Cuando ciertos
grupos se apropian desproporcionadamente de recursos públicos, la asignación de
los mismos no sucede de acuerdo a uno de dos criterios deseables: o bien para
políticas que generen derechos sociales universales (a la Esping Andersen,
decomodificación) (1); o bien para políticas que se focalicen en población con
cierto riesgo social. Éste es el caso de Uruguay en un conjunto amplio de
sectores de política pública, y en este ensayo propongo poner el lente en el
caso de la seguridad social.
Pero antes de
avanzar con el caso concreto, creo que es pertinente mirar para afuera y ver
que éste problema no es patrimonio exclusivo nuestro. Los países mediterráneos
-España, Portugal, Grecia e Italia- tienen niveles de extracción impositiva
similares –apenas por debajo- a los países nórdicos (Suecia, Finlandia, Noruega
y Dinamarca) y nor-continentales (Alemania, Austria, Bélgica y Holanda). La
generosidad de sus sistemas de bienestar –entendida como el ratio de gasto en bienestar
y seguridad social sobre PBI- es también similar a la de estos otros países.
Sin embargo, sus niveles de desigualdad luego de impuestos son similares a los
registrados por los países denominados liberales -USA, UK, Nueva Zelanda,
Canadá y Australia- (Figura 1). Esta “enfermedad mediterránea” en materia de
efectividad en el gasto social, propongo, está en la base del problema
distributivo en nuestro país.
La “enfermedad
mediterránea” hace que el esfuerzo redistributivo se vea mitigado por la
apropiación desproporcionada de beneficios por parte de grupos poderosos (según
su capacidad de lobby). Esta situación responde mayormente a razones históricas
asociadas a cómo se fue construyendo el modelo de protección, vinculado a un
modelo productivo ya perimido. La enfermedad persiste debido al poder y capacidad de negociación
actuales de las corporaciones que defienden derechos adquiridos frente al
sistema político.
*Círculos
azules representan promedio para grupo de países en período 1990-2010 (Fuente: OCDE).
Corporatist (Suecia, Finlandia, Noruega y Dinamarca), Segmented-Corporatist
(Alemania, Austria, Bélgica y Holanda), Statist (España, Portugal, Grecia e
Italia), Meso-Communitarian (Japón y Korea), Liberal (USA, UK, Nueva Zelanda,
Canadá y Australia).
Un síntoma
importante puede identificarse en materia de seguridad social. Mientras la
agenda se centra en el tema de las desafiliaciones de las AFAP y sus altas
comisiones, no estemos discutiendo el problema de las cajas para-estatales, el
verdadero elefante en el bazar de la seguridad social (2). No nos proponemos
revisar el hecho de que importantes sectores con ingresos medios y medios altos
ahorren entre ellos mismos, sin aportar al BPS (algo que los afiliados a la
AFAP sí hacen). Peor aún, el hecho que algunas de las cajas tengan mecanismos
de imposición directa a la población (que en su mayoría no se beneficiará de
una jubilación por una caja) a través, por ejemplo, de los timbres
profesionales.
Este escenario presenta tres problemas de
redistribución regresiva. Uno de ellos es el problema no menor de la necesidad que
algunas de éstas cajas han tenido (y posiblemente tendrán) de ser inyectadas
con fondos públicos para hacer frente a sus obligaciones (que es otro aporte
que la sociedad hace a sectores particulares que no califican en el segundo
criterio deseable propuesto en el primer párrafo). El otro es el problema de la
imposición directa a la ciudadanía. Aún un tercer problema es la segmentación
en el ahorro. Esto empobrece por tres vías a los sectores medios y medios bajos
de nuestra sociedad: primero desvía gasto público para focalizarlo en sectores
más altos. Segundo reduce capacidad de ahorro de hogares por el pago de
impuestos directos destinados a financiar el ahorro de estos sectores. Tercero,
empobrece el mecanismo de ahorro intergeneracional del BPS. Ésta discusión no
está presente, por lo que entiendo que no tenemos en nuestra agenda el
necesario debate sobre el problema de la seguridad social y, más ampliamente,
sobre el problema de esta “enfermedad mediterránea” que empobrece (y
eventualmente fatigará) nuestro esfuerzo redistributivo.
