Sobre la propiedad en el sector eléctrico y la relación entre inversión pública y déficit fiscal
Por Fernando Esponda
¿Privatización de la generación eléctrica?
El proceso de cambio de la matriz eléctrica ha sido una de las políticas estrella del gobierno. Energía limpia, renovable, autoabastecimiento energético, primeros lugares en rankings mundiales. “Donde Uruguay lidera, el resto del mundo lucha por seguirle el ritmo”, “La revolución renovable uruguaya”, “Uruguay, a un paso de ser el primer país sustentable” han sido titulares de reconocidos medios internacionales1 que destacan el cambio en la matriz eléctrica uruguaya, ponderando sus virtudes.
Sin embargo, este aplaudido proceso debería permitirnos algunos aprendizajes. Hay quienes aseguran que durante los últimos diez años hemos asistido a un proceso de privatización de la generación eléctrica. Otros, por su parte, contraponen que no cabe la palabra privatización, ya que los actores privados han crecido en la incorporación de potencia nueva (nada público se ha vendido), que se ha realizado con una fuerte presencia del Estado como regulador y que el principal generador sigue siendo UTE. Más allá de si el mote “privatización” es apropiado para describir el proceso de los últimos tiempos, resulta interesante indagar sobre las razones que explican por qué hace una década la generación eléctrica era exclusivamente de UTE y ahora, luego de diez años de gobierno frenteamplista, casi un cuarto de la energía consumida en 2015 surgió de generadores privados2, con perspectiva creciente para el futuro.
Sobre este fenómeno hay varias explicaciones. Una primera hipótesis es que el Frente Amplio al llegar al gobierno se dio cuenta que en realidad las cosas que planteaba antes de 2005 no eran correctas, que una cosa es ser oposición y otra cosa ser gobierno, y que en realidad el marco regulatorio establecido por los partidos tradicionales terminó siendo comprendido y desarrollado de forma correcta y pragmática por el Frente Amplio al alcanzar el gobierno. Esta visión no sólo concibe positivamente el desarrollo de actores privados, sino que incluso puede llegar a cuestionar la existencia de desarrollos eólicos propios de UTE.3
Otra visión carga las tintas sobre el ala más centrista del Frente Amplio (llamémosle “el Astorismo”) planteando que si bien el Frente Amplio en su conjunto tiene una visión más estatista, el manejo de la política económica desde el Ministerio de Economía, dominada por una visión más “liberal”, ha conducido a la limitación de la inversión pública y al avance del capital privado en el desarrollo de la matriz eléctrica.4 Otra explicación niega esta partición, y plantea que este fenómeno responde a una visión del Frente Amplio en su conjunto.5
Algunos adicionalmente sostienen que este fenómeno es consistente con la visión económica que tiene el presidente de UTE, Gonzalo Casaravilla, quien plantea que “el mundo está cambiando hacia un nuevo paradigma en el que no importa tanto quién es el dueño de los fierros sino qué es lo que se hace con ellos, quién los gestiona, quienes reciben y cómo se distribuyen los beneficios que éstos generan.”6 Quienes sostienen esta hipótesis plantean que si este es el “nuevo paradigma”, en donde la propiedad de los medios de producción ya no importa, entonces el desarrollo de la propiedad privada en el sector eléctrico no debería resultar una sorpresa.
Sin embargo, y a riesgo de ser acusado de ingenuo, no creo que ninguna de estas hipótesis sea el factor explicativo principal del proceso al que hemos asistido este último tiempo. Hay un elemento que en general no es considerado y que, a pesar de ser menos ideológico y sonar mucho más aburrido, es a mi entender fundamental: la relación contable entre inversión pública y déficit fiscal.
