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Algunos desafíos y los recursos que se precisan para afrontarlos
Solucionar los desafíos que enfrenta Uruguay requiere de políticas públicas adecuadas, experiencia y conocimiento específico de personas expertas en estos problemas. Resolver estos problemas requiere tener un plan viable que logre los resultados requeridos. Sin embargo, solucionar estos problemas también requiere de más recursos públicos. Gastar más no es sinónimo de mejores políticas públicas. Los insumos no aseguran el producto y la productividad con la que se utilizan estos recursos es fundamental. Sin embargo, frente a la gravedad de los problemas parece irreal (o al menos ingenuo) pensar que estos desafíos no precisan de fondos adicionales. Necesidad de nueva infraestructura, formación de más y mejores recursos humanos o la propia restructura de los programas existentes, solo se pueden hacer en base a una mayor inversión y gasto. Estos desafíos, ya sea en el sistema carcelario, educación, salud, cuidados u otros, representan entonces pasivos contingentes en términos de gastos para el Uruguay del futuro. Estos pasivos contingentes nos van a pasar la cuenta pronto o un poco más tarde, en cuánto nos pongamos a avanzar más rápido camino al desarrollo.
Uruguay tiene un sistema carcelario que es inhumano y además no cumple con sus objetivos. El sistema carcelario es un tema fundamental para el desarrollo al menos por dos motivos. Por un lado, porque apostar al desarrollo implica tratar con dignidad humana a todas las personas de la sociedad. En segundo lugar, porque el funcionamiento del sistema carcelario afecta a las posibilidades de reinserción de las personas privadas de libertad, a las decisiones y desarrollo de sus familias y también a la situación de seguridad y convivencia en la sociedad uruguaya. Uruguay está décimo en el mundo en el ratio de personas privadas de libertad por habitante. Adicionalmente, y de acuerdo al informe del Comisionado Parlamentario, el 41% de los reclusos recibe en el sistema carcelario tratos “crueles, inhumanos o degradantes”. Datos del Ministerio del Interior dicen que una vez excarcelados, la tasa de reincidencia de las personas privadas de libertad es de 65.5%. El deterioro sistemático de este panorama ha tenido un correlato con la caída de los recursos que destina la sociedad a esta problemática. En primer lugar, por los muy lentos avances en las necesarias mejoras en infraestructura, que derivan en la situación de hacinamiento. En segundo lugar, porque el gasto total por persona privada de libertad en vez de aumentar se ha reducido. En 2022 el gasto por persona privada de libertad en términos reales es un 25% menor que en 2019. En particular, el gasto real en alimentación por persona privada de libertad cayó aproximadamente 24% entre 2019 a 2022 (de 3000 a 2300 pesos mensuales, en pesos constantes de 2022). Con estas cifras, es difícil pensar en ganancias de eficiencia que hayan hecho que la alimentación haya podido asegurar la suficiencia y calidad. Las causas de este escenario son multidimensionales y, obviamente, las soluciones no están todas vinculadas al sistema carcelario. Sin embargo, y tal como planteaba el Comisionado Carcelario en una reciente entrevista, se precisa un plan global para mejorar las condiciones y asegurar la convivencia y este plan también va a requerir un monto relevante de recursos públicos adicionales.
El sistema carcelario no es el único gran desafío que tenemos que requiere de gastos e inversiones adicionales. Uruguay no está logrando ofrecer a su población un nivel educativo adecuado y además este pobre desempeño es peor para los contextos socioeconómicos desfavorables. Además del valor de la educación en sí mismo como expansor de libertades, en el mundo actual cada vez más basado en la utilización de tecnología, bajos niveles de formación de la población pueden transformarse en serias barreras para el desarrollo. En Uruguay, la probabilidad de terminar el liceo es de solo 20% para una persona de contexto socioeconómico desfavorable. Aún en el contexto socioeconómico más favorable, donde los estudiantes no tienen problemas económicos acuciantes, solo el 80% termina la educación secundaria. Si bien se ha mejorado en las últimas décadas, las mejoras todavía son muy insuficientes y nos dejan aún muy lejos de lo que han hecho incluso otros países de la región. Realizar una reforma educativa exitosa requiere, entre otras tantas cosas, tener un plan de inversiones que asegure que los estudiantes podrán ir a los centros educativos en horarios extendidos como sucede en los países desarrollados y ya en muchos en desarrollo (y también en muchos centros privados en Uruguay). Estimaciones de EDUY21, planteaban que se precisa al menos un punto del PIB adicional en gasto educativo para poder financiar estas necesidades. En la última rendición de cuentas, la propia Administración Nacional de Educación Pública planteó la necesidad de un monto significativo de recursos adicionales al Parlamento, y este planteo no fue atendido.
