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La burocracia ¿no es la misma para todos?

La conducta discriminatoria del gobierno es una preocupación central en relación a la calidad de la democracia. Bajo el principio de igualdad que rige la democracia, cualquier tratamiento discriminatorio por parte de la burocracia hacia los ciudadanos es una violación de esta regla de igualdad, y podría impactar negativamente en la confianza del público en las instituciones de gobierno.

Este problema no es nuevo en la literatura académica. En las últimas décadas, ha habido un volumen cada vez mayor de estudios sobre el tratamiento desigual que las burocracias le dan a ciudadanos individuales y a actores de la sociedad civil. La hipótesis principal que orienta esta literatura es que los funcionarios públicos tienden a ser más receptivos a aquellos ciudadanos que son similares a ellos (en distintas categorías) y, por el contrario, menos receptivos a aquellos considerados como de otro grupo o “con menos estatus”[i].  Con esta idea, estudios clásicos evalúan la discriminación racial en distintas áreas de políticas gubernamentales[ii]. En algunos casos, ser miembro de la clase media o alta parece influenciar positivamente al trato recibido por parte de los funcionarios públicos, mientras que ser miembro de grupos excluidos o vulnerables explica un comportamiento discriminatorio por parte de cuerpos gubernamentales[iii]. La discriminación en base al género por parte de los burócratas también ha sido detectada a nivel de los burócratas de calle, incluso cuando la mayor parte de los países aprobó leyes en contra de la discriminación de género hace ya muchos años.

El nuevo escenario de aprobación de leyes de acceso a la información a nivel internacional ha abierto una oportunidad renovada para re-estudiar la conducta discriminatoria, ya que los funcionarios públicos pueden verse tentados a responder solo, o con mayor velocidad, a las solicitudes provenientes de ciudadanos pertenecientes a las clases socioeconómicas más altas, y a los grupos más poderosos. Al hacer esto, contribuirían a reducir la asimetría de información entre el gobierno y estos grupos, pero al mismo tiempo ampliarían la brecha entre éstos y los sectores más vulnerables, incrementando el acceso desigual a la información.

Esto es exactamente lo que estaría sucediendo en algunos de los países donde se están implementando las leyes. Investigaciones recientes sugieren que los miembros de los grupos excluidos o vulnerables, como los pobres o las minorías raciales, son menos pasibles de recibir respuestas satisfactorias a sus solicitudes. Adicionalmente parece haber un prejuicio en la respuesta gubernamental, favoreciendo a las solicitudes de representantes de ONGs y periodistas, y relegando aquellas que provienen de individuos comunes[iv]. En definitiva, los funcionarios públicos pueden verse tentados a responder solo, o con mayor velocidad, a las solicitudes provenientes de ciudadanos pertenecientes a las clases socioeconómicas más altas, y a los grupos más poderosos.

En Uruguay, un estudio reciente[v] que llevamos a cabo con Rafael Piñeiro evalúa la conducta discriminatoria de la burocracia uruguaya a través del grado y la forma en que se da cumplimiento lo establecido en la ley 18.381 de Acceso a la Información Pública (ver nota de Fabrizio Scrollini del18/10/2013)

La Ley, aprobada en 2008, establece que toda persona interesada en acceder a información de los organismos gubernamentales debe hacerlo mediante solicitud escrita ante el titular del organismo, incluyendo su identificación, domicilio y forma de comunicación, la descripción de la información requerida y opcionalmente el soporte en el cual recibirla. Los organismos tienen la obligación de permitir el acceso o en su defecto dar respuesta a la consulta en el momento en que se la solicita disponen de 20 días hábiles para permitir o denegar el acceso o responder la consulta, existiendo una prórroga de 20 días en casos excepcionales.

Con un diseño de experimento de campo aleatorio (randomized field experiment design) que implicó el envío de solicitudes de acceso a información a 320 organismos públicos con distintos perfiles de ciudadanos[vi], la investigación muestra que los servidores públicos parecen ser omisos en el cumplimiento de la ley o el cumplimiento es en general, como otros estudios ya han señalado, relativamente bajo. Algo menos de un 20% respondió a los pedidos.