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(1)
Gøsta
Esping-Andersen, The Three Worlds of
Welfare Capitalism, Princeton University Press, 1990
(2) En mi opinión es razonable instrumentar un mecanismo de salida de las
AFAP para quienes así lo deseen, siempre y cuando esto no afecte el aporte que
deben hacer al BPS. Asimismo, la comisión que las AFAP cobran debiera bajarse y
eventualmente atarse la rentabilidad.
Caricatura
de portada es obra del genio creativo del dibujante rumano Dan Perjovschi (http://www.perjovschi.ro/)
Muy Bueno. Abre muchas puntas para pensar. Una punta, dado que somos históricamente y demográficamente un producto de países mediterraneos, es si existe un link causal histórico en cuanto a los niveles de desigualdad y en cuatno a los mecanismos de reproducción de la desigualdad.
ResponderEliminarOtra cuestión menor es que se me ocurre que además de los problemas de redistribución regresiva es razonable pensar que los ejemplos que das tienen consecuencias negativas de eficiencia económica por si mismos, más allá de las teorías sobre impactos de la desigualdad en laa eficiencia económica. El caso de los ticket profesionales es tremendo. En muchas transacciones económicas es un costo adicional. Además el mero funcionamiento de todas esas cajas paralelas quizá sea ineficiente desde el punto de vista de la organización del sistema de seguridad social (costos de administración/burócraticos). Otro ejemplo que sospecho (sin evidencia alguna) que comparte la misma característica de ser reproductor de desigualdad e ineficiencia es el rol de los escribanos en Uruguay. Que creo que tienen su caja paralela pero también intervienen en muchas transacciones económicas.
Gracias por el comentario Guillermo. Efectivamente, creo que este problema trasciende la preocupación por la desigualdad y es relevante para el estudio desde otras dimensiones como por ejemplo la eficiencia económica, como tu decís. Más en general, creo que es importante verlo desde la óptica de la economía política de nuestro modelo de desarrollo y modelo redistributivo. El problema opera en otros sectores, no solo en materia de seguridad social.
ResponderEliminarNo entiendo bien. Plantea Ud tres problemas: 1 Cajas desfinanciadas. Quiza me equivoque, pero tengo entendido que estas son la policial, la militar (que en definitiva son del Estado) y la bancaria. Cierto los bancarios son privilegiados, quizá no deberíamos financiarles la seguridad social… pero el BPS no galopa en la desfinanciacion? Digo, si el problema es que los fondos públicos deben financiar la seguridad social… 2 ¿Es un problema los timbres profesionales? Pero después de todo cuando se pagan es porque (supuestamente) se usan servicios profesionales… ¿No? 3 El desvio del gasto, siendo que el BPS es un agujero negro no creo que sea de recibo… pero y por eso no entiendo en absoluto eso de “empobrece el mecanismo de ahorro generacional del BPS”…
ResponderEliminar1
ResponderEliminarMuy bueno el post. Se me ocurre que una forma de mediano-largo plazo de encarar el tema es introducir modificaciones a las cajas hacia adelante, de forma que los egresados a partir de un cierto a~o no puedan entrar mas en las cajas, o entren en un sistema de transicion. Estoy pensando por ejemplo en cambios al estilo del nuevo regimen para funcionarios publicos: los ya existentes conservan sus privilegios pero todos los nuevos ingresos deberan trabajar 8hs al dia. No es lo ideal pero la economia politica de las reformas a las cajas seria extremadamente compleja: no veo a los profesionales con ganas de ceder mucho por ahi...
