porcentajes son
relativamente constantes en casi todos los niveles de ingreso, aunque los
hogares más pobres tienen menor acceso a calefacción y los más ricos utilizan
más intensamente la energía eléctrica. Así, estos consumidores serían los
afectados al pagar un precio de supergás más alto. Como en muchos temas de defensa
de la competencia y regulación, los montos que cada consumidor podría estar
pagando de más son relativamente pequeños, pero agregados a nivel del mercado
representan grandes rentas para las empresas. A modo de ejemplo, una reducción
de 10% en el costo de la distribución y envasado ($28 por garrafa)
representaría un ahorro menor a $300 anuales para un hogar promedio que consuma supergás para cocina y calefacción, pero una caída de la recaudación de más de 6
millones de dólares entre las cuatro empresas distribuidoras.
En este marco,
parece ser una tarea fundamental para los reguladores estudiar la regulación
actual y, si fuera necesario, encontrar una mejor forma de regulación, basada
en evidencia. En la actualidad, el mercado de supergás se encuentra fuera de la
regulación sectorial de la URSEA y por lo tanto queda mayormente dependiendo de
ANCAP en cuanto a la determinación de los contratos entre empresas o el precio
de venta al público. En esta línea, una posible mejor regulación para el sector
podría estar basada en rediseñar los mercados de envasado y distribución. El
problema no es la escasez de empresas distribuidoras ni de plantas de envasado,
sino los contratos que rigen los intercambios entre el envasado y la
distribución y que generan intereses cruzados. Fundamentalmente, este rediseño
debería lograr que la propiedad de las envasadoras y las distribuidoras sea de empresas
diferentes. Esto podría generar varias ventajas. En primer lugar, permitiría
concentrar las regulaciones sobre precios y calidad en el segmento de envasado.
Por su proceso productivo, este segmento ofrece más facilidad para evaluar sus
costos y posibles economías de escala, que determinen la cantidad óptima de
plantas de envasado y la mejor regulación del precio de venta a las
distribuidoras. A su vez, esto permitiría concentrar las inversiones para el
mantenimiento del stock de garrafas y su control de calidad en las plantas de
envasado, en vez de tener limitaciones de envasado a garrafas pintadas del
mismo color. En segundo lugar, el rediseño propuesto eliminaría la necesidad de
regular el precio de venta de las distribuidoras al consumidor final, creando un
espacio de mayor competencia entre las distribuidoras, que potencialmente
podría reducir los costos de distribución e incentivar la innovación. Así, este
diseño generaría información (que es el rol fundamental de los mercados), que
contribuiría a crear los incentivos correctos entre ANCAP, el envasado y las
distribuidoras.
En síntesis, el
sector del supergás parece estar en una situación donde es imperioso el
reestudio de su regulación. Basar esta regulación en evidencia y llevar a cabo
una discusión sobre la misma parece fundamental para combatir potenciales problemas
de captura de ANCAP o de los reguladores por parte de empresas con larga
tradición en el sector. Más en general, el mercado del supergás es un ejemplo
de la existencia de potenciales problemas con la regulación de algunos sectores
de la economía que terminan comprometiendo su productividad. Adicionalmente, muestra
que sobreprecios que pueden ser relativamente pequeños para los consumidores finales
pueden generar grandes masas de rentas para las empresas, que a su vez pueden
compartirse parcialmente con sus trabajadores directos. Finalmente, subraya cómo
algunas veces la solución no pasa por crear más regulaciones entre los actores
ya existentes, sino en convocar nuevos actores y crear mercados que transparenten
las transacciones y permitan más competencia, generando incentivos a la
innovación y reducción de costos.
Agradezco los
comentarios y sugerencias de Matías Brum, Leandro Zipitría, Gonzalo Zunino y
Mariana Zerpa. Las opiniones vertidas son de mi responsabilidad.
