2015 es año
de elaboración del presupuesto quinquenal y ciertas tensiones
comienzan a configurarse. Por una parte, la fuerza política a cargo
del gobierno presentó en la campaña electoral una serie de
compromisos fuertes en cuanto a políticas de bienestar que implican
aumentos del gasto público. Por otra parte, varios analistas
económicos privados coinciden en que, a diferencia de los dos
quinquenios anteriores, la situación de las cuentas públicas y de
la economía en general no deja márgen para expandir
significativamente el gasto público. En este contexto, algunas
declaraciones recientes del Ministro de Economía han sembrado dudas
sobre la viabilidad de cumplir con algunos de los compromisos
electorales.1
En 2014 el
déficit de las cuentas públicas fue de 3,5% del PBI, el mayor desde
2002. ¿Es para preocuparse? Si, pero ni tanto. Hace un año,
Guillermo Carlomagno nos contaba aquí en Razones y Personas cómo el
déficit fiscal no es la única variable relevante para analizar la
situación de sostenibilidad fiscal de un país.2 Si
bien la situación económica hoy no es exactamente la misma que la de hace
un año, la sostenibilidad de la deuda uruguaya ha sido recientemente
confirmada por la calificadora Moody's, que decidió mantener la
calificación de la deuda del país.
Pero
asumamos que efectivamente es necesario reducir algún punto de
déficit fiscal. Un lugar común por estos días es que para reducir
el déficit fiscal hay que reducir el ritmo de crecimiento del gasto.
Sin embargo, al menos algebraicamente, hay otra forma de incidir
sobre el déficit que parece olvidada en el debate: los impuestos. Es
cierto, a nadie le gusta pagar más impuestos, pero éstos son
necesarios para financiar políticas que permitan continuar elevando
y emparejando los niveles de bienestar.
¿Pero no
son los impuestos en Uruguay ya demasiado altos? La respuesta es no
necesariamente. Los datos indican que Uruguay tiene un nivel de
recaudación de impuestos que no es ni muy alto ni muy bajo para su
nivel de riqueza si se lo compara con otros países.3 Tanto Brasil como Argentina, por ejemplo, recaudan bastante
más impuestos que Uruguay. Por otra parte, una regularidad empírica
es que a medida que los países se vuelven más ricos, aumenta el
peso de los impuestos sobre el total de la riqueza producida. Así,
los países de la OCDE recaudan más de 15 puntos del producto que el
promedio de países de Latinoamérica.4 Dentro de dicho
grupo de países ricos existe una enorme heterogeneidad en cuanto
al peso de los impuestos, mientras Francia en 2012 recaudó impuestos
equivalentes al 44% del producto, Estados Unidos recaudó sólo un
24%.5 Esto es, distintas sociedades eligen distintas
instituciones y el desarrollo de políticas de bienestar amplias
requiere de mayor recaudación de impuestos. Como dice el Cuarteto,
nada es gratis en la vida.
El programa
del Frente Amplio identificó una serie de aspectos sobre los que es
necesario avanzar en materia de políticas de bienestar. El más
notorio (y oneroso) es el compromiso de llevar el presupuesto de la
educación pública al 6% del producto. Pero ése no es el único.
Entre muchos otros, dos componentes importantes en cuanto a políticas
de bienestar son implementar el Sistema Nacional de Cuidados e
incrementar el presupuesto de ASSE para acercar el gasto por usuario
al del FONASA. En conjunto, estos son tres ejemplos de políticas que
son a la vez caras de implementar y que resultan profundamente
igualitaristas en cuanto apuntan a achicar las brechas de bienestar
entre los hogares de menos ingresos y aquellos de ingresos medios y
altos. Para el caso de la educación, por ejemplo, actualmente los
hogares de ingresos medios y altos compran educación privada por un
monto de recursos mayor al que asigna el estado a los centros
públicos.6 Esto permite que la educación privada ofrezca más
horas de estudio y mejor infraestructura, entre otros beneficios.
Llevar el presupuesto educativo al 6% del producto permitirá, entre
otras cosas, aumentar el número de escuelas de tiempo completo y
seguir mejorando los edificios de escuelas y liceos. Algo similar
aplica a los cuidados y a la salud, hay grandes diferencias en el
acceso a estos servicios básicos de acuerdo al ingreso de los
hogares, y estas diferencias tenderán a achicarse con un mayor
presupuesto destinado a políticas públicas en ésas áreas.
