El primer gobierno del Frente Amplio y en particular su equipo económico promovió una agenda de reformas institucionales que buscaba favorecer lo que llamaban “competitividad y clima de negocios”. Este fue un programa bastante ambicioso que promovía cambios en el sistema tributario, en la regulación de los concursos y de la competencia, en el sistema de estímulo a las inversiones, y en las políticas de innovación y desarrollo entre otros aspectos. Con diferente grado de éxito el paquete de reformas logró avances significativos. Tal vez la reforma del sistema tributario fue la más importante. Estas medidas intentaban atacar uno de los problemas centrales de la economía uruguaya, sus bajas tasas de inversión.
Desde que en 1970 North y Thomas publicaron su famoso artículo sobre la explicación del crecimiento económico en el mundo occidental, las instituciones han sido vistas como pieza clave para fomentar el desarrollo. Más aún, el desarrollo se percibe como un producto de instituciones que generan los incentivos económicos adecuados para los agentes y reducen los costos de transacción al lograr estabilidad en el tiempo. En el largo plazo la inversión depende de un entorno institucional que reduzca sus riesgos y los limite a los relativos de la actividad económica.
La idea, sobre la que parece existir cierto consenso, es que la política puede discutir sobre qué instituciones (qué estímulos y qué restricciones) regularán la actividad económica, pero debe intentar evitar los cambios continuos y el trato particular de tal o cual inversión. En otras palabras debe evitar la incertidumbre asociada al cambio de reglas y a la discrecionalidad. Por lo general, la discrecionalidad y los cambios de reglas suelen verse cómo ataques desde la política hacia los agentes económicos, en especial como intentos de expropiación. Sin embargo, estas prácticas políticas con respecto a las inversiones no son las únicas que dañan “el clima de negocios” y más profundamente la credibilidad de las instituciones.
Los gobiernos de países pequeños como el nuestro suelen deslumbrarse con las inversiones grandes. No es indistinto para un gobierno tener un par de puntos más de crecimiento o superar sus objetivos de inversión. En función de esto se destina un trato particular a este tipo de inversiones sin darse cuenta que esto mina también la credibilidad institucional. El trato preferencial puede favorecer el clima para “un negocio”, pero no necesariamente el “clima de negocios” en general.
Hace un par de semanas, en uno de los momentos más álgidos de la discusión sobre el proyecto minero ARATIRI, el diputado Luis Lacalle Pou dijo en una entrevista que le realizara el semanario Brecha[i]: “No creo que tengamos que pintarnos los labios ante cualquiera que venga a traer dinero.”. Dejando de lado el sesgo sexista del comentario, el diputado Lacalle puso de manifiesto la imagen que diferentes agentes del gobierno mostraron con sus actitudes respecto a la defensa del proyecto de inversión minero.
La reacción contraria al proyecto de parte diversas organizaciones sociales encontró a varios representantes del gobierno (entre ellos al propio presidente) defendiéndolo, y resaltando su importancia y los beneficios que traería a nuestra economía. El intento de configurar un escenario político negativo hacia el emprendimiento minero fue respondido desde el gobierno con un esfuerzo similar por revertir la situación política generada. En lugar de optar por señalar que el país se ha dado una institucionalidad ambiental y de promoción de inversiones que es la que debe actuar para decidir sobre la viabilidad ambiental del proyecto, decidieron directamente defenderlo.
Mientras que los ciudadanos y las organizaciones tienen la libertad de presionar políticamente a las instituciones, los políticos y en particular los integrantes del gobierno tienen la responsabilidad de hacerlas funcionar y en última instancia legitimar. Cuando los gobiernos se esfuerzan en la defensa de un proyecto de inversión como si fueran lobistas y no en la de las decisiones institucionales que los habilitan, no se hace más que poner en duda la institucionalidad. Los procesos institucionales quedan ante los ojos de los ciudadanos y los agentes económicos como una simple fachada de decisiones que responden no a lógicas institucionales sino de mera conveniencia política.
Hay quienes argumentan que en los países donde las instituciones no funcionan, la discrecionalidad y el trato preferencial (muchas veces asociado a la corrupción) puede hacer funcionar la economía. Huntington en su libro de 1968 El Orden Político de las Sociedades en Cambio decía que “la corrupción engrasaba los engranajes del desarrollo”. Sin embargo, esta no parece ser la situación de Uruguay, ni menos aún la opción de política que recoge la mayoría de las preferencias ciudadanas. En consecuencia, la construcción institucional es la única opción aceptable en Uruguay para propiciar la inversión y en última instancia el crecimiento y el desarrollo.
La preocupación por la llegada de inversiones por parte de los gobiernos parece hacer que se pierda de vista que el clima de negocios depende de las instituciones y de su funcionamiento, y no del trato preferencial o la deferencia de los agentes de gobierno hacia los inversores. Muy por el contrario, estas prácticas suelen minar la credibilidad institucional y en última instancia las posibilidades de desarrollo en el largo plazo. Si la norma es la deferencia y la discrecionalidad, solo los gobiernos o los gobernantes (en el corto plazo) y no las instituciones (en el largo plazo) son la garantía para las inversiones.
La construcción de “buenas” instituciones que sean verdaderos parámetros para la interacción de los agentes sociales, políticos y económicos es un proceso de tiempo. Las urgencias de corto plazo y los errores de cálculo pueden echar por la borda lo acumulado durante años. La fortaleza institucional y la legitimidad no es solo cuestión de imagen y por lo tanto no se arregla con maquillaje.
[i] BRECHA | POLITICA | Pág. 2 | 24/06/2011
