En 2019 el gasto público en jubilaciones y pensiones en Uruguay fue el más
alto entre los países de América Latina y alcanzó un monto equivalente al 11%
del PIB.1 Esto resulta consistente con que Uruguay sea el país más
envejecido en una región que es relativamente joven aún. Un 15% de la población
de Uruguay tiene 65 años o más, en contraste con 8% para el promedio de América
Latina.2 Para encontrar magnitudes de gasto público en jubilaciones similares
a las de Uruguay, hay que mirar a países europeos como Austria, Bélgica o España.
Sin embargo, estos países tienen hoy un nivel de envejecimiento que Uruguay
recién alcanzaría hacia 2050. Para su nivel de envejecimiento, Uruguay está hoy
entre los países del mundo con mayor gasto público en jubilaciones.
La contrapartida de dicho gasto público elevado es que Uruguay ha alcanzado una cobertura de jubilaciones y pensiones casi universal. La proporción de adultos de 65 o más años que cobra una jubilación o pensión es superior al 95%.2 Asimismo, los montos de las pensiones podrían juzgarse como suficientes de acuerdo con por lo menos dos criterios. Por un lado, en 2018 los montos de las pensiones no contributivas en Uruguay se ubicaban en el tercer lugar (en conjunto con Brasil) entre doce países de la región. Por otro lado, la combinación de montos adecuados y alta cobertura explica que en 2019 la incidencia de la pobreza entre los uruguayos de 65 o más años haya sido de solo 1,8%. En contraste, la incidencia de la pobreza en la población menor a 18 años superó el 15%.4
Uruguay tiene entonces un sistema de jubilaciones con un gasto público
elevado que logra una cobertura universal con un monto de prestaciones que
cumple con el objetivo de disminuir la pobreza. ¿Cómo se financia ese gasto? Los
datos muestran que los aportes de trabajadores y empleadores cubren
aproximadamente solo la mitad del gasto, lo que implica que la mitad restante
debe ser cubierta por impuestos generales. Para tener un marco de comparación,
el aporte que la sociedad destina a cubrir el déficit del sistema público de
pensiones es mayor a todo el gasto público en educación. Dado que se espera que
la proporción de adultos mayores en el país siga en aumento, alcanzando 1 de
cada 3 uruguayos hacia finales de siglo, las proyecciones apuntan a que el déficit
del sistema tenderá a incrementarse aún más.
El elevado déficit del sistema de jubilaciones y su incremento previsto
para las próximas décadas podrían atenderse, en principio, tanto aumentando ingresos
como reduciendo egresos. Por el lado de los ingresos, las variables clave son
la tasa de aportes de trabajadores y empleadores y la proporción de la
población en edad de trabajar que efectivamente realiza a aportes. Las tasas de
aportes de trabajadores y empresarios en el régimen principal son ya
relativamente elevadas en la comparación internacional. Junto con Argentina y
Brasil, Uruguay tiene las tasas más altas de la región y por encima de la media
de los países de la OCDE. El margen para reducir el déficit del sistema por
esta vía parece entonces muy limitado.
En cuanto a la proporción de aportantes, ésta puede incrementarse mediante tres
márgenes: aumentando la tasa de actividad (proporción de la población que
trabaja o busca trabajo), reduciendo la tasa de desempleo (proporción de los
activos que no tiene empleo) o incrementando la tasa de formalidad (proporción
de empleados que realizan aportes a la seguridad social). La tasa de actividad
de Uruguay es similar al promedio de la región y está levemente por encima de
la tasa de actividad promedio de los países un PIB per cápita similar.5 Por tanto, este no parece ser un margen
sustantivo de mayor recaudación. En cambio, con un desempleo que supera el 10%
y una tasa de informalidad que marca que 1 de cada 4 trabajadores no realizan
aportes, la reducción del desempleo y el incremento de la formalidad sí podrían
cubrir una parte del déficit. En el caso de la informalidad, por ejemplo, reducirla
a la mitad podría aumentar la recaudación en el entorno de 0,8 puntos del PIB.
En cuanto a reducir los egresos en el presente o al menos contener su
incremento hacia el futuro, las herramientas posibles incluyen introducir
modificaciones a las tasas de reemplazo, los años mínimos de aporte y la edad
mínima de retiro de los distintos regímenes jubilatorios existentes. Existe
evidencia que la combinación de estos instrumentos, en vez de concentrar las
modificaciones en solo uno de ellos, puede ayudar a dar viabilidad a las
reformas. Según la Encuesta CAF 2019, más del 45% de los Latinoamericanos prefieren
reformas que combinen modificaciones en la edad mínima de retiro, en las
prestaciones y en las tasas de contribución, a cualquier opción exclusiva. En
cuanto a la edad mínima de retiro, el nivel de 60 años vigente para el régimen
de jubilación común en Uruguay luce relativamente bajo en un escenario
internacional que tiende a converger hacia los 65 años. En línea con el
gradualismo que debe caracterizar a las reformas de la seguridad social, la
experiencia europea muestra que la edad mínima puede aumentarse lentamente, de forma
incremental, alcanzando un objetivo final en un período de varios años o
incluso décadas.
Uruguay enfrenta el enorme desafío de dotar de sostenibilidad fiscal a su
sistema de jubilaciones y mantener niveles adecuados de protección a los
adultos mayores en un contexto en que el avance del envejecimiento reducirá los
ingresos del sistema e incrementará sus egresos. Las decisiones de política
deberán tener en cuenta, además, dos importantes frentes que trascienden el
ámbito de las jubilaciones. Por un lado, el logro de mayores ingresos en el
futuro, tanto para activos como para pasivos, requiere de mejoras sostenidas en
la productividad, y por tanto eventuales modificaciones al sistema de pensiones
no deberían descuidar este frente. Por otro lado, los cuantiosos fondos que hoy
se transfieren a cubrir los déficits del sistema de pensiones podrían tener
usos alternativos en otras necesidades de bienestar de la población que también
necesitan recursos, en particular entre las generaciones más jóvenes.
Notas
1 – Incluye BPS y
servicios de retiro de policiales y militares. Fuente: exposición de Motivos, Proyecto de Ley de
Presupuesto Nacional 2020-2024. https://www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/politicas-y-gestion/proyecto-ley-mensaje-exposicion-motivos-analisis-presupuestal
2 – La nota está basada en el Reporte de Economía y Desarrollo
2020 de CAF. “Los
sistemas de pensiones y salud en América Latina: los desafíos del
envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad” https://scioteca.caf.com/handle/123456789/1652. Los datos provienen de dicho reporte
excepto cuando se indica lo contrario.
3 - Presente y Futuro del Sistema de Seguridad
Social en Uruguay. CINVE. 2019
4 - https://www.ine.gub.uy/linea-de-pobreza
5 - Gráfico 2.2 (página
91) del RED 2020.
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