Disminuir la segmentación del sistema de salud y ofrecer atención de calidad a toda la población es otro tema pendiente. Uruguay destina a las personas que no están en FONASA (familias de personas trabajando informalmente, fundamentalmente) un nivel de gasto promedio que es aproximadamente 30% menor que el nivel de gasto que financia el FONASA. Esto se ve reflejado en algunas diferencias de calidad en los distintos subsistemas. En una estimación preliminar, igualar el gasto en estos subsistemas tendría un costo adicional del orden de 0.5% del PIB. Uruguay también tiene la necesidad de instalar un sistema de cuidados, de protección a las personas en situación de dependencia o vejez. Los países desarrollados cuentan con estos sistemas, que tienen impactos importantes y deseados sobre la equidad de género. Sin embargo, establecer estos sistemas tiene costos elevados y los países desarrollados destinan varios puntos del PIB a estas cuestiones. Cárceles, educación, salud, cuidados. En todos estos aspectos Uruguay está en un gran debe y son solo algunos ejemplos. Hay otros tantos otros aspectos en los cuales será necesario avanzar en el camino al desarrollo.
Crecimiento económico y de la productividad para generar recursos.
Para conseguir los recursos necesarios para enfrentar estos desafíos, será necesario aumentar la productividad. Uruguay también precisa realizar una Reforma del Estado que le permita mejorar significativamente la productividad del sector público. Sin embargo, parece al menos ingenuo pensar que las ganancias de eficiencia en los programas públicos pueden ser tan relevantes como para lograr que con el mismo gasto o inversión se logren abordar los desafíos mencionados. El camino de aumentar impuestos es también necesario, en gran parte para afrontar las desigualdades que se generan en el sistema y para reducir el gasto tributario. Sin embargo, también es difícil pensar que, tanto por un tema de equilibrios políticos como por eficiencia económica, todas las demandas requeridas por estos desafíos puedan ser atendidas en base a aumentos impositivos. Finalmente, recurrir al endeudamiento tiene sus límites en un contexto de relativamente alto endeudamiento. No puede pensarse que las respuestas y los recursos a todos los desafíos pendientes vengan por combinaciones de reducción de gastos o aumentos de impuestos y/o deuda.
Solo una estrategia de aumento de la capacidad productiva y la productividad puede volver sustentable mejoras continuas y generalizadas en el nivel de bienestar y el desarrollo. Países como Suiza, Noruega, Suecia y Dinamarca, que muchas veces aparecen en el debate sobre políticas públicas, tienen niveles de ingresos por persona que son entre 2.5 y 3 veces más altos que Uruguay (en paridad de poder de compra, en base a datos de Naciones Unidas). Usando datos históricos de largo plazo, vemos que en 1900 el PIB per cápita de Uruguay era 125% del de España. Para 2018, España es más rico que Uruguay en términos per cápita, el PIB per cápita de Uruguay es solo el 65% del de España.
Las reformas necesarias para las mejoras de productividad son varias y siguen sin avances significativos. En primer lugar, deben hacerse reformas vinculadas al mercado de trabajo y a la negociación colectiva que permitan dar base e impulsar mejoras en la productividad. La persistencia de la informalidad y la baja capacidad de generación de ingresos para un porcentaje amplio del total de ocupados, son señales claras de los problemas de baja productividad de la economía. Uruguay debe apostar a mejorar la calificación de su fuerza de trabajo, tanto en el sistema educativo como aquella que, por edad, no volverá al sistema educativo formal. Adicionalmente, las relaciones laborales y la negociación colectiva deben incorporar como objetivo la búsqueda de mejoras de la productividad. Si bien esta idea ha estado en la discusión desde hace ya mucho tiempo, se ha avanzado poco en su implementación, incluso en la generación de evidencia disponible que dé fundamento a un plan de acción.