Inversión pública y déficit fiscal
La contabilidad nacional registra con criterio caja el déficit fiscal. Esto implica que las inversiones públicas son consideradas en su totalidad el año que se ejecutan, de la misma forma que se contabiliza un gasto. Si por ejemplo UTE construye un parque eólico de 100 millones de dólares, entonces habrá 100 millones de dólares en ese año que se contabilizarán para el déficit fiscal. Sin embargo, si la inversión la realiza un privado, o la realiza UTE a través de una modalidad alternativa (leasing, fideicomiso, sociedad anónima, participación público-privada), entonces no aparece en el déficit fiscal, o aparece una pequeña parte en ese año. De aquí que muchas veces se opte, para no aumentar el déficit fiscal pero poder realizar inversiones, por soluciones que no pasan por la inversión pública tradicional.7
Se podrá decir que, aunque dicho criterio contable fuera modificado, aunque la inversión de la empresa pública en el déficit fiscal se distribuyera a lo largo de su vida útil (como se contabiliza en una empresa privada) y no enteramente el año que se ejecuta, igual UTE no podría haber afrontado la enorme cantidad de recursos asociados al desarrollo eólico, o que asumirla hubiera implicado un endeudamiento excesivo por parte de la empresa.8 Esta afirmación parece ser razonable; sin embargo, en el caso de la opción por el desarrollo eólico privado de estos últimos años, no aplica. En términos esquemáticos, el desarrollo eólico privado en Uruguay se sustenta en contratos a largo plazo de venta de energía con UTE, que garantizan un flujo de pagos razonable y seguro como para que un banco le preste dinero al emprendedor privado. Estos contratos de largo plazo son, en esencia, pasivos de UTE, que comenzaron a aparecer como notas de los estados contables en el año 2009, y en la actualidad aparecen como “Pasivos por concesión de servicios”9, por un monto importante (unos 1.000 millones de dólares) y con una perspectiva de tendencia creciente.10 El desarrollo eólico privado no sólo no ha evitado el endeudamiento de la empresa pública, sino que lo ha incrementado sustancialmente, con la única diferencia que los pasivos, en lugar de ser con entidades financieras, son con los generadores privados.
El gobierno ha planteado un plan de inversión en infraestructura de 12.000 millones de dólares para el quinquenio.11 En el sector energético en particular, se plantea una inversión de 4.230 millones de dólares, de los cuales 40% será vía inversión tradicional y 60% vía modalidades alternativas. Vale la pena preguntarnos si esta división surge de criterios económicos, y qué tanto está influenciado por el criterio contable y su impacto en el déficit fiscal. Por poner un ejemplo, ¿la decisión de realizar la línea de trasmisión de alta tensión Tacuarembó-Melo mediante la modalidad alternativa de leasing operativo12 –configurándose así, por primera vez en la historia del Uruguay, una línea de trasmisión que no será propiedad de UTE– es producto de un análisis económico que pondera las supuestas virtudes que tendría alquilar esta línea en lugar de comprarla? ¿O es una opción escogida porque permite que dicha inversión no impacte en las cuentas públicas? Vale aclarar nuevamente que, más allá de cómo ingrese en la contabilización del déficit fiscal, la inversión generará una deuda que estará a cargo de UTE, bajo cualquier modalidad.
De esta forma, la contabilidad nos ha jugado –y nos sigue jugando– dos malas pasadas. Por un lado, la forma de contabilizar la inversión pública en el déficit fiscal provoca un sesgo a favor de la inversión privada; por otro lado, el endeudamiento de la inversión privada termina impactando directamente en los pasivos de UTE.
La identificación de este problema contable no es una novedad. Se encuentra presente en documentos de grandes entidades como el FMI, la CEPAL, el Banco Mundial o el BID publicados en la última década. En Uruguay se pueden encontrar menciones a este problema contable en intervenciones de importantes figuras del gobierno, como por ejemplo Álvaro García en el Seminario sobre Regulación de Empresas Públicas en América Latina en enero de 201513, o Fernando Lorenzo en la Comisión Investigadora de Ancap en octubre de 201514 (vale aclarar antes de continuar –porque el tema contamina cualquier discusión de estos asuntos– que este análisis no tiene nada que ver con las pérdidas y capitalización de Ancap, que tienen explicaciones que corren por carriles diferentes).
