Educación universitaria pública en Uruguay: descentralizar concentrando y creando nuevas instituciones autónomas

La pronta elección de un nuevo rector en la Universidad de la República (UdelaR) ha disparado un lindo debate de ideas respecto a distintos temas de política universitaria. Varios colectivos de docentes y estudiantes se han pronunciado a favor de uno y otro candidato, Roberto Markarián y Álvaro Rico; se han escrito columnas de opinión discutiendo diversos temas; y los mismos candidatos han debatido, respondido entrevistas y escrito sobre sus ideas y propuestas, generando así buen material para la discusión.


Uno de los temas con mayor presencia en estos intercambios ha sido el de la descentralización. En este post me sumaré al intercambio argumentando que se precisa más descentralización y más concentración. ¿Cómo? Sí, es necesario continuar con la tendencia de incrementos presupuestales “sesgados” hacia el interior del país, pero que estos esfuerzos se concentren en pocos centros, resistiendo cierta tendencia reciente de ofrecer carreras en cada capital departamental. Asimismo, como la descentralización efectiva requiere descentralizar poder, a la larga esta “descentralización concentradora” requerirá transformar la actual UdelaR en múltiples instituciones autónomas y cogobernadas. 

La UdelaR es el país

En la última década la UdelaR ha desarrollado una expansión importante de sus actividades en el interior del país. El gran incremento presupuestal para la educación pública que trajo la administración del Frente Amplio desde 2005, sacó a la institución de la miseria de recursos que sufrió durante décadas y buena parte de estos recursos extras se destinaron a desarrollo de nuevas carreras e infraestructura física en el Interior.

Este esfuerzo presupuestal llevó a que en 2014 la UdelaR esté ofreciendo más de 70 carreras en el Interior para alrededor de 10.000 estudiantes. [1] En términos de estructura organizativa, se ha adoptado una estrategia de dividir el Interior en grandes regiones gobernadas por centros regionales (cenures) con cierta autonomía presupuestal. Cada uno de estos centros regionales tiene a su cargo carreras en distintos puntos geográficos dentro de su región de referencia. El Cenur Noreste tiene carreras en las ciudades de Tacuarembó y Rivera; el Cenur Noroeste en Salto, Paysandú y Artigas-Bella Unión; el Cenur Este en Maldonado, Rocha y Treinta y Tres. [2] Asimismo, se espera para el próximo quinquenio el desarrollo de uno o dos nuevos cenures para las zonas centro-sur y suroeste.

La forma que ha adquirido el proceso de descentralización de la UdelaR configura entonces un panorama de gran dispersión de la oferta educativa en el Interior. En el párrafo anterior enumeré nueve localidades distintas, lo que arroja un promedio de menos de 10 carreras por localidad, con algunas localidades con solo una o dos carreras. De continuar la misma estrategia para las zonas centro-sur y suroeste, la institución parecería converger hacia una realidad en la que cada capital departamental tendría alguna carrera de la UdelaR.
  
Descentralizar concentrando

En el mundo las universidades en general se concentran en un único campus universitario o en varios campus o edificios en una misma ciudad. Que la UdelaR esté yendo en los últimos años por un camino distinto al predominante no está mal necesariamente, pero cabe preguntarse por qué será que en general las universidades tienden a concentrarse geográficamente. Una respuesta general y abstracta a esta pregunta es que existen diversas economías de aglomeración en las actividades universitarias que justifican que estas se realicen en un mismo campus o al menos en una misma ciudad. La idea de economías de aglomeración refiere a que es menos costoso (o más productivo) concentrar geográficamente actividades que realizar esas actividades en distintos lugares.

El ejemplo de economías de aglomeración en las universidades que más rápido viene a la mente es el aprovechamiento de infraestructuras comunes. Aulas, bibliotecas, laboratorios, servicios de salud, alimentación y recreación para estudiantes, entre otros, pueden aprovecharse de forma común por estudiantes y docentes que residen en una misma ciudad, pero no si están distanciados por decenas o cientos de kilómetros unos de otros. Otra economía de aglomeración importante es que estudiantes de grado y posgrado residentes en una misma ciudad pueden acceder a muchos cursos correspondientes a diversas carreras y Facultades, algo que no sucedería si el estudiante asiste a un centro universitario con unas pocas carreras. Si bien la llamada movilidad horizontal de estudiantes ha sido tradicionalmente muy escasa en la UdelaR, en los últimos años se ha avanzado bastante en este sentido, acompañando una tendencia muy clara a nivel internacional de otorgar más flexibilidad a la formación de grado. 