En segundo lugar, la economía de Uruguay necesita un conjunto de reformas microeconómicas en su estructura productiva que logren aumentar la productividad. El sector transable (compuesto por bienes y servicios que se comercian internacionalmente) es el sector de más alta productividad en la economía uruguaya. Existen varios ejemplos exitosos como el sector del software y las actividades relacionadas a las tecnologías de la información. Sin embargo, el sector transable tiene todavía posibilidades de mejora en ciertos márgenes cuando se le compara internacionalmente. Entre otras medidas, para mejorar la productividad del sector transable es fundamental mejorar la inserción internacional de Uruguay. Esto permitiría lograr mejor acceso a los mercados internacionales tanto para colocar nuestros productos como para poder comprar más baratos los insumos para la producción. Adicionalmente, Uruguay debe avanzar en la diversificación de su estructura productiva, ganando peso en sectores dinámicos en el comercio internacional y donde el cambio técnico y la productividad avanzan más rápidamente.
Sin embargo, es el sector no transable de la economía de Uruguay el que tiene las características que lo sitúan como el eje de reformas de aumento de la productividad. Primero, este sector está compuesto por mercados con mayor concentración y una aparente menor intensidad en la competencia. Segundo, tiene un grupo de actividades que son típicamente reguladas, ya que tienen altos costos fijos o que presentan externalidades sobre la sociedad. Tercero, tiene impacto sobre el sector transable. Pensemos por ejemplo que un bien importado tiene como costos antes de llegar a los consumidores los servicios portuarios y los de un conjunto de cadenas internas, y que de la eficiencia y costos de esos servicios depende el precio final del producto. Finalmente, en muchos de estos sectores participan o inciden empresas públicas. Una agenda de mejora de la productividad debe repensar la estructura del sector no transable en al menos tres aspectos centrales: una reforma de las empresas públicas y la regulación a las empresas privadas que participan en los mercados donde predominan las empresas públicas, la mejora en las instituciones de defensa de la competencia y regulación, y mejoras en algunos sectores que son regulados y/o reciben subsidios o exoneraciones tributarias.
Obviamente, existen muchos otros aspectos que son fundamentales para las mejores de productividad y no se pueden detallar todos. Por ejemplo, Uruguay tiene que aumentar la inversión, y así la dotación de capital físico. Una primera opción es otorgar subsidios para atraer o generar inversiones. Sin embargo, la mejor estrategia sustentable en el largo plazo para mejorar la inversión es aumentar la productividad de la economía, lo cual aumenta directamente la rentabilidad de la inversión. Adicionalmente, Uruguay tiene también la necesidad de invertir más en ciencia, tecnología e investigación y desarrollo, actividades en las cuales también es necesaria una mejora en la productividad. A su vez, una mayor innovación tiene que ir acompañada de programas de mayor apoyo a los nuevos emprendimientos. En general, las políticas de apoyo tienden a focalizarse mucho en las empresas que ya existen en los mercados y descuidan que una gran parte de los aumentos de productividad están vinculados a entrada y salida de empresas. También parece fundamental mejorar la gestión de las empresas de Uruguay, todavía vinculadas muchas veces a emprendimientos familiares con una gestión no suficientemente profesionalizada. Como último ejemplo, y pensando en aspectos dinámicos de la productividad, deben mejorarse las políticas y regulaciones medioambientales, que son las que tienen que asegurar que las mejoras de las condiciones de vida y la productividad sean sustentables en el tiempo.
La economía política de la agenda pro-productividad.
La agenda pro-productividad es la forma de acercarnos al desarrollo, tanto por aumentar directamente los ingresos de las personas en la economía, como para generar los recursos que se necesitan para las políticas públicas. Sin embargo, es una agenda difícil desde el punto de vista político, y por lo tanto requiere el talento y la capacidad del sistema político para hacerla viable. Existen al menos tres problemas centrales para impulsar las reformas de productividad.