Posibles soluciones
Las soluciones tampoco son novedosas, ni histórica ni geográficamente. Durante la primera mitad del siglo XX, la práctica contable en el mundo y en Uruguay era la de contabilizar de forma diferente gastos e inversiones: los primeros debían cubrirse con ingresos corrientes; los segundos, con deuda.15 A este criterio se le conocía como “la regla dorada”. 16
En los últimos tiempos, en Chile las estadísticas fiscales cubren el gobierno general, y no se consolidan los saldos con las empresas públicas; la práctica de México excluye del cálculo del déficit tradicional a los proyectos de inversión de petróleo y energía, a través de los PIDIREGAS.17 En Europa existen experiencias de metas fiscales asociadas a la “regla dorada”: Alemania utiliza desde 1969 este tipo de regla, en donde se excluye de la meta fiscal a la inversión pública; el código de estabilidad fiscal de Reino Unido desde 1998 plantea un criterio similar.18 También hay experiencias de excluir la inversión pública de las reglas fiscales en Brasil, Ecuador, Hong Kong y Japón.19 Adicionalmente, la aplicación completa de los principios del manual de contabilidad pública del manual de FMI del 2001 permitiría solucionar este problema.20
Esta relación contable es realmente problemática, particularmente en una coyuntura de menores tasas de crecimiento y alto déficit fiscal21, y sobre todo en un país como Uruguay. Como plantea el economista Gabriel Oddone, “no podemos seguir estando en un régimen en el cual las inversiones de las empresas públicas, en el consolidado de la contabilidad del sector público no financiero, son un gasto. Esto es una locura. Restringe las inversiones de las empresas, afecta el desarrollo de la infraestructura en un país –como lo ha señalado el Banco Mundial– en donde este desarrollo está en manos de las empresas públicas. Este no es un país en donde el desarrollo de infraestructura esté en manos de un sector privado muy dinámico; la provisión de infraestructura está, y va a estar por mucho tiempo, en mano de las empresas públicas. Tener un sistema de contabilidad que no favorece a transparentar cuándo una inversión pública es una compra de un activo, y por lo tanto no debe ser consolidado en el ajuste global del sector público no financiero como una erogación de caja, es un tema crucial.”22
Tratar contablemente de igual forma al gasto y a la inversión en el déficit fiscal no es un axioma inviolable, no vino escrito en las tablas de piedra que Dios le dio a Moisés; es un criterio técnico que se maneja actualmente y, como tal, existe la posibilidad de discutirlo. Cambiar el criterio contable no implicará que toda la inversión pase a ser pública; no es el objetivo, ni sería recomendable. Lo que sí nos permitirá es –si se me permite la expresión– “descontaminar contablemente” la discusión sobre decisiones de inversión, y utilizar los diferentes instrumentos de acuerdo a las necesidades de cada proyecto. Inversión pública tradicional, inversión pública por modalidades alternativas, Participación Público-Privada, inversión privada, deberían ser alternativas de un menú de opciones que tenga como ejes de evaluación criterios económicos y políticos, no contables.
Debe reconocerse que la actual forma de contabilizar a la inversión pública en el déficit fiscal tendría la supuesta virtud de operar como una restricción a las mismas y, desde una visión de prudencia fiscal, puede plantearse el temor a que su modificación conduzca a un escenario de mayor dilapidación de recursos. Sin embargo, lo que sucede en la actualidad no es que el criterio contable restrinja las inversiones, sino que en realidad las desvía hacia otras modalidades, en muchos casos más caras y con menores controles. El cambio en la forma de registro de la inversión pública en el déficit fiscal no debe concebirse como una liberación de las restricciones a la inversión pública, sino como un cambio conceptual de cuál debe ser la correcta restricción. Las inversiones operan en el largo plazo, por lo que no tiene sentido asignarles una restricción de corto plazo (el déficit fiscal), sino una de largo plazo (por ejemplo, la deuda). El cambio de restricción debe sin dudas acompañarse por controles que aseguren inversiones de alta calidad y justificada rentabilidad. Medidas como la creación y fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversión Pública, o el avance en las áreas de control del endeudamiento de las empresas públicas que comenzó con la rendición de cuentas de 2010 y fue mejorándose en años sucesivos23, son avances acertados, que complementan la propuesta y fortalecen la gestión eficiente de la inversión pública.