¿Y cómo se
financian estas políticas que apuntan a un mayor bienestar? Si bien
el programa del Frente Amplio dice "no queremos menos impuestos,
sino mejores y más justos", Vázquez prometió en la campaña
"disminuir la carga tributaria global", agregando así una
tensión adicional al panorama. Cabe preguntarse si es posible
cumplir con las promesas de políticas de bienestar sin aumentar el
peso de los impuestos sobre el producto y sin poner en riesgo la
sostenibilidad fiscal del país. La respuesta definitiva a esta
pregunta deberá esperar a que el gobierno presente los números,
pero en principio una respuesta afirmativa parece difícil, y las
declaraciones del ministro Astori relativizando el 6% para la
educación parecen anticipar una respuesta negativa. En este marco,
quizá haya que optar entre distintos objetivos y promesas,
pero debería quedar claro que renunciar a seguir ampliando las
políticas de bienestar porque el déficit fiscal está alto no es el
único camino a seguir. Un mix de
políticas tributarias que aumenten los ingresos, combinado con
cierto margen menor para políticas de reasignación de gastos,
debiera hacer posible continuar con la expansión de las políticas
de bienestar que ha caracterizado a los gobiernos del Frente Amplio.
Notas
Foto por Matías Brum, bajo licencia Creative Commons (CC BY-NC-SA 2.0)
3 -
Ver por ejemplo en diapositiva 12 de presentación de Pablo Rosselli
de Deloitte.
6 - Para un
cálculo que, si bien no es exacto, ilustra claramente el punto, ver
http://columnistas.montevideo.com.uy/ucimprimir_300471_1.html
Gracias por la nota Guille. Concuerdo contigo que renunciar a seguir expandiendo las políticas de bienestar no es ni debería ser el único camino para garantizar la sostenibilidad fiscal. Pero el argumento de que hay margen para aumentar la presión tributaria a mi no me convence demasiado, menos en un contexto de desaceleración de la actividad económica. Para recaudar algo hay que aumentar la presión tributaria a la clase media. Y expandir políticas de bienestar sin el apoyo de la clase media tampoco me parece que sea conveniente, por la propia sostenibilidad en el tiempo de esas políticas. Me encantaría pensar que asignando un 6% del PIB a la educación vamos a lograr que una proporción importante de la clase media deje de pagar educación privada y se vaya a la pública, ahora con mejor infraestructura y con escuelas de tiempo completo. Lo cierto es que un porcentaje alto de ese presupuesto adicional se irá a salarios, que aunque sea justo y necesario, no se verá reflejado en una mejora de la calidad de la educación en el corto plazo. Pensá que todavía estamos lejos de lograr que todas las escuelas de contexto desfavorable sean de tiempo completo!!
ResponderEliminarEn mi opinión, vamos a pagar ahora el habernos salteado una discusión que debió darse desde el comienzo de los gobiernos de izquierda y que tiene que ver con el hueso de la estructura del gasto. Todas las instancias presupuestales anteriores han mantenido casi intacta la línea de base presupuestal. Mientras hubo recursos adicionales para repartir este fue el camino más fácil. Pero ahora ya no lo es y vamos a pagar caro el hecho de que no se hayan dado estas discusiones hace 10 años cuando debieron darse. No es poco lo que se puede sacar de una discusión profunda de en qué se gasta. No estoy hablando de ahorrar recursos mejorando la gestión. Eso es cambio chico y un discurso usado más bien para la tribuna. Estoy hablando de una discusión profunda que se plantee por ejemplo si tiene sentido mantener un Ministerio de Defensa. Alvaro García tiró varias otras líneas de discusión sobre esto (no pude encontrar el art de prensa) pero no volvió a insistir. Obviamente que dar esa discusión ahora no va a solucionar el tema en el corto plazo, pero dado que parece claro que la expansión de las políticas de bienestar será muy gradual en un contexto de menor crecimiento, el dar esas discusiones podría ir dejando un margen mayor en los próximos años para que la expansión de esas políticas pueda hacerse a un ritmo más rápido.