En primer lugar, estas son reformas menos visibles y más segmentados. Combatir la inflación o hacer una obra pública es algo que es relativamente más fácil de explicar y publicitar como un logro de gobierno o un compromiso de campaña electoral. Las reformas de productividad son una “guerra de guerrillas” en las cuales los gobiernos o las personas que aspiran a serlo tienen más dificultades para explicar. Cada una de las mejoras por sí misma genera impactos pequeños. Además, las mejoras pueden demorar tiempo en hacerse visibles, por lo cual un gobierno de cinco años puede quizás pagar los costos, pero no estar ahí para poder disfrutar de los beneficios. Por lo tanto, la economía política de las reformas pro-productividad requiere una de las siguientes tres cosas: o ciclos de gobierno de más de un período que puedan internalizar en el próximo período de gobierno las ganancias obtenidas, o personas a cargo del gobierno con perfiles de estadistas que piensen en perspectivas de largo plazo, o acuerdos sobre políticas de estado.
Un segundo problema de las reformas pro-productividad es el de credibilidad y base social de apoyo. En economía sabemos que incluso las reformas que generan aumentos en el bienestar general tienen ganadores y perdedores. Por ejemplo, las necesarias reformas en la distribución del combustible favorecen a los consumidores, pero horadan las rentas de las estaciones de servicio. En la misma línea, la adopción de automatización e inteligencia artificial tiene el potencial de mejorar la vida de todos, pero va a tener implicaciones decisivas sobre el empleo. Por todo ello, para que las reformas pro-productividad sean sustentables deben contar con una base social amplia de respaldo que asegure que sean políticas de Estado, y que se monitoreen de tal forma que aseguren que sus potenciales efectos negativos no recaigan sobre quienes están en las situaciones menos favorecidas. El problema político central es asegurar que esas reformas estén sustentadas en un acuerdo que asegure repartir esas ganancias de productividad. Niveles elevados de desigualdad pueden afectar la productividad, por ejemplo, a partir de comprometer la formación de capital humano. La productividad debe reflejarse en aumentos del salario real y también en la mejora en la provisión de bienes públicos y programas sociales que nos lleven de camino al desarrollo.
En tercer lugar, estas reformas tienden a estar comprometidas por la capacidad de bloqueo de aquellos que se ven afectados. Por esto, es fundamental que Uruguay tenga una regulación de las actividades del lobby. Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los grupos de presión son muy cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores, y entre grupos de presión y el elenco político, no son de por sí problemáticas, ni mucho menos prueba de un comportamiento inadecuado. Sin embargo, este contexto de cercanías hace más probable que las actividades de lobby traben las reformas necesarias. Si los grupos de presión encuentran que el lobby es una mejor estrategia que la innovación, las mejoras de productividad quedarán rezagadas y los recursos serán dedicados a esta actividad. Además, es necesario que existan mejoras en la legislación y el control efectivo del financiamiento de los partidos políticos para poner al sistema político en una situación adecuada para llevar adelante los cambios. Esto permitirá asegurarnos que las reformas que aumentan el bienestar general sean llevadas a cabo, y que, si es necesario, logren compensar a los perdedores de una forma razonable, especialmente cuando estos sean los sectores más vulnerables de la población.
En síntesis
Uruguay tiene un conjunto de desafíos enormes pendientes: en su sistema carcelario, educativo, de salud, de cuidados, y en otros. Como sociedad debemos ser conscientes del tamaño y dificultad de los desafíos y abandonar una posible mirada autoindulgente. Estas reformas requieren, entre otras cosas, de los recursos necesarios para impulsarlas. Uruguay va a tener que afrontar un conjunto de reformas pro-productividad que le permita obtener los recursos necesarios para aumentar los niveles de vida de la población y aumentar los niveles de gasto de las políticas públicas. De la calidad de estas reformas, su sostenibilidad política, su base social amplia y sus efectos sobre la desigualdad, probablemente dependa gran parte del porvenir de Uruguay en el futuro y su posibilidad de alcanzar el desarrollo económico y social. Quizás sea claro que la respuesta a la pregunta del título es que nadie gana las elecciones dando malas noticias. En esta campaña electoral, el sistema político debería ser capaz de trazar una hoja de ruta para estas reformas pro-productividad y de las políticas públicas para el desarrollo. Debemos demandarle al sistema político que nos permita cambiar las preocupaciones fundadas por la esperanza de un camino posible al desarrollo.
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Agradezco los comentarios de Christian Daude y Amparo Mercader.
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