ResponderEliminarNuevamente gracias por los comentarios. En relación a los comentarios de Picoco, precisamente, cuando se inyectan fondos públicos, debemos preguntarnos con qué criterio se gastan. Los dos criterios deseables son los que describo en el primer párrafo y esto es porque otro criterio implica la apropiación desmesurada de fondos por grupos con capacidad de extracción de los mismos vía lobby. La seguridad social es deficitaria en todos lados del mundo, porque incluso en los países más liberales existen pensiones no contributivas para sectores en situación de pobreza. El problema no es el déficit, sino la razón del déficit. Una vez más entran en acción los criterios arriba explicitados. Si el déficit se genera para mantener un nivel de jubilación artificial por parte de un grupo que decidió ahorrar en forma segmentada, entonces no veo el criterio de legitimidad por detrás de financiar ese déficit. Como Matías sugiere, y estoy de acuerdo en la gradualidad de las reformas necesarias, debiéramos decirles “venga al sistema general y bajo los criterios generales, cumpla con las obligaciones generales y luego ahorre Ud. como mejor desee”. La economía política de estas reformas es compleja, pero necesaria. Respecto a los timbres profesionales, si fuera un pago por un servicio, debiera ir en el sueldo del profesional que brinda el servicio, que en muchos casos es dependiente o ya está cobrando por ese servicio en otra etapa del proceso. Además, si es el pago por un servicio supongo que se extrae del monto generado el conjunto de aportes impositivos que deben extraerse de todo ingreso por servicio. De lo contrario, este ahorro estaría evadiendo impuestos y beneficiando la jubilación del grupo específico de beneficiarios y reduciendo la renta general. En definitiva, todos podríamos reclamar nuestro timbre específico. Esa es la otra solución posible.
ResponderEliminarAgradezco el tiempo en leer y responder a mi comentario. No es mi intención ser impertinente, cuando comento busco aportar, incluso desde la discrepancia. Dicho esto, me tomo la libertad de lo que sigue, siendo lo mas sucinto posible.
ResponderEliminarPlantea Ud problemas, y sostiene argumentos que a mi entender estan mal fundamentados.
Según el articulo y sus comentarios se deduce que Ud cree que el sistema de seguridad social uruguayo esta relacionado con el ahorro, y parece no entender tampoco el rol de sus actores. Ud cree que “el déficit se genera para mantener un nivel de jubilación artificial por parte de un grupo que decidió ahorrar en forma segmentada”
La seguridad social es un derecho humano fundamental. Una mujer embarazada tiene derecho a asistencia especial en salud, tanto si es socia de un seguro medico internacional, o no. Ella además tiene derecho a trabajar, a no ser discriminada, etc. Estado existe en funcion de los DDHH, y debe garantizar que estos derechos no sean perjudicados.
Es por esto que la seguridad social es regulada y controla por el Estado. Historicamente el sistema contaba con cajas gremiales y sistemas de protección privados, pero desde el s XX el Estado se apropio del sistema. Las cajas que funcionan dentro del BPS, las que funcionan fuera, el MTSS, las cajas paraestateles, incluso las AFAPS son creadas y reguladas por el Estado via ley. No existe lobby mas poderoso que el de los agentes estatales en esta materia. Nadie especula y se apropia del tesoro nacional en su beneficio, es el Estado el que maneja el dinero.
En este país todo el sistema esta basado en la idea de la capitalización colectiva, aunque en la practica todos los agentes funcionen según reparto directo. También inspirada en Bismarck la financiacion del sistema es tripartita. El Estado creo impuestos para financiar las cajas paraestateles. (impuestos directos, los timbres son monedas indirectas) que pagamos todos.
Cuando Ud dice que “el déficit se genera para mantener un nivel de jubilación artificial por parte de un grupo que decidió ahorrar en forma segmentada” muestra que no tiene ni idea de cómo funciona el sistema. El sistema es deficitario porque la idea de un sistema piramidal es en si misma deficitaria. En el ámbito privado se considera estafa, como el sistema Ponzi.
Por ultimo, el déficit de las cajas no empobre el sistema del BPS. Uno no es substima del otro.