Uruguay: la paradoja. Mujeres en política, una desigualdad persistente.
Verónica Pérez Bentancur
Uruguay es un país elogiado por el desempeño de sus instituciones políticas. No solo es una de las democracias más consolidadas y estables de América Latina, sino que también tiene uno de los sistemas de partidos más institucionalizado del continente que ha demostrado capacidad para adaptarse a los cambios sociales y nuevas demandas ciudadanas. Sin embargo, estos buenos indicadores conviven con malos indicadores de inclusión política de las mujeres, un rasgo de larga duración de la democracia uruguaya, aún pese a haber sido un país a la vanguardia en las primeras décadas del siglo XX cuando el voto a las mujeres. Si bien múltiples factores explican los actuales problemas de inclusión política de las mujeres en Uruguay, las razones institucionales representan una causa crucial.
El término inclusión política está basado en una noción formal de ciudadanía que implica que individuos desventajados obtuvieron los derechos de ciudadanía política, pero pese a ello, continuaron sub-representados en los principales cargos políticos en relación a su peso en la población[1]. Este es un fenómeno que puede observarse a escala mundial. Según datos de la Unión Interparlamentaria, en agosto de 2022 las mujeres representaban el 26,4% de los parlamentos y asambleas legislativas nacionales del mundo, y una proporción bastante menor si se consideran las jefaturas de Estado y de gobierno. No obstante, este fenómeno también muestra variaciones entre regiones y países. Por ejemplo, en América Latina, Argentina y Costa Rica han sido líderes en la inclusión política de las mujeres desde la década del `90, aunque más recientemente también integran este grupo Bolivia, Ecuador, México y Nicaragua, países que han alcanzado parlamentos paritarios o cuasi-paritarios.
Uruguay, en cambio, ocupa una muy mala posición. Desde el retorno de la democracia en 1985 hasta la actualidad el número de legisladoras electas aumentó elección tras elección. Sin embargo, otros países avanzaron más rápido. El gráfico 1 muestra el porcentaje de mujeres en las cámaras bajas o únicas de América Latina que surge de la Clasificación Mundial de Mujeres en los Parlamentos que elabora la Unión Interparlamentaria (IPU), una de las fuentes de datos más usada para observar, en forma comparada, indicadores de inclusión política de las mujeres. La Clasificación de IPU ordena a todos los países del mundo en forma descendente según el porcentaje de mujeres en sus cámaras bajas (o únicas). En la parte inferior del gráfico 1 se indica el lugar ocupado por cada país de América Latina en la clasificación general (mundial). En febrero de 2020, momento en que asumió el Parlamento actualmente en funciones (legislatura 2020-2025), Uruguay se encontraba en la posición 15 en América Latina de un total de 19 países (solo por encima de Honduras, Colombia, Brasil y Paraguay), y en la posición 112 en el mundo de un total de 189 países. Un año después, luego de que algunos diputados renunciaran a sus cargos tras asumir otros cargos incompatibles con la función de parlamentario, las mujeres pasaron a representar el 23,2% de la Cámara de Representantes. Esto llevó a Uruguay a escalar algunas posiciones en la clasificación mencionada (gráfico 2), aunque su posición aún es deficitaria en relación a otros países de desarrollo socio-económico similar o incluso inferior, así como al propio desarrollo político de Uruguay.