Gracias Natalia por compartir esos interesantes pareceres. Tus comentarios me llevan a pensar que el artículo pide a gritos otros dos tipos de análisis, que requerirían otro tipo de laburo.
EliminarEl primero es el laburo más cuantitativo, de hilar fino en cuánto cuestan las políticas y cómo evolucionará la recaudación de no mediar grandes cambios. Esto es particularmente relevante para el plazo de un quinquenio, el del presupuesto. Más todavía en un contexto de desaceleración, como vos decís. Estoy seguro que este laburo se está haciendo, y se está haciendo muy bien. Las declaraciones de Astori de esta semana parecen indicar que el ministerio habría arribado a cierto escenario en que “los números dan” para cumplir con las promesas de expansión del gasto público social. Habrá que esperar un poco a ver los detalles/supuestos de ese escenario. En definitiva, si los números dan sin hacer grandes cambios en la política de ingresos fiscales, entonces mi nota pierde fuerza para el corto plazo (el plazo del presupuesto). En el largo plazo creo que mi argumento es más válido, y lo mismo vale para lo que vos decís sobre reasignar gastos. Sabemos que en el largo plazo estaremos todos muertos, pero creo que acá esos objetivos de largo plazo ayudarían a ir haciendo los cambios que hay que hacer (i.e. achicar defensa y aumentar la carga tributaria global).
El segundo ejercicio que me encantaría ver es también cuantitativo pero refiere a la economía política de este tema y tiene que ver con lo que decís sobre qué pierde y qué gana la clase media. En lo personal no me gusta mucho el concepto de clase media, principalmente porque a veces refuerza las percepciones erróneas que tenemos sobre la distribución del ingreso y la equidad (i.e. lo que mucha gente tiene en mente con clase media son los hogares que están más o menos entre el 80 y el 95% de la distribución, que no son quienes están en el medio). Me gustaría ver por ejemplo, por deciles, la presión tributaria y el gasto público social que recibe el decil (llegar a algo así como un “gasto neto” por decil). Se podría agregar también una distribución de votos (idealmente una elasticidad voto-gasto neto! - capaz se pueden mirar diferencias 2005-2015 en “gasto-neto” y votos por decil) para evaluar costos y beneficios políticos de cambios fiscales. Esto creo que sería un buen condimento para considerar argumentos como el tuyo que son de primer orden en este tema. Capaz vos ya tenés esos números en mente, yo la verdad tengo poca idea pero sospecho que a veces lo de la clase media nos lleva percepciones erróneas. Tendemos a pensar que la educación pública es mucho menos importante en números de lo que es (pienso en % matrícula de primaria, secundaria y terciaria que es pública) y lo mismo con la salud pública (% que se atiende en ASSE). No se, reconociendo incluso la hipótesis sobre la influencia política de la clase media como formadora de opinión y tal, sospecho que su importancia está overrated (al menos si efectivamente estamos hablando de clase media como ese “último décil sin considerar los top incomes).
Una última inspirada en tu comentario sobre la economía política del gasto en educación es que ahí también hubo como un pecado original. Es decir, no haber apostado fuerte en infraestructura y gestión en el primer quinquenio (cosas visibles con impactos más de corto que salarios) reforzó el crecimiento de la educación privada y eso te quitó legitimidad, con una lógica perversa de círculo vicioso. ¿Será que ya es muy tarde?
Buenas Guillermo y Natalia.
EliminarAlgunas cosas: no me parece tan despreciable el incremento del gasto que se puede lograr a partir de "reacomodar" el gasto a la interna del presupuesto. Si bien no hubo una discusion sobre "para que las fuerzas armadas" me parece que hay algo de margen para redistribuir gasto y cumplir con compromisos, quizas sin subir la carga en general. Por otro lado, la recaudacion va a subir "mecanicamente" porque la rebaja del IVA a compras con tarjeta de debito va a empezar a bajar, es de 4 puntos ahora, va a ser de 3 puntos a partir de agosto 2015 y de 2 puntos a partir de agosto 2016. Se que aplica sobre una base imponible "baja" (la gente que paga con tarjeta de debito) pero al final son dos puntos de iva, eso no puede ser despreciable. Me parece que Tabare esta jugando a asustar al equipo a lo largo y ancho para ganar algun tipo de cohesion o coordinacion en las politicas. No se si estoy de acuerdo contigo Natalia en eso de que "para recaudar algo hay que aumentar la presión tributaria a la clase media": se pueden agregar franjas al IRPF, se puede achicar un poquito a la renuncia impositiva dada para la promocion de inversiones y en temas de zonas francas, algo de margen hay.
