Municipios pa’ todos o pa’ naides


Alan Levine Puzzle Blocks CC0 1.0 Universal (CC0 1.0)
Aunque no ocupe un lugar imporante en la agenda, la creación de los municipios como un nuevo nivel de gobierno ha tenido un fuerte impacto en la vida política a nivel local, sobre todo en el interior del país. De todas formas, quedan un muchas cuestiones para discutir sobre esta reforma que poco a poco viene avanzando. De todas estas, hay una que creo que es crucial: ¿cómo se crean los municipios?

En total se establecieron 89 municipios para el 2010, y ese número se amplio a 112 para el 2015. Pero el punto interesante es que los mecanismos que establecen cómo se crean dejaron un territorio totalmente heterogéneo, ya que no hay municipios en todo el país y, salvo tres departamentos que tienen todo su territorio municipalizado (Montevideo, Canelones y Maldonado), en el resto de los departamentos los municipios no representan el total del territorio. Sobre este problema de la heterogeneidad, quiero discutir algunas cuestiones en dos claves para argumentar porqué creo que se tiene que municipalizar todo el país: una en clave de derechos y otra en clave política.

Antes de eso, voy a presentar cuáles son los mecanismos de creación. La ley ha sido bastante amplia a la hora de establecer los criterios por los cuales se pueden crear estas instituciones. Concretamente son tres las formas definidas por la ley. La primera es la más clara -y ha sido la forma por la cual se han creado la mayor cantidad de municipios- y refiere directamente a la población de cada localidad. Para el 2010, se crearon en todas aquellas localidades que contaran con más de 5000 habitantes; luego, para el 2015, en localidades con más de 2000 habitantes, en este criterio se excluyen a las capitales departamentales. Un punto importante: este mecanismo está agotado, ya se municipalizó todo el territorio que cuenta con estas características y, por tanto, por mandato de la ley ya no se van a crear nuevos municipios a menos que ocurran cambios demográficos significativos.

Los restantes mecanismos -que llamaremos segunda y tercera- son por iniciativa de los ciudadanos y por iniciativa de los actores políticos. La iniciativa ciudadana se instrumenta por medio de la recolección de firmas de un 15% de los habilitados para votar de una localidad. Aunque existieron intentos en algunos casos este mecanismo no tuvo resultados todavía.
Por su parte, la tercera forma indicada, y que va a ocupar una buena parte de la columna, es la creación voluntaria de municipios por iniciativa de los Intendentes con anuencia de la Junta Departamental. Acá sí hay varias experiencias sobre las que más adelante voy a profundizar.


Sobre la cuestión de derechos. En un Estado como el uruguayo, donde tenemos un sistema de leyes que nos rige a todos por igual, el hecho que no existan municipios en todo el territorio tiene como consecuencia que existan impedimentos que la población no municipalizada encuentra para poder ejercer el conjunto de derechos políticos y de ciudadanía. Hay ciudadanos que pueden elegir representantes en tres niveles –nacional, departamental y municipal- mientras que otros lo pueden hacer solo en dos niveles, por el mero hecho de que no les toca ser parte de un territorio municipalizado por decisión normativa o por voluntad política. Por tanto, hay algo así como ciudadanos de primera que votan por gobiernos locales y ciudadanos de segunda que no tienen ese derecho. Este es el primer punto que me lleva a argumentar porqué es necesario municipalizar todo el territorio.

Sobre la cuestión política. La segunda razón no es normativa como la anterior, sino de carácter político. Como mencioné anteriormente, los Intendentes tienen posibilidades de crear municipios de acuerdo a su criterio y, por tanto, la oportunidad de profundizar o no el proceso queda en sus manos. En este sentido, es abundante la literatura que se basa en los incentivos que tienen los actores políticos en todos los niveles de gobierno para profundizar la descentralización. Estos incentivos están fundados en los beneficios que se pueden obtener si se descentraliza el poder. El razonamiento es simple, si las elites políticas centrales perciben que los cuadros políticos sub nacionales tienen posibilidades de lograr una victoria electoral que se traduzca en un beneficio directo para sus intereses, entonces buscarán profundizar el proceso, sino no lo harán.

Esto puede estar pasando con los municipios, los Intendentes pueden crear gobiernos locales de acuerdo a intereses políticos. Si ven una forma de consolidar su poder político territorial por medio de la victoria de su partido, profundizarán el proceso descentralizador, sino van a preferir el status quo. Analizando los 29 casos de municipios creados de forma voluntaria por los Intendentes en 2009 y 2014, en 20 de ellos las posiblidades de que perdiera a nivel municipal el partido del gobierno departamental eran muy bajas[1]. Esto es lo que ha pasado en estas dos primeras elecciones, pero posiblemente, se profundice a medida que los actores departamentales empiecen a visualizar que el tener un municipio de un mismo color puede ser una buena estrategia. 

Por tanto, creo que se tiene que cerrar la canilla, y pensar en una reforma a la ley que diseñe un criterio estandarizado para crear municipios con el objetivo de la municipalización total del país. Por supuesto que ese criterio tiene que tomar en cuenta cuestiones que hacen a la vida  social de los territorios, pero no debe dejar solamente al juicio del intendente de turno la posibilidad de crear o no gobiernos locales, porque eso puede generar una ampliación de los muncipios con criterios que poco tienen que ver estas cuestiones, sino más bien con razones políticas, perforando el territorio de manera arbitraria. Pero además porque este sistema está afectando los derechos políticos de los ciudadanos.




[1] Tomo en cuenta resultados de las elecciones pasadas

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