Gráfico 1:
Mujeres en las cámaras bajas de los parlamentos de América Latina (en porcentaje, febrero de 2020)
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Clasificación Mundial de Mujeres en los Parlamento de la Unión Interparlamentaria (https://data.ipu.org)
Gráfico 2:
Mujeres en las Cámaras Bajas de los Parlamentos de América Latina (en porcentaje, julio de 2021)
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Clasificación Mundial de Mujeres en los Parlamento de la Unión Interparlamentaria (https://data.ipu.org)
¿Por qué Uruguay muestra este razago? Las causas de la sub-representación política de las mujeres son múltiples y de diferente naturaleza. Por ejemplo, existen razones individuales y estructurales detrás de este fenómeno. Una parte de la literatura comparada ha mostrado que las mujeres muestran menores niveles de ambición política que los hombres lo que se traduce en menor disposición a competir por un cargo. Además, la mayor sobre-carga de tareas de cuidado que tienen las mujeres dentro de las familias[2], representa un obstáculo para el desarrollo de las carreras políticas femeninas al limitar el tiempo disponible para la política. A la misma vez, se señala que la prevalencia de valores tradicionales de género en la sociedad y menores niveles de modernización socio-económica están en la base del déficit en el acceso de las mujeres a cargos políticos electivos[3]. Sin embargo, estos factores no explican el rezago de Uruguay en relación a otros países de América Latina, pues no solo los niveles de modernización socio-económica y cultural de Uruguay son más altos que los de otros países del continente, sino también, porque no es razonable suponer que las mujeres uruguayas sean menos ambiciosas que otras mujeres latinoamericanas. El factor crucial, detrás de este fenómeno está en el rezago en la adopción de leyes de cuotas y paridad.
La evidencia comparada sugiere que, más allá de las variables culturales o socioeconómicas, las mujeres encuentran un gran obstáculo para acceder a cargos políticos en los procesos de reclutamiento de los partidos políticos. Estos procesos, habitualmente cerrados o poco transparentes, suelen relegar a las mujeres candidaturas poco competitivas. Como forma de subsanar esto, los países han adoptado leyes de cuotas y, más recientemente, leyes de paridad. Estas instituciones han sido consideradas como la “vía rápida” para aumentar la presencia de mujeres en cargos legislativos al obligar a los partidos a ubicar candidatas en lugares salibles de las listas[4]. En la tercera ola de la democracia, América Latina ha sido la región del mundo que más ha avanzado en la adopción de estas reglas. Durante la década de los ‘90 y comienzos de los ‘2000 la mayoría de los países latinoamericanos adoptaron leyes de cuotas (tabla 1) con efectos significativos sobre la presencia de mujeres en sus parlamentos[5]. Hacia mediados de la década de 2000, la discusión se trasladó hacia la paridad en la medida en que se entendía que las cuotas habían generado un “techo” para las mujeres, debido a que los partidos las usaban de forma minimalista, es decir, en general no colocaban más de 30% de mujeres en sus listas.
Tabla 1:
Adopción de leyes de cuotas y paridad en América Latina
País | Año adopción ley de cuotas | Año adopción ley de paridad |
Argentina | 1991 | 2017 |
Costa Rica | 1996 | 2009 |
México | 1996 | 2014 |
Bolivia | 1997 | 2009 |
Ecuador | 1997 | 2008 |
Panamá | 1997 | 2012 |
Perú | 1997 | 2021 |
Brasil | 1997 | No tiene |
República Dominicana | 1997 | No tiene |
Honduras | 2000 | 2013 |
Uruguay | 2009 | No tiene. Proyectos de ley en debate |
El Salvador | 2011 | No tiene |
Colombia | 2011 | No tiene |
Nicaragua | ---- | 2012 |
En muchos casos, como en Argentina, la paridad se ha aplicado también de forma extendida a los legislativos subnacionales, y en otros como en México, se usa también para la conformación de otros poderes del Estado. En Chile, la Asamblea Nacional Constituyente que sesionó en 2022 fue elegida bajo una regla paritaria que aseguró la paridad a los resultados (no solo a las candidaturas). En este contexto regional, Uruguay ha sido uno de los últimos países de América Latina en utilizar una ley de cuotas (la Ley 18.476 se adoptó en 2009 y se usó por primera vez en el ciclo electoral 2014-2015). En la actualidad Uruguay es uno de los pocos países de la región que no ha adoptado una ley de paridad (tabla 1).