El tema, sin dudas, no suena épico; difícilmente se convoque una marcha para el cambio de la contabilidad pública. Sin embargo, el futuro de la generación, trasmisión y distribución del sector eléctrico, así como el desarrollo de infraestructura en el país, tiene una importante relación con esta definición. La inversión privada o mediante esquemas alternativos no es mala ni buena per se, pero puede ser un camino muy peligroso y caro si tiene como única justificación eludir una definición contable. Esta definición no es una verdad revelada, sino una regla que es necesario discutir; el objetivo debería ser que las decisiones de inversión se asienten en fundamentos económicos y políticos, y no continuar asistiendo pasivamente a la penosa victoria de la contabilidad sobre la economía.
1 The Guardian (http://www.theguardian.com/commentisfree/2015/dec/06/uruguay-climate-change-reform-progress), El País de Madrid (http://internacional.elpais.com/internacional/2014/07/10/actualidad/1405027005_646202.html), CNN (http://cnnespanol.cnn.com/video/cnnee-pkg-klein-renewable-energy-uruguay/).
2 Este guarismo es aproximado, e incluye un 15% de energía proveniente de los parques eólicos privados y un 7% de generadores privados a partir de biomasa, http://www.adme.com.uy/mmee/infmensualDetalle.php?anio=2015
3 Esta opinión puede ser encontrada en filas de los partidos tradicionales, por ejemplo: http://www.voces.com.uy/entrevistas-1/luislacallepou%E2%80%9Cnolehevistoalpresidentecorajeparaejercerlaautoridad%E2%80%9D
4 Esta visión puede encontrarse en algunos integrantes de sectores internos del Frente Amplio, como el MPP o la 711.
5 Estos elementos pueden encontrar en los planteos de Unidad Popular, el diario La Juventud, la radio CX36.
6 Gonzalo Casaravilla (2015), Editorial de Revista Somos UTE, año 18, n° 78, octubre/diciembre de 2015
7 Una explicación más detallada de este mecanismo contable puede encontrarse en http://www.razonesypersonas.com/2015/07/sobre-el-deficit-fiscal-y-la-inversion.html. También es ilustrativo el ejemplo que aparece en CEEIC (2015). Financiamiento de infraestructura: apuntes sobre la experiencia internacional y reflexiones para el caso uruguayo, http://ceeic.uy/documentos/18-documentos-de-trabajo/20-dt-n-2-financiamiento-de-infraestructura-apuntes-sobre-la-experiencia-internacional-y-reflexiones-para-el-caso-uruguayo-2015
8 “Frecuentemente nos preguntan por qué no invierte UTE directamente. De parte de nuestra empresa estuvo planteado, pero en el período 2010-2015 tuvimos que invertir también 1.700 millones de dólares en otras áreas (redes, ciclo combinado), en el presupuesto de inversiones más ambicioso en décadas para UTE. La empresa no estaba en condiciones, con recursos propios, de afrontar todo lo que era necesario hacer, ni tampoco tenía la capacidad de endeudamiento necesaria.” Presentación de Gonzalo Casaravilla en ADM, 05/04/2016., http://simsee.adme.uy/db-docs/Docs_secciones/nid_322/Casaravilla_Desayuno_ADM__20160405.pdf
9 También ingresan, por el mismo monto, como “Activos por concesión de servicios”. Sin embargo, que ingresen por el mismo monto en activo y pasivo no implica que su efecto sea neutro, sobre todo cuando se observan los ratios de endeudamiento (por ejemplo, el ratio pasivo/patrimonio).
10 Este monto, que figura en las notas anexas a los estados contables, y que fue en 2009 de 342 millones de dólares, alcanzó en 2015 los 7.000 millones de dólares (sumando contratos de biomasa, eólicos y fotovoltaicos). Hasta el 2015 sólo figuraban unos 1000 millones de dólares dentro de los pasivos de los estados contables.
