“Coordinador de Limbos”. Eso es lo que debería decir la tarjeta de presentación del actual Coordinador de los Servicios de Inteligencia del Estado. Y también la del próximo y la del siguiente, mientras la prometida y reclamada Ley Nacional de Inteligencia siga demorada.
Una de las consecuencias visibles del lamentable asunto del “video militar” conteniendo amenazas contra el gobierno y miembros del Poder Judicial fueron las críticas (tanto oficialistas como de oposición) hacia el Coordinador de Inteligencia. Algunos cuestionaron la idoneidad de quien ocupa el cargo. Otros atacaron directamente al cargo argumentando, palabras más palabras menos, que concentra demasiado poder en un funcionario público sin establecer límites claros a su acción ni mecanismos eficaces de control judicial ni parlamentario.
La última parte del argumento es válida. El lacónico artículo 59 de la ley de Presupuesto 2005-2010 que crea este cargo y el decreto de 2010 que reglamenta su actividad no incluyen más que algunas fórmulas genéricas para describir qué debe y qué no puede hacer el Coordinador. Y omiten por completo señalar quién y cómo fiscaliza su actividad. De hecho, el último artículo de ese decreto apela al autocontrol de quien ocupe el cargo[1]. Además, como el Coordinador reporta al Presidente y no a un Ministro, ni él ni su máximo jerarca político pueden ser llamados en consulta o interpelados por el Legislativo.
En cambio la crítica a la acumulación de poder no parece muy sólida. Ni la ley ni el decreto establecen mecanismos formales por los cuales el Coordinador pueda asegurarse la cooperación de los varios organismos que supuestamente coordina, repartidos en los Ministerios de Defensa, Interior, Economía y Finanzas, Relaciones Exteriores y el Banco Central. En la práctica sólo le queda el recurso de intentar obtener apoyo activo de esos Ministros y Directores, para que ellos a su vez “incentiven” a las organizaciones a su cargo a colaborar. Ese mecanismo parece bastante indirecto e ineficaz en un área en la que, según coinciden opiniones de distintos sectores políticos, priman las desconfianzas y rivalidades[2].
Además la mayoría de los críticos olvidaron mencionar que, desde el punto de vista de la falta de garantías para la preservación de los derechos individuales la situación era tan seria antes de que este cargo fuera creado y ocupado como lo es ahora. En efecto, la responsabilidad formal de coordinación de todos los organismos de inteligencia nacionales estaba, desde fines de 1999, a cargo de la Dirección Nacional de Inteligencia de Estado. La DINACIE es un organismo conformado por militares en actividad, que reporta directamente al Ministro de Defensa. El decreto que le dio vida (405/999) tampoco establece con suficiente precisión sus cometidos, los métodos que puede emplear, ni ningún tipo de mecanismo específico de control judicial ni parlamentario. Lo mismo sucede para los departamentos de inteligencia del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Prefectura Nacional (dependiente de la Armada), así como en el caso de la Dirección Nacional de Información e Inteligencia (DNII) y otras dependencias del Ministerio del Interior.
Un juego que necesita reglas escritas…
A riesgo de sonar como un abogado quejoso voy a decir que para empezar a arreglar estos entuertos hace falta una buena ley. La experiencia internacional da algunas buenas pistas sobre lo que esa norma debería establecer[3].
Primero, la ley debería explicar que hacer inteligencia no es otra cosa que recopilar y analizar información sobre tendencias, hechos o personas que puedan afectar intereses públicos que el Estado debe preservar, generando reportes útiles para los tomadores de decisión relevantes. Eso excluye, por ejemplo, la acumulación de datos por parte de las agencias de inteligencia, por el sólo hecho de que parezcan interesantes o útiles a quienes las dirigen.
Segundo, debería indicar mediante qué procedimientos se puede generar inteligencia. Usualmente, la mayoría de la información utilizada proviene de fuentes de acceso público (prensa, trabajos académicos, estadísticas estatales y privadas, etc.). Sólo una pequeña parte requiere trabajos de “espionaje” (intercepción de comunicaciones, seguimiento de personas, etc.). Para ésta última categoría es deseable exigir autorización judicial previa y expresa, que deba ser renovada periódicamente.