Este retraso en adoptar reglas inclusivas con las mujeres en política parece extraño, tanto en relación al pasado del país en este tema, como en relación al avance reciente de Uruguay en la llamada agenda de derechos. En 1932, Uruguay fue el primer país de América Latina en consagrar los derechos de ciudadanía política para las mujeres sin restricciones. La alianza entre el movimiento sufragista encabezado por Paulina Luisi y el Batllismo permitieron la adopción de la llamada ley de voto femenino. Ya en la tercera ola de la democracia, Uruguay fue el país de la región que más avanzó en la adopción de reformas sobre igualdad de género. En 2012 Uruguay fue el primer país de América Latina en despenalizar el aborto, en 2015 fue el primer país de la región en crear un sistema nacional de cuidados y en 2017 el primero en adoptar una ley integral sobre los derechos de las personas trans. La alianza entre el Frente Amplio (un partido de centro-izquierda) y los movimientos feminista y de la diversidad sexual estuvieron en la base de estas reformas. Entonces, ¿por qué ha costado ha costado tanto en Uruguay adoptar normas que promuevan la inclusión política de las mujeres?
Tanto las leyes de cuotas como las de paridad son políticas que conciernen a las elites. Aunque las organizaciones feministas suelen apoyar estas leyes es difícil exista un reclamo popular por estas reformas como en otros casos de la llamada agenda de género (por ejemplo, en los casos de las leyes sobre aborto legal o violencia contra las mujeres). En cambio, las leyes de cuotas o paridad suelen ser una reivindicación de las mujeres políticas quienes presionan a sus partidos y líderes buscando que estas leyes sean aprobadas. Las leyes de cuotas y paridad son difíciles de adoptar implican procesos de cambio institucional endógeno, es decir, quienes deben aprobarlas son los políticos hombres, pues son ellos quienes mayormente ocupan cargos legislativos. Pero al dar su voto para que estas leyes se adopten, pueden estar perjudicándose a ellos mismo en el corto plazo, pues para que entren más mujeres a los cuerpos legislativos tienen que salir hombres, pues los lugares son finitos.
Las leyes de cuota y paridad suelen ser conflictivas a nivel de elites. Sin embargo, en América Latina, en contextos de inestabilidad partidaria, creciente fragmentación y poco prestigio de los cargos legislativos en relación a los cargos ejecutivos, estas leyes han sido frecuentes. En Uruguay, en cambio, estas leyes han demostrado ser las más difíciles de la agenda de género, no solo porque Uruguay tiene un sistema de partidos altamente institucionalizado con políticos que hacen carrera legislativa, sino también porque para adoptar estas reglas se requiere mayoría calificada. En Uruguay, se ha interpretado que la adopción de leyes de cuota o paridad modifican leyes electorales, y por lo tanto, para adoptar estas reformas no es suficiente alcanzar la mayoría, sino obtener el voto favorable de dos tercios de los miembros de cada cámara. Es decir, las leyes de cuota y paridad requieren en Uruguay, a diferencia de lo que ocurre en otros países del mundo, requieren consenso partidario. La ley de cuotas, se adoptó en 2009 luego de varios intentos fallidos, intenso lobby de las mujeres políticas dentro de sus partidos y varias concesiones. Es esperable que la ley de paridad pase por el mismo proceso, a la vez que también es probable que esta siga siendo una de las desigualdades más persistente de la democracia uruguaya.
[1] Htun, Mala. 2016. Inclusion without Representation in Latin America: Gender Quotas and Ethnic Reservations. Nueva York: Cambridge University Press.
[2] Rossel Cecilia y Verónica Amarante. 2018. “Unfolding Patterns of Unpaid Household Work in Latin America”. Feminist Economics, Volume 24, Issue 1.
[3] Cherif, Feryal M. 2015. Myths about Women’s Rights: How, Where, and Why Rights Advance. Nueva York: Oxford University Press.
[4] Tripp, Aili Mari, y Alice Kang. 2008. “The Global Impact of Quotas: On the Fast Track to Increased Female Legislative Representation”. Comparative Political Studies 41 (3): 338–61.
[5] Jones, Mark P., Santiago Alles, y Carolina Tchintian. 2012. “Cuotas de género, leyes electorales y elección de legisladoras en América Latina”. Revista de ciencia política (Santiago) 32 (2): 331–57.
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