11 http://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2015/noticias/NO_Q700/inversiones.pdf
12 http://portal.ute.com.uy/compras/licitaciones-destacadas
13 “Increíblemente, lo que en una empresa se registra como un activo fijo, como un bien a amortizar durante varios años, a efectos de la contabilidad pública es un gasto del año, por lo tanto aparece totalmente en el déficit fiscal. Si uno incrementa las inversiones de manera importante, va a aparecer en el numerito mágico, que es el que miran los economistas al final del año y determinan si las cosas estuvieron mal o estuvieron bien.” Intervención de Álvaro García en Seminario de la URSEA (2015), http://www.ursea.gub.uy/Inicio/Institucional/eventos/Seminario+Regulacion+Empresas+Publicas/Presentaciones+expositores/
14 “Si una empresa pública está gastando por inversiones de altísima rentabilidad USD 2.000:000.000 –una gran inversión–, esa cantidad va al déficit, aunque en la contabilidad patrimonial haya activo, pasivo y no tenga ningún cambio. No mezclemos el concepto de contabilidad patrimonial con lo que el Ministro de Economía y Finanzas tiene que hacer, que es atenerse al Manual de estadísticas de las finanzas públicas vigente en Uruguay, el cual responde a una metodología internacional que nuestro país hizo suya y que es auditada, entre otros, por el Fondo Monetario Internacional. Es el manual que se utiliza para el registro contable y, para mí, tiene un problema, porque hace que las inversiones de las empresas públicas sean consideradas costos, cuando en la contabilidad patrimonial no lo son.” Fernando Lorenzo, Intervención en la Comisión Investigadora de la situación Económica y Financiera de Ancap (2015), https://sip21-webext.parlamento.gub.uy/temporales/S201504674368074.HTML
15 IECON (2009), ¿De Quiénes, para Quiénes y para Qué? Las Finanzas Públicas de Uruguay en el Siglo XX
16 Bassetto y Sargent (2005), Politics and efficiency of separating capital and ordinary goverment budgets,
http://www.nber.org/papers/w11030 - Balassone y Franco (2001), EMU fiscal rules: a new answer to an old question?, http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/2/11542/fiscalrules.pdf
17 La sigla PIDIREGAS es uno de los ejemplos más elocuentes de la dimensión contable de la discusión sobre inversiones, en la medida que la sigla refiere a Proyectos De Impacto Diferido En El Registro Del Gasto. Ver CEPAL (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública http://www.cepal.org/es/publicaciones/7304-opciones-para-enfrentar-el-sesgo-anti-inversion-publica
18 BID (2013), Inversiones públicas y reglas fiscales http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38049382
19 FMI (2012), Fiscal Rules in Response to the Crisis - Toward the "Next-Generation" Rules https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12187.pdf
20 FMI (2001), Manual de cuentas públicas, https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/pdf/all.pdf
21 Una constante histórica en Latinoamérica es que en los períodos de menor crecimiento la inversión pública es una de las variables de mayor ajuste (Calderón, Easterly y Servén (2003), Infrastructure in Latin America,
22 Gabriel Oddone (2015), participación en Seminario sobre Regulación de Empresas Públicas en América Latina, febrero de 2005, http://www.ursea.gub.uy/Inicio/Institucional/eventos/Seminario+Regulacion+Empresas+Publicas/Presentaciones+expositores/
23 La autorización por parte del Poder Ejecutivo de endeudamientos importantes de las empresas públicas apareció con el artículo 267 de la rendición de cuentas 2010, y fue afinándose en los sucesivos años (art 337 de Rendición de Cuentas 2011; art 682 de Ley de Presupuesto 2015-2019), incorporando a las personas jurídicas de los grupos económicos de los entes y definiciones más amplias de endeudamiento financiero. Más allá de que los montos tope por operación son discutibles y podrían ser mayores, la ampliación del área de control del endeudamiento resulta un elemento positivo.