Los ejemplos anteriores pueden entenderse como una justificación de eficiencia según la cual debería evitarse seguir dispersando en exceso las actividades de la UdelaR y tender primero a fortalecer unos pocos centros. De forma complementaria, la misma idea puede utilizarse también para construir una justificación desde el punto de vista de la equidad en la calidad de la educación terciaria en los distintos puntos del país. Esta preocupación por la equidad en la calidad es distinta a la que comúnmente se enfoca en comparar la calidad relativa de materias, cursos y carreras en distintos puntos del país. Implica valorar que los estudiantes de localidades del Interior donde se ofrecen pocas carreras están en desventaja, pues no pueden aprovechar las infraestructuras comunes y no tienen las mismas posibilidades de movilidad horizontal que sus pares en Montevideo. Argumentos de equidad y eficiencia justifican entonces continuar con el crecimiento en el Interior pero con menor dispersión geográfica. Para esto se debe resistir a la tentación de hacer en cada pueblo una carrera e invertir primero en consolidar dos o tres centros importantes.
  
Antes de pasar a la discusión sobre la necesidad de transformar la UdelaR en varias universidades autónomas, cabe preguntarse por qué si las economías de aglomeración son tan importantes no deberíamos concentrar todas las actividades en Montevideo. Así como sucede con las ciudades, que cuando se vuelven demasiado grandes los aspectos negativos de la aglomeración (contaminación,  costo de transporte, etc.) comienzan a dominar sobre los positivos (acceso a variedad de servicios para consumidores, colaboración entre productores), es probable que en el caso de la enorme UdelaR en Montevideo las economías de aglomeración estén agotadas o que incluso hayamos alcanzado la etapa de deseconomías de aglomeración en la que un mayor tamaño resta más de lo que suma. Más allá de esta breve digresión, existen por supuesto varias razones más importantes que justifican que exista una mayor oferta de educación terciaria en el Interior del país. Sin entrar en detalle, entre estas razones de primer orden están, entre otras, la preocupación por el desarrollo económico equilibrado del país y por la equidad en el acceso.

Varias UdelaRes autónomas y cogobernadas

El punto clave que justifica que la necesaria nueva Ley Orgánica de la UdelaR tenga que crear varias UdelaRes autónomas radica en una economía de aglomeración quizá menos trivial pero muy importante en el caso de la UdelaR: la vinculada a los costos de aplicar el modelo de gestión democrática y cogobernada a escala nacional con varios centros bajo un gobierno único. Los principios de autonomía y cogobierno son parte esencial de la UdelaR y consagran el gobierno democrático de las universidades por parte de sus estudiante y docentes, pero los costos del cogobierno en una universidad de múltiples sedes ya se hacen sentir y se irán agravando. Los sufren las autoridades que tienen que desplazarse para concurrir a reuniones y también los órdenes a los que se les dificulta el diálogo con sus compañeros que viven, trabajan, estudian a cientos de kilómetros de distancia. Es difícil por ejemplo que un estudiante o docente de la Regional Norte de Salto pueda participar activamente de las tareas de cogobierno de la UdelaR centradas en Montevideo. Otro problema importante para la UdelaR de gobierno único y varias sedes es lidiar con el conflicto respecto al reparto de fondos entre las sedes. Este conflicto ya ha aparecido con fuerza en el debate por el nuevo rector tras declaraciones del candidato Markarián y será costoso para una UdelaR única manejarlo.

El cogobierno en las universidades, así como en muchas otras instituciones, es más sencillo cuando se realiza a nivel local, donde los universitarios pueden juntarse a discutir y tomar definiciones. Es razonable pensar que es solo cuestión de tiempo para que de los centros del Interior surjan fuertes movimientos autonomistas que lleven a la necesaria reforma. Mientras tanto sería bueno resistir la actual tendencia de gran dispersión de la oferta educativa en el territorio e ir pensando en el diseño institucional de ese inevitable escenario en el que varias universidades públicas, algunas nacidas como sedes de la propia UdelaR, convivan en el país.

Referencias

 [1]  Blog del prorrector Gregory Randal http://www.cci.edu.uy/blogs/gregory-randall/%C2%BFqu%C3%A9-est%C3%A1-pasando-en-ense%C3%B1anza-en-el-interior 

 [2] Folleto de difusión sobre carreras en el Interior. Disponible en http://www.universidad.edu.uy/renderResource/index/resourceId/28938/siteId/1


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