Tercero, tiene que definir expresa y taxativamente cuáles son los organismos del Estado que están autorizados a recopilar información mediante procedimientos especiales que pongan “en suspenso” determinadas garantías individuales.
Cuarto, debe distribuir claramente el trabajo entre estos organismos para evitar duplicación de esfuerzos. Eso se puede logar definiendo específicamente en torno a qué intereses o problemas públicos debe generar información cada agencia. En el mismo sentido, hay que determinar quiénes son los “clientes” para los que trabaja cada agencia. En otras palabras, quiénes son los tomadores de decisión que utilizarán los análisis producidos. Son ellos, además, quienes evaluarán la eficacia de la agencia considerando la utilidad de los reportes que produce.
Quinto, es importante determinar con precisión los casos en que las agencias de inteligencia pueden estar exoneradas de cumplir con algunas de las disposiciones de la Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública. Para que estos organismos sean efectivos algunas de las actividades que realizan y buena parte de la información y análisis que producen deben ser mantenidas en reserva. Este es un argumento aceptado en todo el mundo. Pero ese beneficio nunca puede ser total o indefinido en el tiempo. Es necesario establecer reglas claras para evitar la tendencia natural de los organismos de inteligencia y seguridad a extender más allá de lo razonable esa reserva. Este es un punto delicado, que requiere una reglamentación cuidadosa y sofisticada para alcanzar equilibrios saludables entre transparencia y eficacia. Para ello puede resultar particularmente útil investigar a fondo experiencias de otros países.
Sexto, tiene que indicar las responsabilidades y obligaciones de quienes producen y difunden inteligencia, así como las sanciones que les correspondan cuando las incumplan.
Finalmente, la ley debe organizar el contralor parlamentario de la actividad de las agencias. Usualmente se requieren mecanismos específicos de rendición de cuentas, diferentes a los que rigen en cualquier otra área de políticas públicas. Es recomendable por ejemplo generar comisiones parlamentarias especiales de seguimiento de éstos temas, cuyos integrantes tengan obligaciones de reserva especiales. También es recomendable estandarizar formatos de reportes y reglas para las instancias de rendición de cuentas orales de los responsables de las agencias ante los miembros de la comisión.
Voluntad hay…
Todos los partidos políticos han expresado, en muchas oportunidades, la necesidad de tener una Ley Nacional de Inteligencia. El Frente Amplio se comprometió abiertamente a promoverla como parte del paquete de reformas del sector defensa que se inició con la Ley Marco de Defensa Nacional, aprobada por todos los partidos en 2010. El actual Ministro ha reiterado su interés de generarla en el correr de este período legislativo. Legisladores blancos, colorados e independientes la reclamaron insistentemente a raíz del nombramiento del primer Coordinador y durante el affaire “video militar”. Incluso el colorado José Amy llegó a presentar un proyecto de ley provisorio para regular la tarea del Coordinador hasta tanto se creara la ley. En resumen, parece haber voluntad política suficiente para regularizar espacios que hoy son más bien limbos de la actividad del Estado. Esperemos que también haya la pericia técnica necesaria para generar regulaciones de calidad.
[1] “El Coordinador… deberá adoptar las medidas conducentes para prevenir y evitar todo abuso o exceso en el ejercicio de las atribuciones o facultades que le otorgue el presente reglamento y velar en todo momento porque los procedimientos empleados respeten las garantías consagradas en la Constitución de la República” (Dec. 225/010 de 26 Julio 2010).
[2] Ver por ejemplo opiniones del Diputado José Amy (Vamos Uruguay/Partido Colorado) y del Presidente José Mujica sobre la tradicional falta de colaboración entre agencias de inteligencia.
[3] Ver Fluri, Phillipe et al, 2007 “Hacia un control democrático de las actividades de inteligencia: estándares legales y métodos de supervisión”. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Ginebra.