Por otro lado, solo aquellos que conocen la ley y pueden invocar su existencia para hacer cumplir su derecho tienen mayores probabilidades de recibir respuesta. El supuesto es que  invocar la ley que otorga el derecho a recibir la información puede imponer en la burocracia la necesidad de responder. Aquellos que están en condiciones de decidir si responder o no al pedido, saben que quien solicita información está al tanto de que la no respuesta representa un incumplimiento de la ley.

El otro elemento que se observa es que la posibilidad de recibir más respuestas parece estar solo abierta a los hombres, en tanto en nuestro experimento las mujeres que invocan la existencia de la ley no reciben un mejor trato respecto a aquellas que no lo hacen.

Aunque solo para esta ley en particular y los derechos que ésta buscó expandir, el estudio confirma que, como es esperable, Uruguay no es muy diferente al resto de los países con niveles de desarrollo y consolidación democrática similares. En realidad, (i) la sanción de normas está lejos de asegurar el cumplimiento efectivo de las leyes y (ii) cuando existe una brecha entre la sanción de las leyes y la aplicación de la misma aparecen espacios para la discrecionalidad de las burocracias. Dicho de otra forma, cuando las normas se aplican en forma minoritaria o residual, en donde la respuesta queda librada a la discrecionalidad del organismo, de las oficinas o de los funcionarios públicos que las reciben, es esperable que esa misma discrecionalidad opere favoreciendo a determinados perfiles de ciudadanos que sean tratados especialmente por pertenecer a determinado grupo social o profesión.

Esta evidencia obliga a mirar con lupa la existencia de sesgos y en especial los mecanismos que están detrás del trato diferencial que el estado, a través de la burocracias, otorga a distintos tipos de ciudadanos. De lo contrario, podremos tener buenas leyes pero siempre tendremos el riesgo de que al implementarse no tengan impactos significativos o, lo que es peor, puedan convertirse en una nueva fuente de desigualdad, por la vía de ampliar la brecha entre éstos y los sectores más vulnerables, incrementando el acceso desigual a la información.





[i] Ver, por ejemplo, Hummel, R. (1977). The Bureaucratic Experience. New York: St. Martin’s Press; Sjoberg, G., Brymer, R., & Farris, B. (1966). Bureaucracy and the Lower Class. Sociology and Social Research, 50, 325–337.
[ii] Lipsky, M. (1980). Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation;    Lieberman, R. (1998). Shifting the Color Line: Race and the American Welfare State. Cambridge: Harvard University Press; Thomas, J. C. (1986). The Personal Side of Street-Level Bureaucracy Discrimination or Neutral Competence? Urban Affairs Quarterly, 22, 84–100

[iii] Jones, B., Greenberg, S., Kaufman, C., & Drew, J. (1977). Bureaucratic Response to Citizen-Initiated Contacts: Environmental Enforcement in Detroit. The American Political Science Review, 71(1), 148–165
[iv] Open Society Justice Initiative. (2006). Transparency and Silence: A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries. Central European University Press
[v] Piñeiro, Rafael & Rossel, Cecilia “Abriendo las puertas del gobierno (para todos?): evaluando el tratamiento desigual de la burocracia frente a solicitudes de información pública en Uruguay”. Una sintesis puede ser consultada en http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/11587.pdf

[vi] El estudio definió ocho tratamientos, cada uno de ellos asociados a ocho perfiles de solicitantes de información. La asignación de casos a cada tratamiento se realizó en forma aleatoria, con el objetivo de controlar posibles sesgos asociados a los tipos de instituciones y los potenciales diferenciales que pueden tener a priori en la forma en que responden a las solicitudes:

Descripción de los tratamientos y número de casos por grupo.
Trata-miento
Perfil
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Total
1
Empresario hombre
17
13
8
2
40
2
Empresaria mujer
15
16
4
5
40
3
Ciudadana mujer que invoca la ley
20
12
4
4
40
4
Ciudadano hombre que  invoca la ley
14
15
6
5
40
5
Periodista hombre
20
12
6
2
40
6
Periodista mujer
15
14
2
9
40
7
Ciudadana común mujer
13
15
6
6
40
8
Ciudadano común hombre
16
17
2
5
40

Total
130
114
38
38
320

El experimento implicó el envío de una misma solicitud por vía electrónica, que preguntaba a todos los organismos el número de funcionarios presupuestados que trabajaban en el organismo al 31/12/2013. Las solicitudes  - enviadas todas un mismo día- incluían información básica sobre el perfil del individuo que requería acceso a la información.

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