En el fondo me parece muy buena la nota en tanto disparador de la discusion sobre los "pecados originales" de los gobiernos del FA en cuanto no cambiaron la estructura de base del gasto (Natalia) y/o no apostaron en infraestructura (Guillermo). Espero no sea demasiado tarde como dice Guille. Me pregunto, en la logica "economia politica", cuanto margen tuvo el primer gobierno para emprender un cambio importante a la estructura del gasto. El concepto de "elasticidad voto-gasto neto" y los estudios de "gasto por decil" estan buenos :)
Estimados, gracias a los dos por el intercambio. Es cierto, no debí introducir el concepto de clase media en la discusión o en todo caso tal vez hablar de quienes se perciben como tal más que hablar de clase media a secas.
EliminarMi comentario iba a que cuando hablamos de tocar impuestos inmediatamente pensamos en gravar a los más ricos y ahi la herramienta que tenemos es el IRPF. Pero sucede que el IRPF recauda menos de 3 puntos del PIB (2.6 del PIB si no hice mal el cálculo en el 2014). Es decir, muy poco. Más allá de que sea deseable modificarlo por objetivos redistributivos, creo que es un error pensar que de ahi vamos a sacar mucho de recaudación, salvo que le demos flor de sacudón a las tasas o bajemos el mínimo no imponible (ampliemos la base), cosas que me parecen poco viables. Matías pone otras alternativas sobre la mesa, como las renuncias impositivas a la promoción de inversiones, zonas francas, etc. Puede ser que se pueda rascar algo de ahi. No estoy segura que sea mucho. También perdimos la oportunidad de discutir la devolución de impuestos a los exportadores cuando los precios de los commodities volaban. No creo que sea el momento de ponerse a tocar esas cosas, pero sí sirven para la discusión de largo plazo como dice Guille. Algo más directo tal vez sea la exoneración de aportes a la seguridad social que beneficia a la educación privada.
El otro punto interesante que plantea Guille es qué porcentaje concurre a centros de educación privados. Y es cierto, mi comentario a ese respecto, que un poco contestaba a las expectativas de Guille de que algunos se podrían pasar a centros públicos si gastamos más ahí, omitió el hecho de que un 80% de la matrícula total de secundaria, por ejemplo, es en centros públicos.
En fin, al parecer el próximo quinquenio se va a seguir piloteando sin tener que aumentar impuestos ni renunciar a los compromisos asumidos. Pero está bueno poner todas estas cosas sobre la mesa para la discusión a mediano/largo plazo.
Abrazos!
Muy bueno el intercambio. Compro lo del largo plazo. Tal vez para reconciliarlo con el artículo ;), diría que lo importante es tener claras algunas metas de largo plazo que han venido saliendo la conversación (entre otras) porque marcan decisiones de corto. En las metas de largo está por ejemplo subir el peso de los impuestos directos, subir el peso de los impuestos, bajar el peso del gasto en defensa, entre otras. Yo no creo que se pueda reducir mucho la renuncia tributaria en zonas francas, promoción de inversiones, etc. (ni en el LP!) pero sí estaría bueno plantearse algo así como que no siga aumentando su peso en el PIB. Y estas cosas tienen implicancias fuertes sobre las políticas de corto. Por ejemplo, nunca se podría haber hecho el mamarracho de los aguinaldos y el IRPF. No deberías ajustar las franjas del irpf más que la inflación para que sigan mordiendo cada vez más, etc. Lo mismo con el presupuesto de defensa, dejarlo medio constante en términos reales para que siga perdiendo peso. Después las decisiones concretas de corto requieren manejo de números y triquiñuelas que yo por lo menos estoy lejos de manejar. Por ejemplo, más allá de los impuestos está el tema de la deuda, de las EEPP, que son cartas importantes en el corto.
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